Указом от 11-го мая 1722 г. сенату предписано было избрать из офицеров доброго человека, который бы имел смелость и знакомство с ведением синодских дел, и быть ему обер-прокурором. Ему дана была инструкция, которою были возложены на него следующие полномочия и вместе обязанности:
1) следить за тем, чтобы дела, подлежащие рассмотрению и решению св. синода, были производимы согласно регламентам и указам, т. е. по истине, в порядке, с ревностью и без потери времени, и чтобы решенные дела были приводимы в исполнение без промедления;
2) если замечено будет, что синод действовал неправильно и с лицеприятием, поставлять на вид и объяснять синоду неправильность его образа действий;
3) в случае непринятия синодом во внимание объяснений обер-прокурора, протестовать и остановить дело, причем, если дело важное, немедленно донести государю, а о менее важных представлять государю в известные сроки, помесячно или понедельною, в бытность государя в самом синоде;
4) следить за всеми епархиальными органами надзора, представляемые ими доношения докладывать синоду и “инстиговать по ним, чтобы было исполнение”, т. е. настаивать, чтобы были приняты существующие меры;
5) иметь в своей дирекции канцелярию св. синода и синодального экзекута.
Таким образом, обер-прокурор Петра Великого, в качестве “ока государева”, получил функции надзора и протеста без административных функций положительного характера. В этом виде обер-прокурорский институт существовал в течение всего XVIII в., причем даже и в качестве “ока государева”, обер-прокурор часто бывал бессилен бороться с разными злоупотреблениями в духовном ведомстве, так как его положение было далеко непрочным.
Синод и отдельные его члены, особенно первенствующий член, пользуясь правом непосредственных сношений с верховной властью, могли ей представлять в желательном для них свете такие дела, по которым последовали основательные протесты оберпрокурора, так что последние не приводили ни к какому результату.
Служащие в синоде не слушались обер-прокурора, так как не от него зависело определение их на должности и представление к наградам, а от св. синода. Синод мог даже задержать выдачу жалованья обер-прокурору, так как содержание ему было назначено из сумм духовного ведомства.
По упразднении инквизиторов, не имея в епархиях подчиненных органов надзора, обер-прокурор был затруднен в раскрытии областных злоупотреблений, особенно когда синод, по своим соображениям, находил неудобным дать огласку и законный ход делу. Св. синоду иногда предоставлялся и самый выбор кандидата на должность обер-прокурора.
Если обер-прокурорам удавалось создать для себя влиятельное положение в синоде, то это условливалось частью личными их качествами (кн. Я. П. Шаховской в царствование Елизаветы Петровны и обер-прокурор Яковлев в первые годы XIX в.), частью близостью к государю (кн. А. Н. Голицын, преемник Яковлева).
На существенное изменение этого института повлиял факт недолговременного существования министерства духовных дел и народного просвещения, которое недовольными современниками называлось сугубым министерством. По учреждению министерства духовных дел и народного просвещения 24 октября 1817 года, департамент духовных дел разделен был на четыре отделения:
1) греко-российского исповедания,
2) римско-католического, греко-униатского и армянского,
3) всех протестантских исповеданий и
4) еврейского, магометанского и прочих вер нехристианских.
В частности отделение греко-российского вероисповедания составлялось из двух столов. Предметы занятий первого стола были следующие:
а) собирание меморий св. синода, т. е. памятных записок или ведомостей, составленных обер-прокурором св. синода по делам, заслушанным в синоде,
б) доклады по части св. синода и комиссии духовных училищ государю императору,
в) годовые отчеты по св. синоду и комиссии духовных училищ,
г) сношения с министрами и другими, главное начальство имеющими, лицами по делам св. синода и комиссии духовных училищ,
д) сношение с обер-прокурором св. синода и с прокурорами синодальных контор (ранее сношения св. синода с другими ведомствами и всякая вообще переписка с другими учреждениями по закону должны были производиться через обер-прокурора, а в действительности иногда производились через первоприсутствующего члена св. синода),
е) производство по духовным делам православных, жительствующих в царстве польском, а также в Палестине и иных заграничных местах,
ж) дела о вступлении в брак иностранцев с русскими подданными без принятия подданства,
и) дела касательно перевоза мертвых тел.
Во втором столе производились дела:
а) об определении и увольнении членов св. синода,
б) о вызове из епархии архиереев для временного присутствования в синоде,
в) о придворных церквах с их духовенством,
г) об определении и увольнении присутствующих в синодальных конторах, обер-прокурора, правителя дел комиссии духовных училищ и др.,
д) о представлении к наградам,
е) об особых происшествиях в церквах и проч.
Общее отношение министра к духовному ведомству должно было соответствовать положению других министров относительно других ведомств: министр должен был сосредоточивать в своих руках надзор, за духовными делами и давать им направление, согласное с общим ходом дел в других министерствах (не касаясь впрочем, судных дел), так чтобы духовное ведомство не вносило диссонанса в общее направление администрации.
Обер-прокурор св. синода, оставшийся при своих функциях, определенных инструкцией Петра Великого и получивший себе подчиненных органов надзора в лице секретарей епархиальных консисторий, должен был предъявлять министру мемории по делам, заслушанным в синоде.
Представлением меморий течение дел в синоде не приостанавливалось; однако, если бы министр признал необходимым по представленной ему мемории дать свое мнение, в таком случае дело возвращалось в синод для пересмотра, с принятием в соображение мнения министра.
Через министра же должны были объявляться высочайшие повеления синоду, а равным образом производиться сношения с другими министрами по делам духовного ведомства.
Православная духовная иерархия была недовольна “сугубым” министерством, потому что в нем господствующая религия была поставлена рядом со всеми другими, в России существующими, христианскими и даже не христианскими исповеданиями, и что министр образовал собою “средостение” между синодом и высочайшею властью.
Через семь лет, в 1824 г., “сугубое” министерство было упразднено; осталось, как и раньше было, министерство народного просвещения с одним департаментом народного просвещения.
Три отделения (2-е, 3-е и 4-е) духовных дел других исповеданий, кроме православного, отошли в министерство внутренних дел, составив в нем департамент дух. дел иностранных исповеданий, а первое отделение бывшего департамента дух. дел, т. е. отделение духовных дел греко-российского исповедания, с вышеозначенным кругом его ведомства перешло в ведение обер-прокурора св. синода, который вследствие этого, перестал быть исключительно органом надзора и стал последовательно приближаться к положению министра или главного управляющего особым ведомством.
В 1835 году указано было приглашать его, как представителя духовного ведомства в государственный совет и в комитет министров по делам св. синода, комиссии духовных училищ и отделения духовных дел греко-российского исповедания.
А когда, с упразднением комиссии духовных училищ в 1839 году, образованы были духовно-учебное управление и хозяйственное управление, оба эти учреждения, с их должностным персоналом и со всем их делопроизводством, были поставлены под главное начальство обер-прокурора.
В то же самое время, отделение духовных дел греко-российского исповедания, с причислением к нему еще греко-униатских дел (так как к этому времени последовало воссоединение белорусских униатов с православной церковью), слилось в существовавшее дотоле при обер-прокуроре канцелярию и составило одно учреждение под именем канцелярии обер-прокурора св. синода.
