Общественный интерес представляет собой только то общее понятие, под которое подводятся конкретные задачи государственной деятельности, но понятие это не может само по себе дать достаточно точного представления о конкретных задачах государственной деятельности, ибо государство стремится к осуществлению совпадающих и к соглашению сталкивающихся индивидуальных и групповых целей не во всех областях человеческой жизни.
Во многих случаях оно предоставляет эту задачу свободной деятельности частных лиц и образуемых ими свободных союзов. Поэтому при определении целей государства нельзя останавливаться на общем понятии общественного интереса, но необходимо, сверх того, выяснить, какие именно из задач, подходящих под это понятие, преследуются государством.
Наблюдая в известных нам государствах те цели государственной деятельности, которые не сводятся к личным и классовым интересам, но являются общепризнанными и в этом смысле государственными, мы можем свести их к трем группам или к трем основным целям: 1) политической в тесном смысле этого слова; 2) правовой и 3) культурной.
1. Политическая цель заключается в сохранении и развитии самой государственной организации. Всякая государственная власть прежде всего ставит себе эту цель, подобно тому, как отдельный человек направляет свою деятельность прежде всего на самосохранение и развитие своей индивидуальности.
Обозначая эту задачу названием “политической”, нужно иметь в виду, что это последнее слово употребляется в различных значениях. В широком смысле политическим называется все, что относится к государству, и в этом смысле вся государственная деятельность есть деятельность политическая. Но то же слово имеет в общепринятой терминологии и более узкое значение.
Когда “политику” противополагают “праву” или “политические” задачи культурным или “социальным”, когда говорят о “политической полиции”, “политических” преступлениях в отличие от “общей” полиции и от “уголовных” преступлений, о “политических” международных договорах в противоположность “юридическим” и “социальным”, – то во всех этих случаях со словом “политический” связывается представление о деятельности государства, имеющей целью сохранение и укрепление самой государственной организации.
К области этой деятельности относится прежде всего внешняя политика государства, основной целью которой являются защита его от нападений извне, охрана его территории и прав. К этой оборонительной задаче издавна присоединялась, обыкновенно, и задача наступательная – стремление к расширению государственной теории.
Но во взаимных отношениях культурных народов эта задача постепенно отступает на задний план: многие государства совершенно отказываются от завоевательных планов, другие, по крайней мере, не обнаруживают их открыто, признавая принципиально их несовместимость с совершенными представлениями о международном общении.
Завоевательная политика применяется более или менее откровенно и последовательно лишь по отношению к народам, не приобщенным к европейской цивилизации.
Средствами для осуществления внешней безопасности государства являются политические трактаты и другие политические сношения государств, содержание армии и флота и, вообще, все военное дело.
Наряду с внешней безопасностью под понятие политической цели государства подходит и государственная деятельность, направленная к охране и укреплению государственной власти изнутри.
Этой цели в значительной мере служит учредительная и организационная работа, совершающаяся в государстве, т.е. та деятельность, посредством которой государство устанавливает и видоизменяет свою собственную организацию, в особенности устройство высших органов и органов общего управления. Далее, сюда же относятся и меры, принимаемые для предупреждения и отражения посягательств на государственный строй (так назыв. политическая полиция).
В государствах, политический строй которых не соответствует правосознанию большинства или значительных групп населения и, в особенности, в государствах абсолютных эта последняя функция приобретает огромное значение и часто подчиняет себе все другие задачи. Но по мере национализации и демократизации государственной власти она утрачивает свое значение и отступает на задний план.
Конституционный строй и демократические учреждения, приводящие организацию государственной власти в соответствие с народным правосознанием и открывающие мирные и законные пути для изменения в случае надобности этой организации, делают принудительные меры для охраны государственного строя почти излишними; потребность в них возникает лишь в исключительные моменты политической жизни.
Справедливость требует, однако, заметить, что и современные демократии прибегают иногда для охраны своего государственного строя к средствам, подходящим под понятие политической полиции и нередко идущим вразрез с конституционными принципами (напр., во Франции изгнание членов царствовавших ранее династий, ограничение свободы обучения).
2. Правовая цель. Государственная деятельность относится к праву двояким образом, а именно, государство: 1) охраняет существующее право путем организованного принуждения; 2) устанавливает (или формулирует установленное общественным признанием) право путем законодательства. Некоторые писатели подводят обе эти функции под понятие правовой цели.
Но в этом заключается логическая ошибка, смешение форм государственной деятельности с ее целями. Установление нового права, т.е. законодательство, в большей своей части не подходит под понятие правовой цели, оно, с точки зрения государства, является лишь средством, при помощи которого государство осуществляет самые разнообразные цели – и политические, и юридические, и культурно-экономические.
Правовую цель, в собственном смысле, государственная власть преследует лишь тогда, когда она ставит своей задачей принудительную охрану права или, что то же, охрану внутреннего порядка в среде членов общежития.
Эта задача, которая на первоначальных стадиях общественного развития выполнялась не только государством, но также другими организациями и частными лицами, в настоящее время составляет исключительную “монополию” государства.
Она осуществляется прежде всего судебной деятельностью государства, но той же цели служат некоторые отрасли и правительственной деятельности (так назыв. общая полиция), а также и законодательство, поскольку оно создает юридические нормы, служащие к охране других норм (законодательство, регулирующее устройство и деятельность судебных учреждений и общей полиции).
3. Культурная цель. В некоторые эпохи человеческой истории (напр., в Средние века) деятельность государства сводилась почти исключительно к двум указанным выше целям: внешней защите и охране внутреннего порядка.
Но именно деятельность в этом направлении приводит государственную власть к осуществлению других задач, которые первоначально рассматриваются лишь как средства к лучшему достижению политических и правовых целей, но впоследствии приобретают самостоятельное значение.
Так, напр., забота о развитии военного могущества страны приводит к сознанию необходимости устройства и улучшения путей сообщения; изыскание средств, необходимых для содержания армии, побуждает заботиться о подъеме экономического благосостояния населения; ведя борьбу с преступлениями, носители государственной власти постепенно приходят к сознанию, что для этой цели нельзя ограничиваться одними репрессиями, но необходимо и принять меры к распространению в народе просвещения.
С течением времени эти сначала лишь попутно осуществляемые культурные задачи становятся сами по себе целями государственной деятельности.
В настоящее время граждане ждут и требуют от государственной власти не только внешней защиты и охраны внутреннего порядка, но и широкого содействия их материальному и духовному благосостоянию и развитию, и всякое государство в той или иной мере действует в этом направлении, заботясь о развитии земледелия, промышленности, торговли, об организации кредита и страхования, об устройстве и улучшении путей сообщения, об охране народного здравия, о народном просвещении и т.д., создавая для этих задач специальные органы и объединяя их под руководством высших центральных учреждений (каковы министерства путей сообщения, земледелия, торговли и промышленности, народного просвещения, а также вновь учрежденное в некоторых государствах министерство труда)[1].
Эта культурно-экономическая сфера деятельности государства существенно отличается от политической и правоохранительной тем, что в двух последних областях государство действует исключительно, здесь же оно лишь содействует частным лицам и образуемым ими союзам.
Культурно-экономическое преуспевание народа создается прежде всего частной и общественной деятельностью, государственная власть играет здесь только регулирующую и дополняющую роль.
Отсюда возникает вопрос о том, до каких границ должно простираться вмешательство государства в культурно-экономическую жизнь народа, какие именно функции оно должно брать на себя и какие предоставлять частным лицам и их союзам.
Вопрос о пределах государственного вмешательства. Вопрос этот в различные эпохи истории человечества разрешается неодинаково. Начиная с античной древности и вплоть до нашего времени мы наблюдаем и в теории, и в практике государственной жизни постоянную борьбу и смену двух течений: стремления к расширению государственного воздействия на все области человеческой жизни и стремления к ограничению ее лишь задачами, абсолютно непосильными для индивидуальной и общественной деятельности.
В Античном мире задачи государства были весьма широки, во многих отношениях гораздо шире, нежели в настоящее время. Духовная культура древних греков и римлян, религия, искусство, развлечения – все это было весьма тесно связано с государством.
В Спарте в его руках находилось воспитание детей, и его надзору и регламентации была подчинена частная жизнь взрослых. Политические идеалы некоторых древнегреческих мыслителей, как, напр., Платона, шли еще дальше. В Древнем мире религия была в полном смысле слова государственным делом.
Совершенно противоположную картину представляет средневековая Европа. Задачи государственной власти здесь, напротив, сводятся к минимуму. Обязанностью ее признается в принципе лишь охрана внешней безопасности и внутреннего мира, но и с этими обязанностями она справляется весьма неудовлетворительно.
В начале Нового времени с образованием крупных национальных государств начинается опять расширение государственной деятельности, достигающее своего кульминационного пункта в так назыв. “просвещенном абсолютизме” или “полицейском государстве”[2] XVIII в.
Это расширение находит себе теоретическое выражение в так назыв. эвдаймонистических учениях о цели государства, типическим образцом которых служит учение Христиана Вольфа.
Регламентация полицейского государства, опутывающая всю жизнь граждан и парализующая их самодеятельность, вызывает реакцию в виде либеральной теории, противополагающей полицейскому государству идеал правового государства[3], заботящегося лишь о внешней безопасности и внутреннем порядке.
Одним из первых провозвестников этого учения был Локк; в экономической области оно нашло себе выражение в теориях физиократов и Адама Смита. В числе наиболее видных ее представителей нужно, далее, назвать Канта и в особенности Вильгельма Гумбольдта в Германии и Этвеша в Венгрии.
В XIX в. это направление получает название манчестерского либерализма по имени города, который служил в Англии центром агитации в пользу свободной торговли и других реформ, вытекающих из идеи невмешательства государства в экономическую жизнь. Однако с развитием крупной фабричной промышленности и с появлением на сцене рабочего вопроса происходит новая смена идей.
Возникает социализм, который, в противоположность “манчестерскому” или “классическому” либерализму, видит идеал в полном подчинении экономической жизни регламентации государства.
И хотя требования социалистических партий во всей их полноте не получают всеобщего признания, тем не менее, идея о необходимости широкого вмешательства государства в экономическую жизнь быстро распространяется и получает практическое осуществление в так назыв. государственном социализме (охрана труда рабочих, переход некоторых отраслей промышленности и торговли в заведывание государства, прогрессивные налоги, вмешательство государства в распределение земельной собственности и т.п.).
Во всяком случае, старый “классический” либерализм, отводивший государству в обществе роль “ночного сторожа”, является в настоящее время совершенно устаревшей теорией.
Определить точно в общей формуле, до каких именно границ идет и может идти вмешательство современной государственной власти в культурно-экономическую жизнь населения, – невозможно. Это вопрос, который может быть более или менее удовлетворительно решен лишь в каждом отдельном случае в зависимости от конкретных условий времени и места.
Можно указать лишь те основные точки зрения, с которых этот вопрос рассматривается в настоящее время, и то общее направление, в котором идет в этом отношении современная политическая эволюция.
Государство как принудительная организация общественных сил может с успехом воздействовать в заранее намеченном смысле только на внешние, материальные условия человеческого существования и на внешнее поведение людей.
Поэтому в тех областях жизни, где внешние условия и отношения играют первенствующую роль (экономическая жизнь, охрана здоровья населения), для государства открывается широкое поле деятельности.
Здесь оно может во многих случаях с успехом заменять индивидуальную и общественную деятельность. Но внутренняя, духовная сторона человеческой жизни остается недоступной для непосредственного планомерного воздействия государственной власти.
Поэтому в тех областях культуры, где эта сторона стоит на первом плане (религия, наука, искусство), государство может лишь дополнять индивидуальную и общественную деятельность, создавая для нее внешние благоприятные условия (напр., обеспечивая и защищая свободу вероисповедания, оказывая материальную поддержку развитию наук и искусств, устраивая на государственные средства музеи, учебные заведения, просветительные учреждения и т.п.).
Непосредственное воздействие государства в форме принуждения здесь является полезным лишь постольку, поскольку речь идет о лицах, не обладающих полной дееспособностью (обязательное обучение детей).
Соответственно этим идеям Нового времени мы наблюдаем быстрый рост государственного вмешательства в области экономической (а также в деле охраны физических условий существования человека) и, напротив, сокращение его в области духовной культуры (свобода совести, отделение церкви от государства, отказ от притязания руководить мыслью и художественным творчеством путем цензуры, свобода обучения).
[1] Постепенное выделение культурно-экономических целей из политических в самостоятельные задачи весьма наглядно обнаруживается в истории русских министерств.
Так, напр., из министерства государственных имуществ образовалось министерство земледелия, позднее преобразованное в главное управление землеустройства. Из министерства финансов выделилось не так давно министерство торговли и промышленности.
[2] Как было указано выше, “полиция”, в тесном смысле слова, т.е. предупреждение и пресечение правонарушений, относится к правовой цели государства.
Но слово “полиция” употреблялось раньше и употребляется иногда и теперь в более обширном смысле, обозначая и ту сопряженную с принуждением деятельность государства, которая имеет целью благосостояние населения. В этом именно значении употребляется слово “полицейский” в термине “полицейское государство”.
[3] Фраза “правовое государство” в настоящее время имеет другой смысл, а именно обозначает не ограничение цели государства защитой права, а подчинение государственной власти нормам права, регулирующим ее деятельность.
