Управление есть государственная деятельность, обращенная на осуществление государственных целей.
Излагая существо государства, мы определили различные его цели: установление безопасности, охранение права, утверждение законного порядка, содействие общему благосостоянию, наконец, исполнение исторического назначения народа в судьбах человечества. Все эти цели осуществляются деятельностью верховной власти в различных ее отраслях.
Мы видели, каковы эти отрасли: законодательство, управление и суд. Законодательство устанавливает общие нормы; суд охраняет право. Управление, обнимая все цели государства, участвует в том и другом; но собственная его задача состоит в заведовании совокупными интересами народа. Сюда относятся безопасность, благосостояние, наконец, международные отношения.
Безопасность разделяется на внутреннюю и внешнюю. Она относится или к целому государству и его частям, или к отдельным лицам. Средством для охранения внешней и внутренней безопасности целого служит войско; безопасность отдельных лиц охраняется полицией.
Войско составляет главную опору государственной силы, а потому оно является важнейшим орудием и в международных отношениях. Имея совершенно особую организацию, военное управление образует отдельную отрасль, отличную от управления гражданского.
Другую основу государственной силы, а равно и благосостояния, составляют государственные средства. Они также образуют отдельную отрасль управления – финансы. Наконец, и внешние сношения, имеющие ввиду интересы государства, как державного союза, требуют совершенно специального руководства.
Затем остается внутреннее управление, обнимающее множество дел, которые можно обозначить общим названием внутреннего благоустройства. Оно, в свою очередь, разделяется на отдельные отрасли, сообразно с теми частными целями, которые оно преследует. Они будут рассмотрены ниже.
Из всех этих отраслей государственного управления первые три – войско, финансы и внешние сношения – очевидно, во всем своем объеме принадлежат государству, ибо они касаются общественного союза как единого целого.
Но во внутреннем управлении государство приходит в столкновение с деятельностью частных лиц, ибо благосостояние граждан зависит не столько от мер, принимаемых правительством, сколько от их собственной деятельности. Здесь возникает вопрос: в какой мере государство должно ему содействовать?
Четверть века тому назад преобладающее влияние имели противники государственного вмешательства. Они утверждали, что законная цель государства ограничивается охранением права и установлением безопасности; всякая же забота о благосостоянии граждан должна быть предоставлена частным лицам и свободным товариществам.
Государство в это не должно вступаться. В то время исследователям начал государственного права приходилось бороться против такого одностороннего направления. Теперь, напротив, начинает возобладать противоположная крайность.
Стремления демократии клонятся к чрезмерному преувеличению деятельности государства, которое представляется ей удобным орудием для присвоения себе благ, принадлежащих зажиточным классам.
Беспристрастная наука, не увлекающаяся современными течениями, отвергает то и другое, последнее даже в большей мере, нежели первое, ибо оно противоречит самым основаниям государства и общества.
Мы уже коснулись этого вопроса, говоря о государственной цели. Мы видели, что по самой своей природе, государство представляет не внешнее только учреждение, установленное для охранения порядка, а единство народной жизни, обнимающее все интересы народа, как материальные, так и духовные.
Поэтому забота о благосостоянии составляет его несомненное право и обязанность. Но мы видели также, что это попечение касается только общего благосостояния, а не частного. Последнее входит сюда настолько, насколько оно зависит от общих установлений.
С этой точки зрения собственную сферу государственной деятельности составляют те общие меры и учреждения, которые касаются благосостояния всех и которыми могут пользоваться все. Так, например, государство ведет монетную систему, которая служит для общего оборота.
Оно устраивает почты, телеграфы, пути сообщения, которыми пользуются все граждане для своих удобств. В случае эпидемии оно устанавливает карантины. Оно учреждает учебные заведения, ибо просвещение составляет общий интерес народа, и каждый гражданин может пользоваться ими для своего развития.
Но государство не имеет ни права, ни обязанности заботиться о благосостоянии отдельных лиц. Оно не вступается в частную жизнь и частную деятельность. Только когда последняя получает значение общественное или имеет влияние, да и общее благосостояние, она подлежит контролю государства.
Так, например, частное хозяйство, по существу своему, есть дело частных лиц, которые ведут его по своему усмотрению и на свой риск; но лесное хозяйство может иметь влияние на экономическое благосостояние края, а потому государство вправе предписывать известные правила для охранения лесов от истребления.
Нет сомнения, однако, что частные интересы и общественные находятся в такой тесной связи, что точной границы между ними положить невозможно. Общее благосостояние зависит от частного, и наоборот. Так и частное хозяйство составляет частный интерес, но оно непосредственно связано с общими условиями промышленной деятельности, которые составляют интерес общественный.
Воспитание детей в каждом семействе есть ближайшее дело родителей, но общее воспитание детей составляет, вместе с тем, один из существенных интересов государства, ибо от него зависят дух и развитие граждан, следовательно, благо состоящего из них союза.
Как целое, представляющее совокупность свободных, государство заключает в себе противоположные элементы, которые имеют каждый свою сферу, но вместе проникают друг друга путем взаимодействия.
Граница здесь подвижная; определение ее зависит от усмотрения и изменяется с обстоятельствами. Верховное решение может принадлежать только государственной власти, ибо она сама определяет границы своей деятельности.
Можно, однако, указать на некоторые общие правила, которые даются самим существом государственных отношений. Коренное непоколебимое начало, вытекающее из свободы человека, состоит в том, что вмешательство государства в область частной деятельности составляет исключение, которое оправдывается только особыми обстоятельствами.
Оно может иметь место: 1) там, где частная деятельность может наносить вред другим или обществу; 2) где она недостаточна для удовлетворения общей потребности, а потому нуждается в содействии или возбуждении; 3) где общая польза требует общей системы или общего направления деятельности; 4) где нужны общие учреждения, превышающие силы отдельных лиц или, по существу своему, носящие общественный характер.
Устранение вреда, по самому понятию, имеет отрицательный характер; однако кроме воспрещений могут требоваться и предписания, например, при установлении санитарных правил или мер предосторожности против пожаров. Во всяком случае, государство вступается только тогда, когда может произойти вред более или менее общий, а не случайный вред, наносимый тому или другому лицу.
Частному лицу предоставляется предъявлять иск, если нанесенным вредом нарушается его право, или приносить жалобу, если относительно его нарушаются общие правила. Иначе оно может само принимать нужные меры для своего ограждения.
При устранении вредных действий государство может следовать двоякой системе: предупреждения и пресечения. Мы уже видели это при рассмотрении прав граждан. В обоих случаях издаются правила, определяющие границы и условия деятельности.
Так, например, при учреждении фабрик определяется, где какие фабрики могут быть учреждаемы и каково должно быть их устройство, для того чтобы не было нанесено вреда соседям или работникам.
Но в системе предупреждения требуется предварительное разрешение правительства, которое наперед удостоверяется, что все предписанные законом правила соблюдены; в системе пресечения действие предоставляется свободе, но пресекается, как скоро нарушены постановленные условия. Система предупреждения действует посредством администрации, система пресечения – частью посредством полиции, но главным образом посредством суда.
Очевидно, что первая основана на желании отвратить зло, вторая – на уважении к свободе граждан. Которая из них в том или другом случае заслуживает предпочтения, это зависит от обстоятельств. Однако и здесь можно установить некоторые общие правила, которые должны служить руководством.
1) Вред должен быть предупрежден, когда он неисправим; например, при установлении правил об устройстве пароходов, в видах безопасности, необходимы предварительный осмотр и разрешение, ибо поздно для преследования виновных дожидаться погибели пассажиров.
2) Система предупреждения уместна там, где правила должны применяться к разнообразным условиям. Суд, пресекающий уклонения от правил, может прилагать только общие и неизменные нормы; там, где нужно действовать по усмотрению, приходится прибегать к системе предупреждения, ибо пресекающее усмотрение есть чистый произвол.
3) Предварительное разрешение требуется там, где большие затраты могут быть уничтожены вследствие неисполнения всех требующихся условий, например, при построении фабрики в таком месте, где ей не следует быть.
4) Государственное вмешательство требуется в особенности при недостаточности контроля со стороны самих заинтересованных лиц, либо по недостатку сведений, либо при недостатке конкуренции. Отсюда необходимость предварительных испытаний для медиков, аптекарей, архитекторов; отсюда предварительный осмотр частных пароходов и железных дорог.
Даже при системе пресечения недостаточность частного контроля требует иногда постоянного правительственного надзора за исполнением. Он может быть возложен или на общую полицию или на особо к тому назначенных лиц.
Таковы, например, фабричные инспекторы, которые учреждаются не только для надзора за соблюдением санитарных условий, но и для наблюдения за исполнением правил относительно работы женщин и детей на фабриках. Такой специальный надзор служит самым надежным ручательством за то, что закон действительно прилагается на практике; без него последний часто остается мертвой буквой.
Относительно содействия или возбуждения деятельности могут приниматься меры прямые и косвенные. Первые состоят в положительных предписаниях, направляющих деятельность граждан.
В этом духе действовала в прежнее время меркантильная система в промышленной области. Такого рода меры составляют величайшее стеснение свободы и противоречат коренным отношениям государства к гражданскому обществу.
Они уместны только при совершенно младенческом состоянии народа, когда правительство принуждено брать на себя всякую инициативу и быть всеобщим опекуном. Но для этого, с другой стороны, требуется, чтобы правительство стояло неизмеримо выше общества, сосредотачивая в себе немногие лучшие силы страны.
С дальнейшим развитием это расстояние сглаживается, и всеобщая опека становится не только излишней, но и вредной. В нормальном порядке допустимы только меры косвенные, состоящие в различных выгодах, предоставляемых известной отрасли, с целью привлечь к ней частную деятельность.
Эти выгоды могут состоять в пособиях, наградах, льготах, наконец, в устранении или стеснении конкуренции, в особенности иностранной. Такого рода поощрения могут быть полезны или вредны, смотря по обстоятельствам. Всякое стеснение деятельности или предоставление преимуществ одним перед другими само по себе есть зло и всегда совершается на счет кого-либо.
Даже устранение иностранной конкуренции оплачивается потребителями, которые принуждены необходимые им вещи покупать дороже. Только весьма крупные выгоды, проистекающие отсюда для целого общества, могут уравновесить порождаемые этими мерами частные убытки. Этому возражению не подлежит лишь всегда принадлежащее государству право учить и убеждать.
Положительные предписания становятся, однако, необходимы, когда требуется общее направление деятельности. Так, например, при устройстве городов предписываются известные правила для построек и стоков, ибо все это должно входить в общую систему. В этих видах предписываются также правила езды по улицам.
Наконец, учреждения, вызываемые общественными потребностями, могут создаваться и поддерживаться либо частными силами, преимущественно товариществами, либо государственными средствами. Здесь деятельность государства вызывается или недостатком частной деятельности или общественным характером учреждений.
Последнее имеет место там, где учреждение находится в общем пользовании, в особенности если общественная потребность может удовлетворяться не путем конкуренции, а лишь посредством монополии. Тогда учреждение естественно должно находиться в руках государства.
Таковы, например, городские улицы и дороги. Вмешательство государства становится совершенно необходимо, когда при этом налагаются на граждан известные обязанности. Так, для проведения дорог требуется экспроприация; устройство бечевников ложится повинностью на прибрежных владельцев.
Однако и в этих случаях государство может или само заведовать этими учреждениями или предоставить их частным товариществам, на установленных им условиях и под его надзором. В промышленной области это – дело расчета, причем всегда следует иметь ввиду, что государственные средства черпаются из кармана плательщиков податей, а потому частная деятельность всегда должна иметь предпочтение, если можно ею обойтись.
Иначе ставится вопрос, когда учреждение требует постоянной нравственной деятельности. Здесь на частные товарищества положиться нельзя. Государство, в силу своего назначения, должно взять дело в свои руки, причем оно может или сделать из этого монополию, если интерес весьма значителен, или допустить частную конкуренцию, предоставляя более или менее широкое поприще свободе. Таковы различные системы, господствующие относительно учебных заведений. Они были рассмотрены выше, в статье о свободе преподавания.
Мы указали задачи управления только в самых общих чертах. Некоторых подробностей мы коснемся ниже; но главным образом изложение их принадлежит к специальным наукам, составляющим отрасли государственного права, именно – к полицейскому и административному праву, а частью к военному и финансовому.
