В правовом государстве тяжесть государственной власти в большей или меньшей степени переносится с личности монарха на население. Поскольку задачи внутреннего управления осуществляются в порядке законодательном, общество участвует в их выполнении в форме народного представительства.
Для дальнейшего осуществления этих задач подзаконной деятельностью, рядом с правительственными органами, развиваются органы общественного управления. По мере того, как население приобретает участие в государственной власти, обыватель из безличного объекта для полицейских мер правительства превращается в гражданина.
Он становится определенной единицей, не поглощаемой в своей индивидуальности государством. За ним признается известное “святое святых” – определенная сфера свободы, куда власть не вправе вторгаться. Опираясь на граждан, правовое государство должно последовательно признать подъем инициативы и самодеятельности в населении за лучшее средство для достижения общественного благосостояния.
Однако, предоставив разумению и энергии граждан заботы о наилучшем удовлетворении своих потребностей, современное государство мало-помалу проникается сознанием того, что начало невмешательства отнюдь еще не разрешает проблемы общественного благополучия.
Необходима поддержка со стороны государства, когда силы и средства отдельных лиц и их соединений недостаточны для удовлетворения потребностей индивида в существовании, достойном человека.
Задача этой поддержки достигается обыкновенно уже одной попечительной деятельностью государства, чуждой какого-либо принуждения: указаниями, поощрениями, пособиями, устройством общедоступных полезных для народа учреждений и т. д.
Полиция, в смысле принудительного вмешательства, получает при таких обстоятельствах здесь-в деле обеспечения условий благосостояния – значение крайнего средства. Так, принудительность признается целесообразной в деле начального обучения, в деле страхования на случай болезни, инвалидности, старости и т. д. Для обеспечения же условий безопасности и порядка полицейское принуждение и в правовом государстве применяется весьма широко.
Итак, внутреннее управление в правовом государстве становится совершенно отличным по своему характеру от полицейской деятельности в период абсолютизма. Впрочем, в действительной жизни грань между различными ступенями политического развития проявляется далеко не с такой определенностью, как в теории.
Уже в период абсолютизма создаются органы самоуправления, открывается известный простор для экономического почина населения (устранение регламентации производства, ослабление системы монополий и т. д.), и возникает попечительная деятельность государства, чуждая полицейского принуждения.
И, с другой стороны, в государстве правовом правительственные органы нередко продолжают играть преобладающую роль во внутреннем управлении, а личная самодеятельность граждан долгое время парализуется полицейскими мерами в таких ее коренных условиях, как свобода печати, собраний и обществ.
