Основные Законы 23 апреля 1906 г. определенно провели у нас организационное обособление законодательной власти от власти управления. Согласно ст. 7, “Государь Император осуществляет законодательную власть в единении с Государственным Советом и Государственной Думой”.
И вместе с тем, как определяет ст. 86, “никакой новый закон не может последовать без одобрения Государственного Совета и Государственной Думы и восприять силу без утверждения Государя Императора”. Таким образом, власть законодательная может осуществляться не иначе, как при участии народного представительства, тогда как “власть управления во всем ее объеме принадлежит Государю Императору” (ст. 10).
С обособлением органов законодательства от управления Высочайшая воля сообразовываться в управлении Империей Российской с законом получает действительную возможность осуществиться. Конечно, для укрепления законности в государственном управлении необходимы, как будет дальше выяснено, еще и другие условия, но, во всяком случае, краеугольный камень для этой цели у нас положен.
Начало законности проводится нашим действующим законодательством, по общему правилу, как в верховном управлении, так равно и в делах подчиненного управления. Для важнейших дел верховного управления начало подзаконности у нас определяется в ст. 11 Основных Законов:
“Указы для устройства и приведения в действие различных частей государственного управления” (т. наз. организационные указы), “а равно повеления, необходимые для исполнения законов” (исполнительные указы), Государь, в порядке верховного управления, издает “в соответствии с законами”.
Такие же правила мы имеем в Основных Законах и для подчиненного управления. Так, по ст. 10, в делах управления подчиненного определенная степень власти вверяется от Государя, “согласно закону”, подлежащим местам и лицам, “действующим Его Именем и по Его повелениям”.
Связывая себя этой оговоркой “согласно закону”, Государь выражает свою Высочайшую волю не уполномочивать органов подчиненного управления в нарушение законов. Органы подчиненного управления вправе издавать указы в развитие и восполнение закона (т. наз. распорядительные указы), но не иначе, как на основании особого на то уполномочия законом, и с тем, чтобы и по своему содержанию издаваемые ими указы оставались в пределах закона.
Эти требования выражены у нас в ст. 122 Основных Законов: “Обязательные постановления, инструкции и распоряжения, издаваемые Советом Министров, министрами и главноуправляющими отдельными частями, а также другими, на то законом уполномоченными, установлениями, не должны противоречить законам”.
