До установления современного государственного строя в России трудно было проводить различие между законом и распоряжением, когда дело шло о волеизъявлении монарха. По существу, всякое такое волеизъявление с правовым содержанием должно было быть рассматриваемо как закон.
Основанием к такому положению вещей являлась 47 ст. старых Основных законов, которая гласила: “Империя Российская управляется на твердых основаниях положительных законов, учреждений и уставов, от самодержавной власти исходящих”. Некоторые из исследователей русского дореформенного государственного права тем не менее пытались установить различие между законом и Высочайшим указом.
Так, профессор Градовский[1] полагал, что только те предписания императора, которые утверждены его подписью, имеют силу закона; словесные же повеления должны относиться к области распоряжений – административных правил. Градовский опирался в данном случае на текст ст. 54 старых О. з., гласивший, что новый закон постановляется не иначе, как за собственноручным Высочайшим подписанием.
Но названный ученый как бы игнорировал то обстоятельство, что на основании других законоположений подавляющее большинство выходивших новых законов подписи монарха не содержали, а дополнения и изъяснения закона объявлялись по словесным Высочайшим повелениям, лицами и учреждениями на то уполномоченными. (Ст. 53, 55 старых Основных законов, Свод законов, т. I, ч. I, изд. 1892 г.).
Ученик Градовского профессор Коркунов[2] предлагал другую конструкцию указа и закона. Ввиду того что, согласно ст. 49 старых Основных законов, все предначертания законов должны были рассматриваться в Государственном совете и потом восходить на высочайшее усмотрение, Коркунов думал, что лишь рассмотренные Государственным советом законопроекты по утверждении их верховной властью получают значение законов.
Такое мнение, однако, точно так же не может быть принято. Не говоря уже о том, что по вопросам военного и военно-морского законодательства с Государственным советом на равных правах конкурировали Военный и Адмиралтейств-советы, ст. 53 старых О. з. прямо предусматривала издание законов в форме Всеподданнейших докладов, удостоенных высочайшего утверждения.
Этой формой широко пользовались отдельные министры, и в особенности Комитет министров, сильно конкурировавший в указанном отношении с Государственным советом. Ввиду приведенных соображений большинство ученых склонялись к тому мнению, что всякое правовое волеизъявление монарха в дореформенную эпоху являлось законом.
Действительно, различие между законом и указом оказалось возможным в России установить лишь после Манифеста 17 октября 1905 года и после реализации его в новых Основных законах, с какого времени стало возможным также различие между законом в формальном и материальном смысле.
а) Закон: Ст. 86 новых О. з. дает новое и законченное определение признаков закона: “Никакой новый закон не может последовать без одобрения Государственного совета и Государственной думы и восприять силу без утверждения государя императора”.
Предварительное прохождение через Думу и Совет есть тот общий установленный порядок, который имеет в виду ст. 84 н. О. з., гласящая, что “Российская империя управляется на твердом основании законов, изданных в установленном порядке”.
Исключение из этого правила составляет, как то было указано выше, лишь область военно-морского и военного законодательства, а также законодательство в круге прав членов императорской фамилии.
По действующему законодательству инициатива закона прежде всего принадлежит императору по всем предметам законодательства, а в отношении основных законов – только ему одному; затем – обеим палатам. Ни отдельные министры, ни Совет министров в точном смысле слова законодательной инициативой не обладают.
Внесение министрами законопроектов в палаты нужно отличать от инициативы; это лишь простое выполнение административного поручения или со стороны монарха, или палат. Ст. 162 Учреждения министерств (Свод. зак., т. I, ч. II, по продолж. 1908 г.) гласит, что министры входят с представлениями в законодательном порядке не иначе, как с высочайшего соизволения, но лишь по поводу отмены или изменения действующих законов. О новых 162 ст. не упоминает.
Однако в этом отношении пробел дополняется ст. 174, гласящей, что никакой вопрос, на который не имеется закона, не может быть разрешен без представления его монарху (См. Пальме, стр. 98-99).
Что же касается формы утверждения закона, то согласно ст. 64 Учреждения Государственного совета “Законоположения издаются за собственноручной подписью или утверждением императора, с изъяснением в них, что они последовали с одобрения Совета и Думы”. Собственноручное утверждение отдельных законоположений выражается словами: быть по сему[3].
Изданный в установленном порядке закон не может быть отменен иначе, как только силой закона (О. з., ст. 94); каждый закон имеет силу лишь на будущее время, кроме тех случаев, когда в самом законе постановлено, что сила его распространяется и на время, предшествующее ему, что он есть только подтверждение или изъяснение закона прежнего. (О. С. ст. 89).
Ввиду того что общее хранение законов полагается в Правительствующем сенате, все законы должны быть вносимы в подлиннике или в заверенных списках в Сенат, который подвергает их обнародованию. (О. з., ст. 90). Законодательные постановления не подлежат обнародованию, если порядок их издания не соответствует положениям Основных законов. (О. з., ст. 92).
По обнародовании закон получает обязательную силу со времени назначенного для того в самом законе срока, при неустановлении же такового срока – со дня получения на месте листа Сенатского издания, где закон напечатан (О. з., ст. 93), т. е. “Собрания узаконений и распоряжений правительства”. В самом законе, однако, может быть указано на обращение его в действие до обнародования по телеграфу (Ibid.).
Изданные в новом порядке законы вносятся в общий систематизированный сборник, именуемый “Свод законов Российской империи”. Этот сборник, предпринятый и законченный в царствование императора Николая I, представляет собой завершение ряда попыток кодификации накопившегося за целое столетие законодательного материала, из которого было выброшено все устаревшее и противоречивое.
Материал, послуживший основанием “Своду законов”, собран и размещен в хронологическом порядке в особом сборнике, называемом “Полное собрание законов Российской империи”. В Полном собрании, изданном императором Николаем I, содержатся старые законы начиная с 1649 года по 12 декабря 1825 года, т. е. по день издания 1-го Манифеста вышеупомянутого императора.
Изданный на основании “Полного собрания” Свод законов появился в 1832 году в количеств 15-и томов[4] и затем в целом виде был два раза переиздан; последний раз – в 1857 году; после того не было полных целостных изданий “Свода”; издавались лишь по мере накопления нового материала отдельные тома, к которым в 1892 году был прибавлен еще один – “Судебные уставы императора Александра II”.
Ввиду того что в промежуток между новыми изданиями отдельных томов “Свода” накапливается законодательный материал, требующий кодификации, издаются так называемые “Продолжения к Своду”, содержащие лишь появившиеся новые изменения. Наряду с новыми изданиями томов “Свода” и его продолжениями идет составление Продолжения “Полного собрания законов”.
Вторая серия последнего сборника обнимает законодательные акты царствования императоров Николая I и Александра II; третья, еще не законченная серия начинается с Первого Манифеста Александра III. Новое издание томов “Свода”, “Полного собрания” и Продолжений к “Своду” возложено на Государственную канцелярию[5].
Несмотря на значительный объем в количестве 16, томов Свод законов далеко не обнимает всего русского законодательства. В особых сборниках содержится законодательство военное, военно-морское, православно-духовное; кроме того, сохранилось действие особых местных законов в Остзейском крае, в губерниях бывшего Царства Польского; вполне особое местное законодательство сохраняется в Финляндии.
б) Распоряжение. С установлением в России нового государственного строя стало возможным различие между законом и административным распоряжением, исходящим не только от подчиненных органов, но и от самой верховной власти.
Возможность такого различия явствует из ст. 11-й нов. О. з., где говорится, что император издает в порядке верховного управления указы в соответствии с законами, а равно повеления, необходимые для исполнения законов.
Подзаконный характер актов верховного управления вполне ясно выражается в приведенной статье. Исключение составляет только применение исключительных мер в соответствии с полномочиями, предусмотренными О. з., ст. 87 (см. права монарха в области управления).
Если таким образом при новом государственном строе право указной деятельности самой верховной власти постановлено в определенные рамки, тем более в таких рамках должно находиться право издания указов со стороны органов подчиненного управления. Это требование точно выражено в О. з., ст. 122.
“Обязательные постановления, инструкции и распоряжения, гласит названная статья, издаваемые Советом министров, министрами и главноуправляющими отдельными частями, а также другими, на то законом уполномоченными установлениями, не должны противоречит закону”.
Что касается предусматриваемых ст. 122, кроме министров, субъектов права издания обязательных постановлений, то в общем порядке прежде всего к ним принадлежать генерал-губернаторы, губернаторы, градоначальники, затем органы земского и городского самоуправления, как иные учреждения, преследующие задачи государственная управления.
Судебные решения
Судебные решения должны основываться на законе, хотя в некоторых случаях могут быть основаны и на обычном праве. Но иногда они могут явиться также самостоятельным источником права для регулирования отдельных вопросов, ввиду того что суд не имеет права приостанавливать решение дела под предлогом неполноты или неясности закона.
[1] Начала русского государственного права, т. I, стр. 51.
[2] Указ и закон, стр. 325 и след.
[3] Утверждение законопроекта монархом скрепляется государственным секретарем (Учрежд. Г. совета, ст. 65).
[4] Тома делятся на части.
[5] Учрежд. Г. совета, 119-124.
