До издания манифеста 17 октября 1905 года Россия по форме своего государственного устройства представляла собой во всех отношениях юридически неограниченную монархию.
Лишь два обязательства, лежавшие на императоре, нравственно стесняли беспредельность его власти: обязательство исповедывать православную веру и соблюдать установленные императором Павлом I законы о наследовании престола (Св. зак., т. I, ч. I, ст. 17 и 42 изд. 1892 г.).
17 октября 1905 г. положение это изменилось. Кроме указанных дотоле нравственных обязательств появились новые – юридические, развитые и дополненные Органическим законом 23 апреля 1906 года.
Император Николай II добровольно ограничил власть российских монархов в области общего законодательства соучастием народного представительства, в области же общего управления – обусловлением непротиворечия императорских указов закону. Эти ограничения ясно выражены в п. 3 Манифеста 17 октября и в соответственных статьях “Основных законов” 23 апреля.
Манифестом 17 октября император выразил непреклонную волю: 1) даровать населению незыблемые основы гражданской свободы, 2) расширить по сравнению с законом 6 августа 1906 года избирательные права граждан и 3) установить, как незыблемое правило, чтобы никакой закон не мог воспринять силу без одобрения Государственной думы.
Ввиду превращения после 17 октября старого Государственного совета в Верхнюю палату ст. 7 Основных законов содержание 3 п. Манифеста 17 октября выражает следующим образом: “Государь Император осуществляет законодательную власть в единении с Государственными советом и Государственной думой.
Это ограничительное правило подтверждает ст. 86 Осн. зак., которая говорит: “Никакой новый закон не может последовать без одобрения Государственного совета и Государственной думы и восприять силу без утверждения Государя Императора”.
Ограничительный характер приведенных статей в отношении порядка издания новых законов не оставляет сомнения. Это признано и самой верховной властью в Манифесте, сопровождавшем обнародование новых основных законов.
Там, между прочим, сказано: “В видах укрепления основ обновляемого государственного строя Мы повелели свести воедино постановления, имеющие значение Основных законов и дополнили их положениями, точно разграничивающими область принадлежащей Нам нераздельно власти верховного государственного управления от власти законодательной”.
Помимо того, как было указано выше, императорская власть связывается законом и во всецело принадлежащей ей области управления. Согласно ст. 11 Осн. зак., “Император издает в порядке верховного управления указы в соответствии с законами в этой области, но вместе с тем он не делит правительственной власти ни с кем”.
Новые Основные законы 23 апреля 1906 г. содержат в себе косвенные гарантии соблюдения вышеприведенных законоположений. На основании ст. 91 Осн. зак. вообще обнародывающий все законы Правительствующий сенат не вправе обнародовать законодательного постановления, если порядок его издания не соответствует требованиям 7 и 86 ст. ст. Осн. зак. Согласно ст. 24 Осн. зак., указы и повеления императора скрепляются председателем Совета министров или подлежащим министром, которые, на основании ст. 123 и 124 Осн. Зак., ответственны перед монархом за все свои должностные действия.
Тем не менее, несмотря на устанавливаемый этими актами новый государственный строй, несомненно, что ввиду свободного самоограничения верховных прав Манифестом 17 октября и Основными законами 23 апреля как Манифест так и Основные законы не могут считаться источниками власти русских государей; в них содержатся лишь пределы осуществления таковой власти, которые от нового порядка выигрывают в определенности и нравственной силе.
Несмотря на ясный ограничительный смысл указанных законоположений, в русской литературе и парламентских прениях, однако, обсуждался вопрос относительно того, Манифестом 17 окт. и Основными законами 28 апр. создана ли в России новая форма правления или же обновлен старый государственный строй без нарушения его коренных основ[1].
Между прочим, по этому поводу происходили горячие прения в начале первой сессии Третьей думы – при обсуждении ответного адреса на приветствие монарха. В доказательство своей правоты защитники того взгляда, что после 17 октября в форме правления никакой перемены не произошло, ссылаются на три обстоятельства.
“Прежде всего, говорят они, если в разделе первом новых Основных законов опущено содержавшееся в старых слово “неограниченный” монарх, то тем не менее в ст. 4 сказано, что “императору всероссийскому принадлежит верховная власть самодержавная”; Самодержавие же есть не что иное, как синоним неограниченности.
Затем, если слово “неограниченный” опущено в первом разделе Основных законов, то оно сохранено в разделе втором, где в ст. 222 говорится, что император, как “неограниченный самодержец” имеет право лишать неповинующихся ему членов императорского дома их прерогатив. Наконец, если бы власть русского монарха была ограничена, он не мог бы без участия народного представительства издать новый выборный закон 3 июня 1907 г.”.
По этому поводу необходимо заметить следующее. Что касается слова “самодержавие”, то оно в старом русском законодательстве действительно отожествлялось с словом “неограниченность”, но в новых законах, ввиду изменившегося положения вещей, должно было изменить свой смысл.
Иначе оно стало бы в непримиримое противоречие как с Манифестом 17 октября, так и с вышеприведенными 7, 86 и 11 ст. ст. Осн. зак. 28 апреля. Очевидно, законодатель не мог желать такого противоречия и придавал в новых Основных законах слову “самодержец” новый смысл. Но какой?
Некоторые полагают, что в новых Основных законах слово “самодержавие” употреблено для обозначения внешней независимости Российской империи в лице русского императора.
Такое толкование, однако, представляется натянутым, так как во время составления Органического закона 28 апреля никто внешней самостоятельности русского государства и монархии не оспаривал и подчеркивать таковую самостоятельность было ни к чему.
С большей достоверностью можно было бы предположить, что сохранением слова “самодержавие” власть подчеркивала свой “не производный”, а самостоятельный “внутренний” характер.
Ведь в момент составления новых Основных законов стремления некоторых политических партий шли далеко за пределы установления представительной монархии и ударялись в полную мечтательность. Но даже помимо таких крайних, находились более умеренные, которые тем не менее требовали учредительного собрания и парламентарной конституции по бельгийскому образцу.
При таких обстоятельствах во избежание каких бы то ни было недоразумений, ввиду свободного пожалования представительного строя императором (октроирования), а не создания его учредительной народной волей, составители законов 23 апреля могли считать уместным подчеркнуть независимость происхождения власти русского суверена.
Но подобному предположению противоречит то обстоятельство, что в 59 ст. Осн. законов независимость императорской власти без того ясно выражена в словах титула: “Божьей милостью Мы, император и самодержец всероссийский”.
Можно поэтому предложить третье толкование, сводящееся к тому, что под “самодержавием” законодатель желал выразить особое положение российского императора как главы государства, как носителя государственной власти, все функции которой замыкаются в его особе. В таком смысле, по-видимому, избегая слова “самодержец”, составители ответного адреса в Третьей думе именовали императора верховным вождем российским[2].
Такое понимание слова “самодержец” как носителя верховной власти могло образоваться у составителя Основных законов 13 апреля, между прочим, под влиянием конституций Баварской (ст. 1)[3]), Баденской[4] (§ 5) и Саксонской (§ 4[5]).
Большие сомнения, на первый взгляд, нежели слово “самодержец”, представляет выражение “самодержец неограниченный”, содержащееся в ст. 222 Осн. зак. Это выражение как бы не допускает никаких многосторонних толкований; с внешней стороны смысл его вполне ясен.
Но как же тогда согласить его с несомненным ограничением верховной власти, установленным Манифестом 17 октября и Основными законами 23 апреля? Есть ли это простой редакционный недосмотр или следствие непонимания со стороны составителей Основных законов правовых свойств того положения вещей, которое создано после 17 окт. 1905 г.?
Последнее оскорбительное предположение, конечно, само по себе недопустимо, как равным образом недопустимо умышленное внесение в текст новых законов необъяснимых и непримиримых противоречий с целью подорвать значение великой реформы.
Большую вероятность представила бы догадка, объясняющая сохранение слова “неограниченный” редакционной оплошностью[6], но в действительности и это предположение неверно. Правда, редакция новых основных законов вообще с точки зрения редакционной, конечно, заставляет желать многого; они составлялись наспех, в исключительном порядке, при исключительных условиях и потому не могли быть чужды недостатков.
Тем не менее нахождение в тексте новых Основных законов слова “неограниченный” к таковым недостаткам все-таки быть отнесенным не может. Дело заключается в том, что Основные законы 23 апреля делятся на два раздела, существенно различающиеся по своему значению.
Первые представляют собой в некотором роде конституционную хартию и заключают в себе общие правовые положения; второй раздел, наоборот, говорит лишь об одном, и притом строго специальном предмете – нравах и преимуществах членов императорского дома. Помимо того, самое происхождение обоих разделов различно.
Первый раздел является переработкой и существенным дополнением части текста старых основных законов; второй раздел есть, наоборот, буквальное воспроизведение другой части последних, именно так называемого “Учреждения о императорской фамилии”: при этом если почин изменения законоположений первого раздела принадлежит только императору, то все-таки обсуждение законопроекта должно происходить в общем порядке не иначе как при содействии народного представительства; наоборот, положения раздела второго, ст. 126-223, могут быть изменены и дополняемы единственно лично государем, если изменения и дополнения Учреждения не касаются законов общих и не вызывают общего расхода из казны” (ст. 125 Осн. зак.).
В последнем случае монарх в установлении правовой нормы закона в материальном и формальном смысле по-прежнему ничем не стеснен, ничем не ограничен. Ясно, что в указанной области по отношению к членам императорской фамилии, вообще поставленным в исключительные условия, император, как и до 17 октября, является монархом неограниченным, будучи ограниченным в области общего законодательства и по отношению к прочим подданным.
Отсюда вполне понятно и закономерно наименование Императора в ст. 222 раздела второго новых Основных законов “неограниченным самодержцем”. Подобная неограниченность, толкуемая стеснительно, является особенностью нового государственного строя России наравне с такой же неограниченностью в области специального военного и военно-морского законодательства, поскольку оно не касается общих законов и новых ассигнований из казны (ст. ст. 96 и 97 Осн. зак.) (об этом ниже – §4 Права монарха в области законодательной).
Не более, чем слова “самодержец” и “неограниченный”, кажущееся сильное оружие в руках защитников идеи якобы сохранившейся полной неограниченности власти российского императора представляет собой изданный им, вопреки ст. 7 и 86 Осн. зак., без участия народного представительства новый выборный закон 8 июня 1907 г.
Ближайшее изучение вопроса, однако, свидетельствует, что этот закон является нарушением Основных законов, но вовсе не правовым прецедентом. На нем только лишний раз можно видеть как близко соприкасаются в публично-правовой области факт и право, и больше ничего.
Переходя к выяснению сомнения, прежде всего безусловно следует признать неправильной попытку некоторых авторов объяснить издание Закона 3 июня осуществлением предоставленного монарху ст. 87 Осн. зак. права издавать в силу крайней необходимости распоряжения с силой закона[7].
Ст. 87 требует, чтобы после издания исключительного указа в течение первых двух месяцев после возобновления занятий Думы на рассмотрение народного представительства был внесен соответственный законопроекта, причем самый указ не может касаться некоторых предметов, между прочим, порядка выборов в Государственный совет или Думу. Между тем указ 3 июня имеет содержанием именно выборы и на рассмотрение Думы вносим не был.
Несомненно, с юридической точки зрения Указ 3 июня является правонарушением, могущим иметь лишь фактические объяснения. Эта мысль не чужда Манифесту, сопровождавшему указ об изменении избирательного закона.
Не на неограниченную власть изменять закон по усмотрению ссылается верховное правительство: “От Господа Бога вручена нам власть царская над народом нашим. Перед престолом Его дадим ответ за судьбы державы нашей”, гласит Манифест.
Обосновывая издание Закона 3 июня требованиями момента, Манифест опирается на безответственность монарха! Он еще раз подтверждает силу всех дарованных Манифестом 17 окт. и Основными законами прав и указывает, что исключительный путь изменения выборного закона избран лишь вследствие невозможности внести в действующее право поправку иным правомерным способом.
“Изменения в порядке выборов не могут быть проведены обычным законодательным путем через ту Государственную думу, состав коей признан нами неудовлетворительным, вследствие несовершенства самого способа избрания ее членов”.
Из этих слов явствует, что император, считая принятый им способ изменения закона необычным, был бы готов последовать обычному пути, если бы мог надеяться, что этот путь даст возможность достигнуть цели – создать работоспособное и проникнутое русским национальным духом представительство.
Надеяться на это, однако, было трудно ввиду крайне оппозиционного настроения большей части тех кругов населения, которые имели более всего шансов попасть в Думу на основании старого выборного закона.
Ведь если распущенная из-за оппозиции Первая дума, объявив войну правительству, избрала легальный путь парламентской борьбы, то социал-демократические части Второй не поколебались примкнуть к политическому заговору.
Вот в каких словах рисует Манифест 3 июня 1907 года положение дел данного момента.
“Созванная Нами Вторая Государственная дума призвана была содействовать, согласно державной воле Нашей, успокоению России: прежде всего работой законодательной, без которой невозможны жизнь государства и усовершенствование его строя, затем рассмотрением росписи доходов и расходов, определяющей правильность государственного хозяйства, и, наконец, разумным осуществлением права запросов правительству в целях укрепления повсеместно правды и справедливости. К прискорбию Нашему, значительная часть состава II Государственной думы не оправдала ожиданий Наших.
Не с чистым сердцем, не с желанием укрепить Россию и улучшить ее строй приступили многие из присланных от населения лиц к работе, а с явным стремлением увеличить смуту и способствовать разложению государства.
Деятельность этих лиц в Государственной думе послужила непреодолимым препятствием к плодотворной работе. В среду самой Думы внесен был дух вражды, помешавший сплотиться достаточному числу членов ее, желавших работать на пользу родной земли.
По этой причине выработанные правительством Нашим обширные мероприятия Государственная дума или не подвергала вовсе рассмотрению, или замедляла обсуждением, или отвергала, не остановившись даже пред отклонением законов, каравших открытое восхваление преступлений и сугубо наказывавших сеятелей смуты в войсках.
Уклонившись от осуждений убийств и насилий, Государственная дума не оказала и в деле водворения порядка нравственного содействия правительству, и Россия продолжает переживать позор преступного лихолетья.
Медлительное рассмотрение Государственной думой росписи государственной вызвало затруднение в своевременном удовлетворении многих насущных потребностей народных…
Право запросов правительству значительная часть Думы превратила в способ борьбы с правительством и возбуждения недоверия к нему в широких слоях населения. Наконец, свершилось деяние, неслыханное в летописях истории. Судебной властью был раскрыт заговор целой части Государственной думы против государства и царской власти.
Когда же правительство Наше потребовало временного, до окончания суда, устранения обвиняемых в преступлении этом пятидесяти пяти членов Думы и заключения наиболее уличаемых из них под стражу, то Государственная дума не исполнила немедленно законного требования властей, не допускавшего никакого отлагательства”.
Возможно, что перечисленные факты, в связи с отголосками недавней революции, в виде бесконечных убийств, грабежей и поджогов во всех частях империи, содействовали тому, что русское общество сравнительно очень спокойно приняло известие о совершенном нарушении Основных законов и своим участием в выборах по Указу 3 июня молчаливо признало неправомерный факт правом, не придавая ему, однако, значения прецедента.
Итак, существование в России в настоящее время ограниченной монархии не подлежит сомнению. Остается только решить вопрос с какого момента должно считать введение нового в империи государственного строя, с 17 ли октября 1905 года или с 27 апреля 1906 года, т. е., с момента первого созыва парламента?
Некоторые из исследователей новейшего русского государственного права признают правильной вторую дату, отрицая за Манифестом 17 октября юридическое значение[8]. Такое мнение представляется ошибочным.
Манифест 17 октября не простое обещание, не только программа предстоявших преобразований: в п. 3-м, касающемся Государственной думы, это закон. Им были расширены права юридически уже существовавшей Государственной думы 6 августа 1905 года, даровано право участия в законодательстве и право надзора за закономерностью действий министров, т. е. созданы новые юридические нормы.
Помимо существа дела на это прямо указывает Манифест 20 февраля 1906 г. об изменении учреждения Государственного совета и пересмотре учреждения Государственной думы: “Манифестом 17 октября минувшего года Мы предоставили Государственной думе новые в законодательных путях полномочия”.
Таким образом, § 3 Манифеста 17 октября является законом в материальном смысле. Таковым же представляется он и в формальном смысле, так как Манифест был издан монархом в ту пору, когда всякое письменное с правовым содержанием его волеизъявление должно было считаться законом, согласно ст. 47 старых Основных законов, выводившей весь закон от самодержавной власти.
Даже самая внешняя форма акта 17 октября не противоречит выставленному положению, так как на основании 53 ст. старых Основных законов законы могли быть издаваемы и в виде Высочайших Манифестов. В такой форме, между прочим, в 1874 г. было доведено до всеобщего сведения об установлении всеобщей воинской повинности.
Не противоречит юридическому значению Манифеста 17 октября, как акта, устанавливающего новый государственный строй, и то обстоятельство, что после 17 октября 1905 г. по 23 апреля 1906 г. император своей властью издал целый ряд временных законов, в большей или меньшей степени ставивших многие юридические нормы в соответствие с новыми формами быта и государственного устройства.
Юридическое ограничение власти монарха с момента издания Манифеста 17 октября уже существовало, но приведение в действие новых форм требовало времени; еще фактически не существовало того учреждения, которому предоставлялось разделить с монархом право законодательства.
Между тем дело ближайшего правового улучшения положения печати, вопрос о собраниях и проч. требовал скорейшего осуществления. В итоге получилось по отношению к действию п. 3-го Манифеста 17 октября некоторое vactio legis, закончившееся 27 апреля 1906 г., в день первого созыва парламента.
В этот промежуток император, уже будучи ограниченным, тем не менее законодательствовал в условиях старого порядка по праву, за отсутствием требуемого законом нового законодательного органа.
Даже по отношению к Государственной думе правотворчество верховной власти являлось необходимым, так как иначе Дума с расширенными полномочиями должна была бы собраться на основании Правил 6 августа 1905 г., вопреки содержавшемуся в п. 2 Манифеста 17 октября обещанию привлечения к участию в Думе более широких кругов населения.
[1] См., напр.: Дьяк., Ограничена ли власть монарха по законам Российской империи, СПб. 1907 г.
[2] Стенографический отчет Гос. думы 1907 г. Речи депутатов Плевако и Гучкова.
[3] Король есть глава государства.
[4] Король – суверенный орган государства; он соединяет в своих руках все права государственной власти.
[5] Великий герцог объединяет в своем лице все права государственной власти.
[6] Kalantaroff. Die moderne Staatsverfassung der Russischen Reiches, стр. 49.
[7] Так, между прочим, думает г. Лазаревский “Лекция по русскому государственному праву”, т. I, стр. 127, изд. 1908 г.
[8] Лазаревский. Названное выше сочинение, стр. 117
