Каждое время имеет свою науку. Это сказывается в различии наук полицейского и административного права. Обе они черпают свое содержание от внутреннего управления: одна-в полицейском, другая – в правовом государстве. Но на каждой из них лежит глубокий отпечаток своей эпохи. Их коренным образом разделяет неодинаковое положение личности в полицейском и в правовом государстве.
В полицейском государстве обыватель обсуждался в качестве безличного объекта для правительственных мероприятий. Меры безопасности относительно людей здесь ставились на одну плоскость с мерами безопасности относительно животных и стихийных сил природы.
К мерам безопасности относительно людей полицеисты причисляли меры против “сходбищ и скопищ”, меры против пьяниц, иностранцев и путешествующих, ростовщиков, безумных; меры против литераторов, художников, изобретателей, промышленников и учредителей.
Обыватель, проявлявший самодеятельность, рассматривался не как помощник, не как опора государственной власти, но как опасный противник. Он интересовал, прежде всего, как предмет, который надо обезвредить так же, как животных и стихийные силы природы.
Роль обывателя в полицейском государстве сводилась к повиновению, “к сообразованию действий своих с объявленной волей начальников” (Зонненфельс). В правовом государстве личность рассматривается уже как известная самоценность: индивид не только не поглощается государством, но становится коренной ячейкой государства.
Из безличного объекта для полицейских мер личность поднимается на уровень субъекта публичных прав и обязанностей или, что то же, гражданина. Прежде в полицейском механизме была одна ось – государство; была одна сила для достижения полицейских целей – воля неограниченного монарха.
Теперь государственная машина устанавливается на двух осях: это – государство и личность. Между государством и личностью возникает отношение равноценных членов: публично-правовое отношение, в котором и правящая власть и гражданин участвуют в одинаковой роли субъектов публичного права.
Прежде нормы полицейского права носили характер инструкций, наказов со стороны высших властей для органов полиции: касаясь обывателей, эти нормы подчиняли последних личному усмотрению правящей власти.
Теперь юридические нормы, относящиеся ко внутреннему управлению, теряют этот односторонний характер: они приобретают значение правил, определяющих публично-правовые отношения между представителями власти и гражданами. Режим личного усмотрения, лежавший в основе полицейского вмешательства в обывательскую жизнь, уступает место началу законности.
Это различие между наказами для полиции и нормами, регулирующими отношения между правящею властью и гражданами, отмежевывает одну от другой науки полицейского и административного права.
Переходное состояние науки в России
Ввиду перелома в нашем государственном строе наука о нормах, относящихся к внутреннему управлению, находится у нас в переходном состоянии. В российских университетах мы продолжаем иметь еще кафедру полицейского, а не административного права; ученые степени даются по полицейскому праву.
Но в программах университетского преподавания наука полицейского права на самом деле уступает место науке административного права. Правда, за переменой в названии предмета не всегда еще следует да и может последовать полное обновление в содержании. Для этого необходимо, чтобы в самой жизни институты полицейского права были вытеснены нормами административного права.
А пока этой коренной перемены еще не произошло, пока новое, соответствующее условиям представительного строя, еще едва прорастает в чаще переживаний старого порядка, наука административного права волей-неволей должна переплетаться в наших исследованиях с наукой полицейского права.
На Западе переход от полицейского права к административному является уже фактом совершившимся. Поэтому всякий раз, когда нам придется иметь дело с такими отраслями внутреннего управления, для которых у нас в России еще не выработалось надлежащей правовой нормировки, мы будем знакомить вас не только с нашим укладом, но и с передовыми законодательствами Запада.
Наша задача не исчерпывается изучением действующего русского права в интересующей нас области: надо вместе с тем выяснить и пути к лучшему будущему, пользуясь указаниями исторического опыта других народов.
