Публично-правовые отношения, т.е. юридические отношения между государственной властью и подданными, по своему юридическому значению делятся на два разряда:
1) отношения основные, или первоначальные, не зависящие от других в своем существовании (общие права и обязанности подданных);
2) отношения производные, или вторичные, вытекающие из первых и зависящие от них в своем существовании (специальные права и обязанности подданных).
Различие между теми и другими может быть пояснено на следующем примере. Возьмем какое-нибудь отдельное отношение между государством и подданным, например, обязанность землевладельца уплачивать государству поземельный налог.
Это отношение установлено законом, обязательная же сила закона вытекает из другого, более общего публично-правового отношения, в силу которого подданный обязан повиноваться законам, т.е. актам государственной власти, изданным определенными органами в определенном порядке.
Ясно, что второе отношение (общая обязанность повиновения государственной власти) есть основное, а первое (обязанность уплачивать поземельный налог) – производное.
Обязанность платить поземельный налог вытекает из общей обязанности повиновения, и если уничтожается эта последняя – падает сама собой и первая. Напротив, отмена обязанности платить тот или иной налог не затрагивает существования общей обязанности повиновения.
Приведенный пример указывает нам на то основное юридическое отношение между государством и его членами, из которого вытекает огромное большинство всех других публично-правовых отношений, а именно – отношение, заключающееся в обязанности подданных повиноваться государственной власти и в соответствующем праве государства на их повиновение.
Норма объективного права, устанавливающая это отношение, создается не законом (ибо сам закон получает от нее обязательную силу), а вытекает непосредственно из общественного признания. Но обязанность повиновения власти – не единственное публично-правовое отношение, имеющее характер основного и первоначального.
Как было указано выше, при рассмотрении вопроса об ограничении государственной власти правом в современном государстве подчинение подданных власти обусловлено известными обязанностями власти по отношению к ним, другими словами, их правами относительно государства.
Эти права, которые называются основными правами граждан и вытекают также из непосредственного общественного признания, стоят наряду с обязанностью повиновения и вместе с нею образуют группу основных отношений публичного права в противоположность всем остальным публично-правовым отношениям, которые являются производными.
Соответственно этому делению юридических отношений между государством и его членами и нормы, устанавливающие содержание этих отношений, т.е. самостоятельные нормы публичного права, делятся на основные и производные.
Что касается норм несамостоятельных, то, являясь дополнением норм самостоятельных, они так же, как и эти последние, распределяются по двум указанным выше группам, смотря по тому, определяют ли они условия действия основных или производных самостоятельных норм.
Так, к группе норм, определяющих основные отношения между государством и его членами, примыкает ряд несамостоятельных норм, определяющих не содержание, а условия существования этих отношений.
Основное публично-правовое отношение, заключающееся в обязанности повиновения государственной власти, может существовать лишь при условии точного определения: 1) кто именно должен повиноваться; 2) кому он должен повиноваться.
На первый вопрос отвечают несамостоятельные нормы, определяющие территорию государства и условия приобретения и потери подданства (а в государствах, где основные права и обязанности подданных неодинаковы для различных разрядов этих последних, также нормы, определяющие деление населения на разряды или сословия).
На второй вопрос отвечают несамостоятельные нормы, определяющие организацию государственной власти (организационные нормы). Нужно однако иметь в виду, что далеко не все организационные нормы примыкают к основным отношениям публичного права. Современное государство обладает множеством органов.
Одни из них выражают волю государства непосредственно и независимо от других органов, другие получают свои полномочия от первых и образуют волю государства в известной зависимости от них. Органы первого рода называются высшими, или непосредственными, органы второго рода – подчиненными, или посредственными.
Монарх в абсолютной монархии, монарх и парламент в конституционной монархии, парламент и президент республики в республике – это непосредственные органы. Правительственные чиновники и судьи – органы посредственные.
Этому делению органов государства на высшие и подчиненные соответствует и разделение норм, определяющих государственную организацию, на две группы, которые, в свою очередь, находятся в соответствии с делением юридических отношений публичного права на основные и производные, а именно – в тех публично-правовых отношениях, которые являются основными, государство воплощается в непосредственных высших органах.
Всеобщая обязанность повиновения государственной власти относится именно к ним. Так, напр., в абсолютной монархии подданные обязаны повиноваться монарху, в конституционной – монарху и парламенту. Напротив, в производных отношениях публичного права от имени государства выступают подчиненные, непосредственные органы.
Так, например, обязанность платить промысловый налог есть производное отношение публичного права, и в этом отношении гражданин не входит в соприкосновение с высшими органами государства, а имеет дело с подчиненным органом, податным инспектором. Из сказанного следует, что среди норм, определяющих государственную организацию, т.е. устройство и деятельность органов государства, нужно различать две категории.
Нормы, касающиеся высших органов, примыкают к самостоятельным нормам, устанавливающим содержание основных отношений публичного права, нормы, касающиеся подчиненных органов – к самостоятельным нормам, устанавливающим содержание производных отношений публичного права. Таким образом, в конечном итоге как самостоятельные, так и несамостоятельные нормы публичного права распадаются на две главные группы:
1) Основные нормы публичного права. Сюда относятся прежде всего нормы, определяющие содержание основных юридических отношений между государством и подданными, иначе говоря, основные права и обязанности граждан.
Затем, те нормы, которые определяют круг лиц, подвластных государству (определение государственной территории, условий приобретения и потери подданства и разделение граждан на разряды там, где оно еще существует). Наконец, к той же группе основных норм принадлежат нормы, определяющие состав, устройство, круг ведомства и формы деятельности непосредственных органов государства.
2) Производные нормы публичного права. Эта группа включает в себе: 1) нормы, определяющие содержание производных юридических отношений (специальные права и обязанности граждан); 2) нормы, которые определяют устройство, состав, круг и формы деятельности посредственных органов государства.
Первая группа норм называется “государственным устройством”, вторая группа называется “государственным управлением”, или “государственной деятельностью”.
Эти выражения – “государственное устройство” и “государственная деятельность” – не суть точные научные термины, а скорее фигуральные выражения, но в общем они довольно правильно передают сущность различия между двумя вышеуказанными категориями норм публичного права.
Одни нормы определяют постоянную устойчивую структуру государства, организацию, без которой оно не может существовать, другие – более изменчивую и текучую деятельность уже сложившегося государства.
Первая группа норм, или государственное устройство в тех государствах, где существует не один только монарх, а несколько непосредственных органов, называется конституцией.
В большинстве названных государств эти нормы сгруппированы в одном цельном законодательном акте, который носит название “конституции”, или “основных законов”, и изменения которого обставлены особыми условиями, более сложными, чем изменение обыкновенных законов.
Нужно, однако, заметить, что подобного рода законодательные акты, обыкновенно, не включают в себя всех тех норм, которые являются “основными” с теоретической точки зрения, а, с другой стороны, весьма часто содержат нормы, не относящиеся к государственному устройству.
Поэтому теоретическое понятие конституции и официальное определение ее в каждом отдельном государстве не совпадают. Научное изучение публичного права при разделении своего предмета руководится, конечно, теоретическим понятием конституции.
Та отрасль науки публичного права, которая занимается изучением основных норм публичного права, носит название “конституционного права”, или “государственного права” в тесном смысле этого слова.
Что касается второй группы норм, определяющих производные специальные отношения, которые мы объединили под общим названием “государственной деятельности”, то эта группа делится на целый ряд отдельных групп, которым соответствуют различные отделы публичного права.
Основой их разделения является различие задач, которые преследует государство в своей деятельности и для осуществления которых оно вступает в известные отношения к подданным, помимо тех основных отношений, которые составляют самую организацию государства.
От рода этих задач зависят и специальные юридические отношения, возникающие между государством и подданными, и характер органов, воплощающих государство в этих отношениях.
1) Одна из важнейших задач государства – охрана права. Эту задачу оно преследует трояким образом и вступает соответственно этому в троякого рода юридические отношения к подданным:
а) Прежде всего государство с целью охраны права устанавливает нормы, угрожающие наказанием нарушителям норм права; таковы нормы уголовного права. В случае, если какое-либо лицо совершит преступление, подходящее под эти нормы, создаются специальные юридические отношения между государством и этим лицом.
Возникают право наказания со стороны государства и обязанность подчиниться этому наказанию со стороны преступника. Изучение этих прав и обязанностей составляет предмет науки уголовного права.
б) Далее, прежде чем привести в действие нормы уголовного права, современное культурное государство предпринимает ряд действий, имеющих целью решить вопрос, действительно ли данное лицо нарушило нормы и подлежит наказанию.
В связи с этим возникают опять специальные юридические отношения между государством и подданными, а именно, отношения между тем органом, который называется судом, с одной стороны, и подсудимым, защитником и свидетелями – с другой. Эти специальные юридические отношения образуют то, что называется уголовным процессом, “уголовным судопроизводством”.
Та наука, которая ведает этого рода публичными отношениями и вместе с тем устройством и деятельностью участвующих в них органов государства, называется наукой “уголовного процесса”.
в) Точно так же возникают специальные отношения между государством и отдельными гражданами и при нарушении норм гражданского права, которые регулируют взаимные отношения между членами общежития. Если нарушается чье-либо гражданское право, потерпевшее лицо обращается за защитой к государству, которое, прежде чем оказать эту защиту, предварительно удостоверяется, произошло ли нарушение или нет.
Эта деятельность носит название гражданского процесса, и по поводу этой деятельности возникают специальные юридические отношения между государством, с одной стороны, истцом и ответчиком – с другой. Наука гражданского процесса, хотя и стоит в связи с частным правом, но по сущности своей принадлежит к области публичного права.
Таким образом, из трех групп юридических отношений, возникающих по поводу охраны права, создаются три отрасли публичного права: уголовное право, уголовный процесс и гражданский процесс.
2) Затем государство преследует цели внешней защиты. Поскольку деятельность государства в этой области выражается в форме отношений не с его подданными, а с другими государствами, она уже не относится к области публичного права, а к области международного права. Но для целей внешней защиты государство вступает в известные отношения и с гражданами, призывая их, например, к исполнению воинской повинности.
Те юридические отношения, которые создаются между призываемыми на военную службу и состоящими на ней лицами и государством в лице военной власти, составляют специальную область публичных отношений, которой соответствует специальная область публичного права – военное право.
Если мы откинем охрану права и внешнюю защиту, то остаются еще государственные задачи – поддержание порядка внутри государства и содействие материальному и духовному благосостоянию граждан, т.е. культурно-экономическая деятельность государства.
При преследовании этих задач опять возникает целый ряд специальных публичных отношений, и эти специальные отношения служат предметом изучения той отрасли публичного права, которая носит название права административного.
Но есть еще особого рода деятельность государства, которая не может быть приурочена ни к одной из упомянутых нами задач, но которая служит всем этим задачам вместе взятым. Это приобретение материальных средств, необходимых государству; они нужны государству и для внешней защиты, и для охраны права, и для содействия духовному и материальному благосостоянию подданных.
Для добывания этих средств государство устанавливает целый ряд специальных юридических отношений между собой и подданными. Эти юридические отношения составляют область финансового права.
Наконец, сходное положение с финансовым правом занимает право служебное, или учение о государственной службе. Предметом его являются те специальные юридические отношения, в которые государство вступает с подданными с целью обеспечить за собой их постоянные услуги для выполнения различных государственных задач.
В только что изложенной классификации нет места тому, что обыкновенно называют государственным правом. Надо сказать, что термин этот, заимствованный русской юриспруденцией у немецкой (Staatsrecht), не особенно удачен и не имеет вполне определенного содержания. Во Франции и Англии этого термина нет; там есть лишь “конституционное право” (droit constitutionnel; law of constitution).
И в немецкой, и в нашей литературе определение “государственное право” имеет разнообразный смысл, то более узкий, то более широкий. Иногда под ним понимается только конституционное право, иногда оно объединяет конституционное и административное вместе, иногда, наконец, под именем государственного права излагается конституционное право и та и другая часть административного.
Мы будем понимать ниже под определением “государственное право” – “конституционное право”.
