Основное различие монархий[1] сводится к различию неограниченных и ограниченных монархий. Если монарх является не только безответственным представителем государства, как целого, но и сосредоточивает в своих руках всю полноту, все функции государственной власти, получается монархия неограниченная или абсолютная.
Власть монарха не ограничивается тут никакою другою властью. Все государственные учреждения подчиняются в таком государстве монарху, все они действуют по его полномочию, служат ему орудиями, опираются на его авторитет.
Все функции государственной власти осуществляются или самим монархом, или по его полномочию. Неограниченный монарх представляется, таким образом, безусловным, абсолютным олицетворением государственной власти, ее живым воплощением.
Власти неограниченного монарха не может быть противопоставлена никакая другая ограничивающая ее власть. Но отсюда еще не следует, чтобы осуществление власти в абсолютной монархии должно было определяться исключительно ничем неограниченным произволом монарха, чтобы его власть не могла подчиняться в своем осуществлении началам права.
И неограниченная монархия может быть правомерным государственным строем. Это достигается двумя путями. На низших стадиях политического развития право образуется в форме обычая, следовательно, независимо от власти монарха, и монарху приходится по необходимости подчиняться господствующим в народе обычаям.
Таким образом, в эпоху господства обычного права власть монарха подчиняется независимо от него образующемуся праву без того, чтобы власти монарха противопоставлялась какая-либо другая власть. Между тем народный обычай может весьма существенно стеснять произвол правителя.
На высших ступенях политического развития обычное право заслоняется и вытесняется законодательством, в неограниченной монархии, создаваемым одностороннею волею монарха.
Но и тут возможно и действительно бывает правомерное осуществление власти монарха, если издаваемые им законы признаются, пока не будут надлежащим порядком отменены, обязательными и для самого монарха, и для всех учреждений, действующих по его полномочию.
Если государственные учреждения уже развились в стройную систему, если пределы их ведомства точно установлены, если взаимное их соотношение строго определено, обязательность для них действовать не иначе, как на основании общих законов, издаваемых монархом, составляет весьма существенную гарантию правомерности.
Монархии абсолютной противопоставляется монархия ограниченная, т. е. такая, где власть монарха ограничивается другою, независимою от него властью – властью, принадлежащей народу. В ограниченной монархии монарх не сосредоточивает в своих руках всей государственной власти, не есть единственный источник власти.
Тут не все государственные учреждения действуют по уполномочию монарха. Народ, наряду с монархом, участвует в осуществлении некоторых функций государственной власти, и своим соучастием ограничивает власть монарха.
Конечно, и в абсолютной монархии значительное число граждан принимает участие в осуществлении государственной власти. И абсолютный монарх не может действовать всегда и во всем лично и непосредственно. И он нуждается в содействии подданных.
Но там это содействие имеет служебный, подчиненный характер; в неограниченной монархии отдельные подданные участвуют в осуществлении государственной власти по поручению самого монарха, как его органы.
В монархии ограниченной в осуществлении государственной власти наряду с монархом участвует народ, как целое, непосредственно или через представителей, не становясь в силу этого органом власти монарха, а ограничивая его власть.
Ограниченная монархия представляет, таким образом, смешанную форму правления, основанную на сочетании монархического и республиканского начала, начала безответственного осуществлении власти по собственному праву одним лицом и начала народного верховенства.
Участие народа в осуществлении государственной власти наряду с монархом может принимать разнообразные формы, чем и обуславливается существование нескольких разновидностей ограниченной монархии.
Власть монарха может быть ограничена соучастием или непосредственного народного собрания (веча), или сословного представительства (земских чинов), или народного представительства. Сообразно с этим получаются три разновидности ограниченной монархии: монархия вечевая, монархия сословная и монархия представительная.
Вечевая монархия есть самая первоначальная форма государственного устройства, по крайней мере у арийских народов. Она предшествовала у них и республике, и абсолютизму. Эта форма монархии применима лишь к самым мелким государственным союзам и по необходимости исчезает с образованием сколько-нибудь крупных государств.
Она составляет исключительную принадлежность низших стадий политического развития народа, когда в общественной жизни еще вовсе не проявляется дифференциация строения и специализация функций, когда еще население государства составляет однородную массу, когда нет еще сословных различий, когда все граждане ведут одинаковый образ жизни.
Постоянных, обособленных государственных учреждений тогда еще не существует, и исполнителями решений принятых монархом при участии веча, служат сами же члены этого веча. Задачи государственного управления почти исключительно ограничиваются в эту эпоху делами военными и судебными.
Внутреннее управление в современном значении еще вовсе не существует, а правовой порядок определяется всецело обычным правом. Народное собрание состояло из тех же лиц, которые, организованные как войско, приводили в исполнение главнейшие решения веча.
Поэтому значение веча не опиралось, подобно современными парламентам, на право распоряжения материальными средствами государства, его финансами: вече было распорядителем непосредственно личных сил государства. К тому же, в эту эпоху господствует еще система натурального, а не денежного, менового хозяйства.
Несложные потребности тогдашнего государственного управления удовлетворялись посредством натуральных повинностей. В зависимости от этого стоит и требование единогласных решений. Обыкновенно требование единогласия объясняют исключительно тем, что постановление решений по большинству голосов есть дело слишком сложное для неразвитого народа.
Но мне думается, что единогласные решения веча имели более глубокое основание. В силу указанной особенности состава собрания, членов его спрашивали не мнения их о том, что и как было бы лучше сделать, а что они сами согласны сделать. А так как, например, для ведения войны требовалось тогда, чтобы все шли на войну, то и добивались во что бы то ни стало единогласного ответа не о том, идти ли, а о том, пойдут ли?
Ограничение власти монарха соучастием непосредственного народного собрания возможно, конечно, лишь в самых мелких государствах. Но мы видели, что непосредственное участие народа в осуществлении государственной власти возможно и без организации непосредственного собрания всех граждан, в форме общенародного голосования и народного почина.
В настоящее время идея непосредственной демократии осуществляется в Швейцарии именно в этой форме. Мыслимо применение этих форм непосредственного участия народа в государственном управлении и к ограниченной монархии.
Но в исторической действительности мы не находим такой формы ограниченной монархии. Кроме вечевой монархии, во всех других типах ограниченной монархии участие народа в управлении принимаете форму представительства.
Сословные монархии представляют собою как бы переходную форму к современным представительным монархиям. Они относятся к эпохе, представляющей уже большую общественную дифференциацию, и именно сословную. Тут отдельные задачи государственной жизни осуществляются отдельными сословиями.
Сообразно с этим и сословные сеймы, ограничивающие власть монарха, распадаются на несколько частей – чинов (états, Stände). Земских чинов обыкновенно бывало три: духовенство, дворянство и горожане. Но в некоторых местностях к ним присоединялся еще и четвертый земский чин: свободное крестьянство.
Так как с образованием сословий обыкновенно совпадает значительное расширение объема государства, то сословный сейм не образует собою непосредственного собрания всех членов отдельных сословий. Но, с другой стороны, земские чины не составляют и чисто представительного собрания.
Члены высшего духовенства и знатнейшего дворянства участвовали в сеймах не через избранных ими представителей, а лично за себя. Таким образом, сословный сейм по своему составу образует переход от непосредственных собраний к представительным. Переходный характер сказывается и в порядке решения дел на сословных сеймах.
Так как все население государства делилось на резко обособленные сословия, и каждое сословие получало особое представительство на сейме, то когда дело касалось одного какого-либо сословия, только его и спрашивали. Поэтому представители каждого отдельного сословия могли собираться и функционировать независимо от других.
В тех же случаях, когда требовалось содействие всех сословий для осуществления предположенной меры, то требовалось согласное постановление всех земских чинов, а каждый чин в отдельности постановлял решение по большинству голосов.
Значение земских чинов, как власти, ограничивающей власть монарха, имело также смешанное основание, сообразно тому тяглу, какое несло каждое отдельное сословие: дворянство несло личную службу, третье сословие давало материальные средства.
Современные представительные монархии образовались при совершенно других условиях общественного и политического быта. Современный общественный порядок основан на начале гражданского равенства. Сословные различия в нем или вовсе исчезли, или потеряли свое прежнее значение.
Поэтому современные парламенты, в отличие от сословных сеймов, служат органами не сословного, а народного представительства. Современные парламенты не дробятся на отдельные сословные чины, а представляют весь народ, как одно целое. Существование в большинстве государств двух палат парламента этому не противоречит.
Верхняя и нижняя палаты не представляют вовсе отдельных сословий, но та и другая палата одинаково представляют весь народ в целом, только каждая имеет свой особый состав, сообразно различию положенных в основу их организации систем представительства. Потому палаты не могут функционировать порознь, а только совместно.
Не только каждая палата, но и каждый отдельный член современного парламента признается представителем всего народа, а не одних лишь своих избирателей. Поэтому народный представитель и не зависит от своих избирателей.
Он выбирается на определенный срок и ранее истечения этого срока он не может быть отозван своими избирателями, как бы он ни разошелся с ними в своих политических убеждениях. Избиратели не могут выбранному ими представителю давать обязательных для него инструкций.
Если представитель получает содержание, оно дается ему из государственной казны, а не избирателями. Все это обеспечивает народному представителю независимость от той частной группы граждан, которая его избрала, и дает ему возможность действовать сообразно с тем, как он понимает общие народные интересы.
В основе современной экономической жизни западных государств лежит система капиталистического производства, приводящая к замене натуральных повинностей денежными и к осуществлению большинства функций государственной власти посредством наемных должностей.
Сообразно с этим и парламент теперь в ограничении власти монарха опирается на свое право распоряжаться материальными средствами, вотировать государственный бюджет. Соотношение власти монарха и власти парламента определяется поэтому тем, что монарх распоряжается личными силами государства, войском и должностными лицами, а парламента – финансовыми средствами.
А так как для каждого государственного мероприятия требуется и применение личных сил, и затрата материальных средств, то в силу этого власть конституционного короля на каждом шагу ограничивается, властью парламента.
С другой стороны, правительство представляется в современных государствах гораздо более сильным, чем в сословных монархиях, и развилось в целую систему постоянных учреждений, выполняющих разнообразные задачи государственного управления. Поэтому парламент не есть собрание тех, кому придется осуществлять на деле принятые парламентом решения.
Напротив, это скорее собрание лиц, стоящих в стороне от государственного управления, осуществляемого профессиональным чиновничеством. Постановления современных парламентов имеют значение не указания на то, что будет сделано членами парламента или представляемыми ими корпорациями, а значение мнения парламента о том, что и как должно сделать правительство.
Главная их функция, поэтому, есть издание законов. Обеспечение же действительного соблюдения монархом изданных парламентом законов достигается установлением ответственности министров короля пред парламентом.
Итак, представительная монархия отличается от других форм ограниченной монархии тем, что власть монарха ограничивается в ней народным представительством, издающим законы, вотирующим бюджет и контролирующим министров.
Представительные монархии в свой черед также могут принимать две различные формы: монархии дуалистической и монархии парламентарной[2]. Различие этих двух форм представительной монархии заключается в различии объема власти парламента. В дуалистической монархии власть парламента охватывает собою только законодательную и финансовую функции.
Собственно управление остается исключительной функцией монарха. Оно осуществляется при посредстве министров, свободно им выбираемых, хотя и ответственных перед парламентом. Монарх и парламент при таких условиях являются двумя самостоятельными, различными властями, из которых каждая имеет свою сферу действия. Отсюда и название – дуалистическая монархия.
Парламент при этом, действует не иначе, как совместно с монархом, санкция которого необходима для всякого законопроекта. Монарх же в сфере управления действует самостоятельно, без содействия парламента, лишь с обязательством соблюдать закономерность.
В монархии парламентарной парламент распространяет свою власть на все функции государственной власти, так что монарх вовсе не может осуществлять власть самостоятельно, без участия в том парламента. Внешнее выражение это всевластие парламента находить себе в том, что назначение министров в парламентарной монархии не есть уже свободный акт короля.
Король и тут назначает министров. Без королевского назначения никто министром сделаться не может. Но вместе е тем король можете назначать министрами только членов, парламента и притом принадлежащих к партии большинства. Таким образом, министерство, всегда солидарное, превращается в комитет парламента, избираемый из среды господствующей в нем партии, но только не самим парламентом, а монархом.
Все функции осуществляются поэтому монархом не иначе, как при соучастии парламента, или непосредственно, как законодательство, или посредственно чрез министерство, как управление. Монарх сам по себе, отдельно от парламента, никакой власти не имеет, совершенно так же, как отдельные палаты парламента, каждая в отдельности.
Но, с другой стороны, и парламент не может действовать без соучастия монарха. Монарх такой же необходимый элемент в общем составе парламента, осуществляющий верховную власть в парламентарной монархии, как нижняя и верхняя палаты. В Англии теперь под парламентом так и разумеют совокупность короля, палаты лордов и палаты общин.
В парламентарной монархии уже нет дуализма власти, нет противоположения власти монарха и власти парламента, но вся власть всецело принадлежит парламенту, одним, из составных элементов которого становится и монарх.
Типичным образцом дуалистической монархии служит Пруссия, парламентарной – Англия.
В Англии[3] нет писаной конституции. Ее государственное устройство определяется совокупностью отдельных законов и обычаев. Благодаря этому, там нет и формального различия между конституционными и обыкновенными законами, и парламент пользуется юридически безграничною властью, ни в чем не находящей себе правового ограничения.
Английский король есть наследственный монарх. Престол переходит по началу первородства и заступления к старшему представителю старшей линии. Мужскому полу перед женским оказывается преимущество только в одной линии и при том между лицами, находящимися в равных степенях родства к последнему царствовавшему королю.
Вступление на престол обусловлено принятием присяги, совершаемой в форме утвердительных ответов короля на вопросы, предлагаемые ему архиепископом Кентерберийским о том, обещает ли он править согласно с обычаями, статутами и правом, пользоваться властью согласно с законами и справедливостью и охранять своею властью религию и церковь? Отказ от принятия присяги равносилен отказу от престола.
Король английский безответствен. Даже гражданский иск к его имуществу может быть предъявлен не иначе, как по предварительному разрешению на то короля. Но все функции власти король осуществляет не иначе, как с соучастием парламента или непосредственным, или посредством ответственных перед парламентом лиц, министров, избираемых из парламентского большинства.
Парламент английский слагается из двух палат: палаты общин и палаты лордов. Обе они служат органами народного представительства и, следовательно, представляют весь народ английский, а не отдельные сословия. Палата лордов состоит из членов различных категорий. Самая многочисленная из этих категорий – это наследственные пэры.
Их более ⅘ всего состава палаты, насчитывающей около 550 членов. Право назначения наследственных пэров принадлежит королю и притом в неограниченном числе. Раз пожалованное королем пэрское достоинство, всегда соединяемое с каким-нибудь титулом, баронским, маркизским, графским, герцогским, переходит по наследству только к старшему сыну и только после смерти отца.
Титулы пэрских родов все очень древние, но большинство этих родов гораздо моложе своих титулов. Это объясняется тем, что, жалуя пэрское достоинство, король жалует новому пэру какой-нибудь старинный выморочный титул. По времени же своего пожалования титулы нынешних пэров в большинстве весьма не старого происхождения.
В настоящее время наследственных пэров всего около 430. Из них только трое получили свои титулы в XIII столетии, четверо – в XIV ст., восемь – в ХV, двенадцать – в ХVI ст. Вообще наследственное пэрство отнюдь не имеет характера замкнутости. Напротив, состав его обновляется очень быстро.
Пэрские роды очень скоро вымирают, и очень большое число пэров назначается вновь. С 1760 года вымерло около 350 пэрских родов. За одно царствование Виктории назначено свыше 80 новых пэров. Заседать в палате лордов по личному наследственному праву могут только пэры Англии и Валлиса.
Шотландские и ирландские пэры участвуют в заседаниях палаты лишь через избираемых ими из своей среды представителей. Ирландские пэры избирают 28 представителей, и притом пожизненных. Шотландские только 16, и на семилетний срок. Вслед за этими представительными пэрами третью категорию составляют пэры духовные, т. е. епископы англиканской церкви.
В палате заседают из них два архиепископа: Кентерберийский и Йоркский, епископы Лондона, Дургама и Винчестера и 21 других епископов, старейших по времени назначения. Епископ Содора и Мена вовсе не имеет голоса в палате.
Наконец, следует еще упомянуть, что по закону 1876 года король имеет право назначать двух пожизненных пэров из числа юристов. Председательствует в палате лорд-канцлер, занимающий положение, приблизительно соответствующее континентальным министрам юстиции.
Палата общин состоит из 670 (Seats Redistributinos act 1885) членов, избираемых графствами, городами и университетами. Начиная с 1832 года совершается целый ряд реформ парламентских выборов. В настоящее время порядок выборов членов палаты общин определяется законами 1884 и 1885 годов.
От университетов избирается всего девять членов; остальные от графств и городов, в том числе собственно от Англии и Валлиса – 490 (253 от графств, 237 – от городов). Представители распределяются между графствами и городами так, что средним, числом по одному представителю приходится на 53.000 жителей.
Избирательные округа по общему правилу образуются так, что от каждого округа избирается по одному представителю (single seat system). Только в 28 городах избирается совместно по два представителя.
Избирательным правом пользуются все лица мужского пола, достигшие совершеннолетия, не опороченные по суду, не пользующиеся общественным призрением, не состоящие на наемной полицейской службе и при том или владеющие недвижимостью по праву собственности, или, по крайней мере, в течение 12 месяцев нанимающие непосредственно от домохозяина дом или самостоятельную квартиру, или платящие общинные налоги, или нанимающие помещения и от нанимателя (lodgers sublocatores), если нанимаемое ими помещение стоить без мебели не менее 10 фунтов стерлингов в год.
Подача голосов письменная, закрытая. Срок выборов семилетний. Впрочем, теперь обыкновенно парламент распускается раньше истечения этого срока.
Функции короля довольно разнообразны. В области судебной ему принадлежит право назначения судей, которые затем пользуются несменяемостью, и право помилования. В области законодательства король имеет право созывать парламент, закрывать его сессии и распускать его до истечения срока полномочий членов палаты общин.
Право законодательного почина ему не принадлежит. Законопроекты могут быть внесены в палаты только их членами. До начала прошлого столетия король пользовался еще правом не утверждать законопроекты, принятые парламентом и притом, безусловно, без всяких ограничений, т. е. правом так называемого абсолютного вето.
Но со времен королевы Анны это право более не осуществлялось и считается отмененным силою обычая. Всего шире функции короля в области управления, так как вся власть управления сосредоточивается в руках короля. Но все эти функции король осуществляет не иначе, как чрез посредство ответственных перед парламентом министров.
Собственно в Англии нет ни одной должности, которая бы официально именовалась министерскою. Но на практике установилось название министров за теми должностными лицами, которые стоять во главе отдельных отраслей управления и входят в состав кабинета, т.е. участвуют в общих совещаниях, определяющих направление правительственной деятельности.
Разъяснение этих должностей очень пестро и своеобразно. Непременными членами кабинета являются следующие десять лиц: первый лорд казначейства (first lord of the treasury), т. е. первый министр; канцлер казначейства (chancellor of the exchequer) – министр финансов; президент тайного совета (Privy Council) – министр без портфеля; лорд канцлер (lord high chancellor) – министр юстиции; пять статс-секретарей – внутренних дел (Secretary of state for home department), иностранных дел, колоний, Индии и военных дел и первый лорд адмиралтейства.
Кроме того, в состав кабинета входят еще 4‑5 должностных лиц, не всегда одни и те же. Таков, например, главный казначей (paymaster general), канцлер герцогства Ланкастер, президент департамента торговли (Board of Trade), президент департамента местного управления (Local government Board), главный секретарь по делам Ирландии (Chief secretary for Ireland), лорд хранитель печати (lord Privy Seal), подобно президенту тайного совета, министр без портфеля.
Все эти лица должны быть солидарны между собой, т. е. принадлежать к одной политической партии. Поэтому все министры меняются в Англии сразу.
Лишь в случае недостатка в палате общин достаточно сильной партии, чтобы оказать надежную поддержку министерству, составляется так называемое коалиционное министерство, слагающееся из представителей нескольких вступивших в союз между собой парламентских партий. Но и в этом случае соглашаются относительно определенной общей программы деятельности.
Парламенту принадлежит функция законодательная и функция финансовая, т. е. право вотирования государственного бюджета. Законодательные определения получили весьма широкое, даже чрезмерное развитие. Статутами парламента не только устанавливаются общие юридические нормы, но и разрешаются многие, совершенно частные вопросы (так называемые private bills).
Кроме того, парламенту принадлежит право надзора за управлением. Надзор осуществляется в различных формах. Члены палат имеют право делать министрам запросы по всевозможным вопросам текущего управления, и палата, выслушав объяснения министров, может выразить им своей резолюцией или одобрение, или неодобрение.
Обыкновенно это делается в форме мотивированного, так или иначе, перехода к очередным делам. Затем палата может назначать и особые парламентские комиссии для исследования отдельных отраслей управления. Наконец, парламенту принадлежит и право суда над министрами.
Суд этот может совершаться в двух различных формах: в форме так называемого опального билля (bill of pen and penalties), когда осуждение совершается законодательным актом, и в форме обвинения (impeachment) нижнею палатою перед верхней, постановляющей приговор после формальной судебной процедуры.
Парламенту в целом принадлежит ничем по праву не ограниченная власть. Согласия короля, лордов и коммонеров достаточно, чтобы применить, отменить или издать любой закон. В Англии все законы, каково бы ни было их содержание, издаются парламентом, и притом все одним и тем же порядком.
В ней нет писаной конституции и нет различия между обыкновенными и конституционными законами, определяющими основные начала государственного строя. Акты парламента – высшая форма проявления власти. Ими осуществляется не только собственно законодательная, но и т. н. учредительная власть.
Парламент не только другим предписывает законы, но сам определяет и свое собственное устройство, и свои полномочия. Актом парламента может быть покрыто безответственностью всякое нарушение закона (так наз. indemnity bill).
Народ непосредственно не осуществляет никаких функций власти. Его участия не требуется даже для самых существенных изменений государственного устройства. Парламент в целом является совершенно неограниченным властителем. Эта неограниченная власть парламента ярче всего проявилась в известном семилетнем акте 1716 года.
Срок, на который была выбрана палата общин, был трехлетний, но парламент не только на будущее время вместо трехлетнего установил семилетний срок, но и деятельность выбранной на три лишь года палаты продлил еще на четыре, чтобы не допустить якобистских выборов.
Таким образом, члены палаты общин остались представителями народа еще четыре года сверх того срока, на какой были избраны. Акт этот остался в силе и по настоящее время.
При согласии всех элементов парламента, короля, пэров и коммонеров, он вне всякой зависимости от народа. Только в случае внутреннего разлада дает себя чувствовать зависимость парламента от народа. Столкновения правительства с палатой общин разрешаются обращением к народу посредством досрочного роспуска парламента и назначения новых выборов.
Избирая новых представителей, народ тем самым выражает свое решение по возникшему столкновению. При столкновении палат между собой король может или назначить новых пэров, в количестве, потребном для изменения в верхней палате большинства, или также распустить нижнюю палату. Но если новые выборы дадут то же большинство, правительству и пэрам приходится подчиниться его требованиям.
Следовательно, зависимость парламента от народа обусловлена собственно тем, что только такое большинство в палате общин, с которым солидарно в данный момент большинство избирателей, может вынудить подчинение себе пэров и короля. В противном случае досрочный роспуск и новые выборы дадут, конечно, и новое большинство, которое не станет уже поддерживать требований прежней палаты общин.
Впрочем, надо оговориться, что недопустимость для правительства действовать в разладе с большинством палаты общин, солидарным с большинством избирателей, не выражена в Англии ни в каком положительном постановлении закона. Это только конституционный обычай, и притом не имеющий за собой судебной охраны.
Министры, оставшиеся в должности после выраженного им недоверия палатой общин и после неблагоприятного для них результата новых общих выборов, не могут быть за то подвергнуты судебному преследованию. По праву, их назначение и увольнение зависит только от короля, а не от коммонеров.
Но палата общин может фактически сделать для таких министров совершенно невозможным выполнение их обязанностей по управлению государством, не утверждая бюджета или акта о возмущении (Mutiny act), которым правительство уполномочивается на содержание вооруженной силы и установление в ней военной дисциплины.
Правда, к этим мерам на деле не прибегают уже более ста лет (с 1784 г.); но сама возможность их вынуждает поручать управление только министрам, солидарным с парламентским большинством.
Точно так же никакой закон не налагает прямо на короля обязанности, в случае столкновения между палатами, неустранимого и новыми выборами, назначать новых пэров, но к этому вынуждает его невозможность иначе, мирным и законным путем, выйти из подобного затруднения.
Для издания законов требуется согласие всех трех элементов парламента: короля, палаты лордов и палаты общин. Но право законодательного почина принадлежит одним только палатам, и в палатах имеют голос только их члены, так что если бы король назначил министров не из членов палат, они не имели бы голоса в палатах.
Вместе с тем утверждение законопроектов, принятых обеими палатами, является теперь для короны обязанностью. Прежде короли пользовались правом veto, но с царствования Анны (именно последний раз в 1707 г.) это право больше не осуществляется и признается отмененным конституционным обычаем.
Законопроекты могут исходить безразлично из той или другой палаты. Исключение составляют только финансовые билли, обязательно вносимые сначала в палату общин. Для возбуждения вопроса в верхней палате достаточно заявления хотя бы одного только лорда, в нижней – заявление должно быть поддержано по меньшей мере еще одним членом.
Право верховного, ничем неограниченного властвования принадлежит только всему парламенту в целом. Но и отдельные составные его элементы пользуются значительными правами власти.
Однако, общее правило – власть целого парламента; власть отдельных его частей – исключение. Поэтому и король, и палаты в отдельности пользуются только прямо им предоставленными правами. Все другие права принадлежать только парламенту в целом.
Всего шире по объему права короля. Ему принадлежит, прежде всего, право изменить состав обеих палат. В верхнюю палату он может назначить новых наследственных пэров в неограниченном числе. Нижнюю палату он может распустить до истечения срока полномочий ее членов, назначая новые общие выборы.
Королю принадлежит также власть обнародовать и исполнять законы. Как исполнитель законов, он признается источником всего правосудия в королевстве и главой всего управления.
Суд отправляется от его имени и все судьи назначаются им, пользуясь, правда, несменяемостью. Королю принадлежит и право помилования. Как глава управления, он руководит внешним и внутренним управлением и назначает высших должностных лиц.
Но в осуществлении всех этих прав король далеко не свободен. Он связан не только подчинением закону, но и необходимостью сообразоваться с настроением парламентского большинства.
Король, правда, безответствен. К нему неприменима не только уголовная ответственность, но и гражданский иск к его имуществу может быть принят судьями только с особого, каждый раз, разрешения самого короля. Оно испрашивается чрез статс-секретаря по внутренним делам в форме т. н. petition of rights, и король выражает свое согласие французской формулой soit droit fait comme al parties.
Но исполнители королевских указов и распоряжений безусловно подчинены закону. Королевское повеление никого не может освободить от ответственности перед судом. Уже поэтому для короля фактически невозможно действовать вопреки требованиям закона.
Права палат по объему значительно уже, но они осуществляют их более самостоятельно.
Палатам принадлежите право уголовного преследования министров короля (т. н. impeachment). Палата общин предает их суду; палата пэров постановляет приговор и на приговор этот не распространяется право королевского помилования.
По требованию обеих палат могут быть удалены судьи, а, следовательно, в отношении к палатам за ними не признается несменяемости.
Затем, каждой палате в отдельности – и это составляет характерную особенность английской конституции – принадлежит самостоятельная принудительная власть.
Английские палаты не только пользуются, как и палаты других государств, дисциплинарною властью над своими собственными членами, но могут также налагать различные кары на всякого нарушителя привилегии палат, хотя бы и не принадлежащего вовсе к составу палат.
Нарушением привилегий палат считаются: 1) неповиновение палатам, 2) оскорбление палат и их членов и 3) подкуп членов. Определение наказания зависит от усмотрения палат. Прежде назначали даже телесные наказания; теперь обыкновенно налагается арест.
Палата лордов налагаете арест на определенный срок, хотя бы и продолжающийся далее конца сессии. Палата общин может держать под арестом нарушителей своих привилегий только пока длится сессия парламента. Постановления палате об аресте приравниваются к судебным приговорам и потому не подлежат поверке в порядке Habeas corpus.
Самостоятельная принудительная власть палат проявляется и в том случае, когда производятся парламентские расследования. Палаты и их комиссии могут, под страхом ареста, вызывать к себе, в качестве свидетелей, частных и должностных лиц, и допрашивать их под присягой[4].
Палата лордов, кроме всего этого, является еще высшей инстанцией суда, но, в силу установившегося обычая, в осуществлении судебных функций палаты принимают участие только те пэры, которые занимают или занимали высшие судебные должности и четыре пожизненно назначаемых судебных пэра (lords of appeal).
По внешним формам дуалистические монархии представляют как бы полную аналогию с парламентарными. Так, например, в Пруссии наряду с наследственным королем конституция 7 января 1850 года установила народное представительство, ландтаг, состоящий, как и английский парламент, из двух палат: палаты господ (Herrenhaus) и палаты депутатов (Abgeordnetenhaus).
Закон 7 мая 1853 года предоставил королю право определить организацию палаты господ указом, с тем, однако, чтобы, раз изданный, этот указ уже не мог быть изменяем иначе, как законодательным порядком. Король издал такой указ 12 октября 1854 г. Согласно ему, палата господ состоит:
1) из принцев королевской крови, призываемых в палату королем,
2) наследственных членов (глава княжеского дома Гогенцоллернов, главы прежних имперских дворянских родов, дворяне, заседавшие в соединенном ландтаге 1847 года, и лица, назначаемые королем), и
3) пожизненные члены (назначаемые королем по его усмотрению, назначаемые королем по представлению дворянских сословных корпораций, университетов и некоторых городов, а также обербургграф, обермаршал, ландгофмейстер и канцлер).
Кроме принцев крови, другие члены должны быть не моложе 30 лет. Общее число членов палаты господ не определено.
Палата депутатов состоит теперь из 433 членов. Все они выборные и избрание их производится посредством косвенных или двухстепенных выборов с трехклассной группировкой первоначальных избирателей (Urwähler). Избиратели выбирают не представителей, а только выборщиков, по одному на 250 душ населения, которые уже выбирают членов палаты депутатов.
Избирательное право принадлежит всем прусским поданным мужского пола, не моложе 24 лет, не пользующимся общественным призрением и не опороченным по суду. Имущественного ценза не требуется, но степень влияния на исход выборов обусловлена размером платимых прямых налогов, государственных и местных (закон 1893 г.).
Это достигается разделением всех избирателей в каждом округе на три класса так, что первый класс составляют наиболее крупные плательщики, уплачивающие вместе одну треть всей суммы налогов, причитающихся с избирателей данного округа; второй класс, объемлет собою следующих по размеру налога плательщиков, также вместе уплачивающие одну треть налогов; наконец, в третий класс входят все остальные избиратели, в том числе и не платящие вовсе налогов.
Очевидно, и на долю третьего класса приходится одна треть налогов. Все три класса представляют, таким образом, равные суммы платимых налогов, но число избирателей каждого класса неодинаково: в первом их меньше всего, во втором больше, а в третьем больше всех. Тем не менее, всем классам предоставляется избирать по равному числу выборщиков.
Поэтому крупные плательщики избирают пропорционально большее число выборщиков, нежели средние, мелкие и лица, вовсе не платящие прямых налогов. Выборщиком в каждом классе может быть избран каждый избиратель округа, к какому бы классу избирателей он ни принадлежал.
Выборщики каждого округа избирают депутатов. Избранным может быть только достригший 50 лет. Срок выборов пятилетний (закон 1888 г.), исчисляемый со дня первого заседания палаты.
Для издания законов и установления бюджета требуется, как и в Англии, согласие палат. При этом, хотя в Пруссии и установлено различие конституционных и обыкновенных законов, но издание тех и других одинаково принадлежит королю с ландтагом, только для издания конституционных законов требуется двукратное их голосование – с 21‑дневным промежутком времени.
Точно так же, как и в Англии, правосудие отправляется от имени короля независимыми органами судебной власти, а функции управления король осуществляет при соучастии министров.
Но при веем том соотношение короля и палат в Пруссии совсем иное, нежели в Англии. Прежде всего, король и ландтаг в Пруссии отнюдь не составляют одного целого. Ландтаг только содействует королю в осуществлении всецело ему принадлежащей власти.
Прусские государствоведы придают особенное значение тому, что в прусской конституции, составленной вообще по образцу бельгийской, нет, как в той, постановления о принадлежности королю лишь прямо предоставленных ему конституцией прав[5].
Они видят в этом подтверждение того, что власть короля всегда предполагается, что она – общее правило, всякое ограничение ее только исключение и потому не может предполагаться, а должно быть прямо выражено в конституции.
Носителем верховной власти потому в Пруссии признается не король вместе с ландтагом, а только король. И законы, как и все другие акты властвования, суть акты собственно короля, выражение его воли.
Он один может повелевать в государстве, хотя для некоторых его велений, а именно устанавливающих законы, бюджета, изменение государственной территории и ратификацию трактатов торговых и налагающих обязанности на государство или отдельных граждан, требуется согласие ландтага.
Но и в этих случаях само повеление исходит не от ландтага и не от короля с ландтагом, а только от короля под условием согласия ландтага.
Вне своих отношений к ландтагу король прусский не знает никаких ограничений своей власти. Законность его указов не подлежит поверке судов.
В конституции прусской, ст. 106, прямо постановлено, что королевские указы, раз они обнародованы установленным порядком, обязательны, и что поверка их законности принадлежит не судам, а только палатам[6]. Поэтому в отношении к подданным и к органам подчиненного управления указы короля имеют равную с законами силу.
К тому же, конституция, ст. 63, предоставляет королю право в чрезвычайных случаях, во время парламентских вакаций, издавать указы и в отмену законов, правда, с обязательством представлять такие указы на одобрение палат, при ближайшем их собрании.
Но если палаты и не одобрят указа, постановление их о том может сделаться официально известным судам и, следовательно, повести за собою отмену указа только, когда король распубликует это постановление в Сборнике законов.
Прусская конституция признает поверку законности королевских указов исключительным делом одних только палат. Но и палаты не располагают сколько-нибудь действительными средствами добиться отмены незаконных указов.
Конституция (ст. 44) признает министров короля ответственными; перед палатами, но вместе с тем требует для определения условий, порядка и последствий этой ответственности издания особого о том закона[7].
Такого закона, однако, до сих пор не издано, а некоторые прусские государствоведы (Борнгак) считают даже его издание теперь, с изданием имперского уголовного кодекса, невозможным. Материальное уголовное право нормируется, обязательно только имперским законодательством[8]. Точно так же и уголовный процесс определяется имперским законом 1877 года.
Прусские министры признаются, как и все служащие, слугами короля, исполнителями его воли. Король совершенно свободен в их выборе. Не требуется, чтобы они принадлежали к составу ландтага.
Но каждый министр короля, как таковой, имеет доступ в палаты и должен быть выслушан, когда того требует. Так как министры являются в. палаты не в качестве их членов, а как представители короля, они признаются не подлежащими и дисциплинарной власти палат.
[1] Bluntschli. Allgemeine Staatslehre, 1875, SS. 399‑501.
[2] Seydel. (konstitutionelle und parlamentarische Regierung (Abhandlungen 1893. S. 192‑228). Mohl. Geschickte und Literatur der Staatswissenschaften. I. S. 288‑290. Ренненкампф. Конституционные начала. 1890, стр. 190‑217. (Ср. также K. Н. Соколов Этюды о парламентаризме, Вестник Права, 1906 г., кн. 3 и 4).
[3] Фишель. Государственный строй Англии. 1865. Дайси. Основы государственного права Англии. 1891. Bowyer. Constitutional law. 1846. Gneist. Das englische Parlament. 1886. (Из более новых сочинений по государственному праву Англии следует отметить: Anson. Law and Custom of the Constitution, 2 тома – есть французский перевод; Hatsebek. Englisches Staatsrecht, 1905‑1906, 2 тома.
На русском языке вышли: вторым изданием, Дайси. Основы государственного права Англии, Москва, 1905; Бэджгот. Государственный строй Англии, Москва, 1905; Фримен. Развитие английской конституции с древнейших времен, Москва, 1905; Бутми. Развитие государственного и общественного строя Англии, Москва, 1904).
[4] May. Das englische Parlament. 1888, S. 68‑114.
[5] Constitution belge, art. 78. Le roi n’a d’autres pouvoirs que ceux que lui attribuent formellement la constitution et les lois particulières portées en Tertu de la constitution même.
[6] Gesetze und Verordnungen sind verbindlich, venn sie in der vom Gesetz vorgeschriebenen Form bekannt gemäht worden sind. Die Prüfung der Rechtsgültigkeit gehörig verkündeter königlicher Verordnungen steht nicht den, Behörden, sondern nur den Kammern zu.
[7] Art. 44. Die Minister des Königs sind, verantwortlich. Art. 61. Die näheren Bestimmungen über die Fälle der Verantwortlichkeit, über das Verfahren und über die Strafen werden einem besonderen Gesetze Vorbehalten.
[8] За исключением “Presspolizei, Post, Steuer, Zoll, Fischerei, Jagd, Forst und Feldpolizeigesetze, über den Missbrauch des Vereins und Versammlungsrechts und über den Holzdiebstahl” – куда министерская ответственность не подойдет.
