Государственное устройство определяется строением верховной власти, которая является владычествующим элементом в государстве. Различное строение верховной власти составляет различие образов правления.
Это первый и основной вопрос государственного права. Мы уже коснулись его выше. Здесь мы должны остановиться на нем подробнее. Посмотрим прежде всего, как он решается политическими писателями.
Древние оставили нам несколько разделений образов правления. Главное принадлежит Аристотелю, за которым следуют Полибий и Цицерон. Оно в существенных чертах признается и доселе.
Это разделение основано на количестве лиц, которым присваивается верховная власть. В монархии она принадлежит одному, в аристократии – нескольким, в демократии – всем.
Против этого разделения возражают, что оно опирается на поверхностное количественное различие, которое имеет второстепенное значение и не исчерпывает предмета. Есть монархии, которые нисколько друг на друга не похожи, а между тем они относятся к одному разряду.
Но уже Аристотель заметил, что это количественное различие соответствует внутреннему различию элементов государства. Мы видели уже, что монархия выражает единство власти, аристократия – сознание закона, демократия – начало свободы.
Мы видели также, что кроме чистых форм, существуют и смешанные, в которых выражается идея государства, представляющая сочетание различных его элементов. Это признавалось уже древними, которые смешанные формы ставили даже выше других.
Эти смешанные формы, в свою очередь, могут быть разделены на несколько видов. Их может быть столько, сколько возможно различных сочетаний чистых форм. Однако все их можно подвести под две главные категории:
1) Смешение аристократии с демократией мы можем назвать смешанной республикой, или, по примеру Аристотеля, политией. Такое устройство мы находим в древней Греции и в Риме.
2) Монархия может сочетаться с аристократией, с демократией или с обеими вместе. Все эти формы мы назовем ограниченной монархией. Мы встречаем ее уже в древности; но особенное развитие она получила в новом мире, где она сложилась в своеобразную систему учреждений, которая носит название конституционной монархии.
Кроме трех правильных образов правления, Аристотель принимает еще извращенные. Это разделение основано на различии целей: в одних цель составляет общее благо, в других – частная польза правителей.
Извращение монархии есть тирания, извращение аристократии олигархия, демократию же Аристотель признает извращением политии. Полибий, следуя тому же разделению, считает извращением демократии охлократию, название, которое осталось в науке.
Однако извращенные образы правления нельзя признать особенными формами государственного устройства. Всякое правление может быть хорошо или дурно, смотря по тому, как оно действует; чаще всего оно представляет смесь хороших и дурных качеств.
Но пока учреждения остаются те же, пока субъект верховной власти не меняется, образ правления остается тот же. Начала для разделения государственных форм следует искать в различном устройстве верховной власти, а не в том, как она действует, что подлежит самым разнообразным толкованиям, а не дает никакого твердого мерила.
Поэтому и деспотию нельзя признать за образ правления, отличный от первых трех, несмотря на авторитет писателей, поддерживающих это разделение. В том виде, как оно принимается, деспотия представляет только извращение неограниченной, или чистой монархии; в обеих субъект верховной власти один и тот же.
Сами последователи этого разделения не согласны насчет признаков, определяющих это различие. Монтескье, для которого оно составляло выдающуюся черту его учения, полагал его в том, что в монархии существуют посредствующие тела, через которые идет деятельность монарха, а в деспотии правитель не сдерживается ничем.
Другие, как Шталь, полагают различие в независимости судебной власти, третьи – в признании прав за подданными; последнее мнение принадлежит Блунчли. Становясь на эту точку зрения, можно сказать вообще, что чистая монархия отличается от деспотии тем, что в первой верховная власть действует путем закона и граждане имеют права, тогда как в последней оба эти элемента уничтожаются перед верховной властью.
Но во всяком случае, закон и здесь и там в руках монарха, следовательно, ограничения для него необязательны. Нет деспотического правления, в котором бы не существовало постоянных законов и учреждений и в которых бы подданные не имели прав, хотя эти права могут часто нарушаться.
А с другой стороны, история показывает, что и в монархиях с посредствующими телами правители часто действуют произвольно, потому что имеют на то возможность. Следовательно, юридического различия тут нет. Все, что можно сказать – это то, что чем менее монарх действует путем закона и чем менее уважаются права граждан, тем более правление приближается к деспотии.
В сущности, если под именем деспотии разуметь злоупотребление власти, то она не ограничивается монархической формой. В самых демократических республиках может существовать деспотизм большинства, или господствующей партии, и этот деспотизм гораздо ужаснее всякого монархического гнета, ибо он чувствует менее сдержек и не только давит сверху, но охватывает свои жертвы со всех сторон и во всех углах.
Итак, мы должны признать три чистых формы и две смешанных. Каждая из них представляет единую верховную власть, либо сосредоточенную в одном лице, либо распределенную между различными лицами и органами.
Но кроме того, верховная власть может распределяться между различными частями государства, которые образуют таким образом отдельные государства, связанные между собой политической связью. Таковы сложные государства.
Здесь мы также должны различить три главных формы: 1) соединение государств, когда одно и то же лицо является субъектом верховной власти в разных государствах; 2) союз государств; 3) союзное государство. Различие этих форм зависит от того, какого рода единство устанавливается между членами.
Наконец, нельзя не принять во внимание и разделение другого рода, основанное не на различии субъектов верховной власти, то есть на формальном признаке, а на различии тех начал, которыми определяется самая верховная власть. Приведенное выше возражение против количественного деления справедливо в том отношении, что различие субъектов верховной власти не исчерпывает всего разнообразия явлений.
Есть государства, которые отличаются от других существенными признаками, несмотря на внешнее тождество субъектов верховной власти. Таковы государства: патриархальные, патримониальные, теократические.
Все эти формы основаны на том, что здесь к государственным началам примешиваются другие. В истинном государстве верховная власть всегда имеет одинакие свойства. Различие начал начинается там, где государство находится под влиянием других союзов. Отсюда происходят новые формы, отличные от первых, основанных на чисто государственных началах.
Этих форм может быть столько, сколько есть союзов, которые могут наложить свою печать на государство. Первый есть союз кровный; основанное на нем устройство самостоятельного общества есть патриархия. В гражданском обществе господствуют, как мы видели, начала частного права, собственность и договор.
Преобладание того или другого дает две главные формы гражданского союза: вотчину и вольную общину. Но есть и формы, представляющие сочетания обеих. Наконец, подчинение государства религиозному началу образует теократию.
Все эти формы, в противоположность первым, можно назвать негосударственными, хотя они могут более или менее приближаться к настоящим государствам. Более всего этот характер имеет теократия. Мы начнем с негосударственных форм и затем перейдем к государственным.
