Демократия есть образ правления, в котором и верховная власть принадлежит народу.
Основанием этой политической формы является начало свободы, а вместе и связанное с ней равенство. Мы видели, что свобода составляет один из существенных элементов государства. В демократии она становится господствующей; из нее истекает всякая власть.
А так как в качестве свободных существ все люди равны, то и политическое право распространяется на всех. Однако и тут принимаются во внимание другие элементы. Свобода должна подчиняться общему закону; иначе нет государства. Это выражается прежде всего в том, что меньшинство безусловно подчиняется большинству.
Из чистого начала свободы вытекает требование единогласия в совокупных решениях; только в силу господствующего над всеми закона меньшинство обязано повиноваться. Большинство в демократии является представителем государственной воли, которая, во имя идеи государства, требует повиновения от всех.
Но для того чтобы быть представителем государственной воли, нужна государственная способность. Поэтому и в демократии неизбежно признается начало способности, но лишь настолько, насколько оно определяется естественным законом. Условиями политической способности служат пол, возраст, здравый рассудок.
Все же положительные ограничения противоречат существу демократии. Истекая из положительного закона, устанавливаемого народной волей, они предполагают уже принадлежность верховной власти всем естественно правоспособным.
Исключительные приверженцы народного верховенства признают демократию не только самым естественным, но и единственным правомерным образом правления. Более умеренные выставляют ее идеалом, к которому стремятся все образованные народы. Ни с тем, ни с другим взглядом нельзя согласиться.
Можно признать политическую свободу идеальным требованием государственной жизни, но лишь под тем условием, чтобы она являлась способной сознавать и осуществлять государственные цели.
Как уже замечено, большинство не имеет ни малейшего права требовать себе повиновения, иначе как во имя государственной идеи, которой оно является представителем. Между тем большинство народа, то есть масса, всегда и везде составляет наименее образованную его часть, а потому наименее способную сознавать и осуществлять государственные цели.
Демократия есть, по существу своему, политическая форма, в которой верховная власть вручается наименее образованной части общества; здесь качество поглощается и подавляется количеством. Такое устройство, очевидно, далеко не соответствует идее государства, а потому оно не может считаться ни безусловно правомерным, ни идеальным.
Полное подчинение образованных элементов общества необразованным, качества – количеству, является отрицанием высшего значения образования; никакое развитие не может изгладить этого недостатка, ибо всегда большинство будет состоять из массы людей, преданных физическому труду, следовательно наименее причастных высшему просвещению.
Поэтому демократия отнюдь не может считаться конечной целью человеческого прогресса; она может служить разве только переходной ступенью политического развития. Таковой она была в древности; таковой, без сомнения, она должна оказаться и в новое время. Если в современном мире она является преобладающей, то это не означает, что так всегда должно быть.
Основанное на изучении истории убеждение в совершенствовании человеческого рода заставляет, напротив, думать, что за периодом демократического развития неизбежно последует реакция во имя более разумного отношения общественных элементов.
Как переходная ступень в историческом процессе, демократия играет свою весьма существенную роль в политической жизни народов, и в этом отношении заслуживает полного внимания и в некоторых отношениях сочувствия; но по идее, это все-таки форма низшая.
Там, где она становится прочной, где она вполне сливается с народным сознанием, она тем самым обнаруживает одностороннюю ограниченность народного духа, а никак не возведение государственной жизни на высшую ступень.
При каких условиях она может водвориться и держаться, каковы на практике ее выгоды и недостатки, это вопросы, относящиеся не к государственному праву, а к политике. Здесь мы имеем дело главным образом с юридическим устройством демократии.
В этом образе правления народ является носителем верховной власти; правительство исходит из него. Но так как верховная власть разлита здесь в массе, то необходимо искусственное устройство для собирания ее воедино.
Это устройство может быть двоякого рода, смотря по тому, как относится народ к правлению: принимает ли он в нем непосредственное участие или действует через представителей. Первое дает непосредственную демократию, второе – представительную.
В непосредственной демократии верховная власть сосредоточивается в народном собрании. Это фактически возможно только там, где весь народ может собираться в одном месте, то есть в весьма малых государствах. Таковы были древние республики; таковы же в новое время некоторые швейцарские кантоны.
Подобное устройство влечет за собой постоянное участие всех граждан в политических делах. Последнее не представляет затруднения при первобытных условиях жизни, когда политический организм не требует постоянной деятельности и разрешения сложных задач. Но с осложнением отношений гражданин принужден всецело отдавать себя государству.
Так и было в древности. Человек был прежде всего гражданином; частная жизнь была для него делом второстепенным. Поэтому он не отделял себя от правительства. Первым его правом было участие в правлении; частные же потребности удовлетворялись рабами. В новое время, напротив, большая часть человеческой жизни вращается в частной сфере; человек только частью своего существа принадлежит политической области.
Даже в чисто демократических государствах огромное большинство народа не принимает непосредственного участия в общественных делах, но действует через представителей. Поэтому только в новое время развились представительные учреждения. Непосредственная демократия сохранилась в некоторых углах как остаток старины.
Первый вопрос в непосредственной демократии состоит в устройстве народного собрания. При всеобщем равенстве граждан, подача голосов совершается не по классам и не по группам, а поголовно.
Право речи, а равно и право делать предложения обыкновенно предоставляются не одним сановникам, но всякому члену собрания. Впрочем, могут существовать более или менее значительные отступления от чисто демократических начал.
Являясь носителем верховной власти, народное собрание естественно сосредоточивает в себе все ее отрасли – законодательство, управление и суд. Но так как народное собрание менее всего способно к решениям, требующим обдуманности и спокойствия, то для некоторых отраслей вводятся иногда особые учреждения, имеющие также всенародный характер, весьма близкий к народному собранию.
Так, в Афинах для законодательства выбирались ежегодно Номофеты, числом около тысячи человек, перед которыми всякое предложение об отмене закона обсуждалось в виде тяжбы и которым было предоставлено решение. При этом, однако, и народное собрание сохраняло за собой право изменять законы. Таково же было в Афинах учреждение суда, Гелиея; здесь было до 6000 присяжных.
В непосредственных демократиях нового времени народные собрания не играют такой роли, как в древности, ибо здесь граждане, занятые частными делами, не посвящают себя вполне политике.
В швейцарских кантонах, где сохранились подобные учреждения, как-то: в Гларисе, Ури, Унтервальдене, Аппенцеле, народные собрания созываются редко, три раза или даже один раз в год. Они избирают сановников, утверждают законы и составляют высшую инстанцию суда, но не вмешиваются постоянно в управление, как народные собрания древности.
Каково бы ни было ведомство народного собрания, для приготовления и предварительного обсуждения представляемых ему дел, а равно и для инициативы в управлении необходим совет, который составляет высшее средоточие правительства.
По свойству демократического правления, в котором все исходит от народа и все к нему возвращается, правительственный совет должен быть выборный и срочный. Выбор может быть двоякий: подачей голоса и жребием. Первый более обеспечивает способность, вторым устанавливается равенство.
Последний более соответствует существу непосредственной демократии, ибо при такой системе все одинаково участвуют в правлении и устраняется влияние выдающихся лиц. Краткость срока служит также признаком усиления демократического начала. В Афинах Совет выбирался ежегодно по жребию.
В некоторых швейцарских кантонах существуют сложные советы. Так, в одной половине Аппенцеля учреждены два совета: Большой и Обыкновенный. В других кантонах (Гларисе, Унтервальдене) к Совету или Ландрату для важных дел присоединяются члены исполнительного совета и особенные депутаты. Так образуется двойной и тройной Ландрат (zweifacher und dreifacher Landrath).
Наконец, для непосредственного исполнения необходимы особые сановники. Чем шире власть народа, тем ограниченнее власть правительства. Поэтому здесь господствуют, вообще, следующие начала: разделение властей и их многочисленность, кратковременность срока, выборы по жребию или народным собранием, строгая ответственность перед народом.
Исполнение может быть возложено на исполнительную коллегию, с одним лицом во главе, или же оно разделяется между разными лицами. В Афинах было десять архонтов и, кроме того, множество других исполнителей по разным отраслям.
Но так как народ, при всем недоверии к высшим классам, склонен возвеличивать одно лицо, которое отвечает настоящим его стремлениям, то случается, что в этом лице соединяются различные правительственные власти, и оно таким образом становится верховным руководителем народа и правителем государства. Так было в Афинах во времена Перикла.
Что касается до суда, то он вручается судьям выборным или назначаемым по жребию, причем может допускаться апелляция народному собранию.
Таково устройство непосредственной демократии. В представительной демократии народ не принимает прямого участия в правлении, но возлагает ведение дел на своих представителей.
Представительное начало есть юридическая фикция, в силу которой уполномоченное лицо заступает место самого уполномочившего. Так, при выборах, все права избирателей переносятся на избираемых. Заступление здесь полное и всецелое, по крайней мере для известного разряда дел; этим представительство отличается от простого полномочия.
Юридические отличия их следующие: 1) одно определяется началами публичного права, другое – началами частного права. Поэтому полномочие зависит от частной воли лица; оно может быть частное и условное; могут быть и обязательные инструкции; действия уполномоченного могут в том или другом случае подлежать утверждению доверителя.
Вообще, уполномоченный действует не по своему усмотрению, а по воле уполномочившего., Представительство, напротив, всегда полное; оно устанавливается для отправления известной государственной функции, хотя оно может относиться только в известной сфере, которую представитель преступать не вправе.
Так, например, выборные люди могут быть представителями народа относительно законодательства, и здесь они являются облеченными верховной властью, но в область исполнительную и судебную они вступаться не могут.
2) Уполномоченный дает отчет в своих действиях и отвечает за них перед доверителем и перед законом. Напротив, представитель является безотчетным и безответственным, как и самое лице, которое он представляет. Тот отчет, который выборные отдают своим избирателям, не имеет никакого юридического характера. Он служит только к скреплению взаимного доверия.
3) Уполномоченный всегда действует во имя своих доверителей и для их интересов; представитель, напротив, представляет собой не только избирателей и их интересы, но и общее начало, известный элемент власти. Поэтому он считается представителем не только избравших его лиц, но целого народа; он действует во имя общего блага, хотя бы оно не совпадало с частными интересами его избирателей.
В демократии начало представительства основано на том, что обладатель верховной власти, по самому ее существу, должен быть неограниченный и безответственный. Между тем субъект верховной власти, народ, не может действовать непосредственно. Поэтому он принужден верховную власть возлагать на выборные лица, которые и суть его представители.
Таким образом, здесь устанавливается двойственный субъект верховной власти: непосредственный субъект есть народ, составляющий источник власти; переносным субъектом являются народные представители, которые облечены верховной властью не по собственному праву, чем они отличаются от монархии и аристократии, а по праву, перенесенному от народа, чем они отличаются от выборных сановников, не обладающих верховной властью.
Но перенесение здесь временное; народ удерживает за собой верховную власть, так что, по истечении установленного срока, представительство требует возобновления, или нового перенесения власти.
Впрочем, и в представительной демократии народ не всегда устраняется от непосредственного участия в правлении. В Швейцарии и в отдельных штатах Северной Америки утверждению народа подлежит всякое изменение конституции. Это имеет свое основание, ибо самое представительство заимствует свою силу от основного закона, следовательно, не может стать выше его.
Над основным законом стоит только верховная власть народа. Однако учредительная власть может быть перенесена и на представителей особенным актом народной воли. С этой целью избираются так называемые учредительные собрания. Таковы были французские собрания 1848 и 1871 годов.
В Северо-Американском Союзе предлагаемые изменения федеральной конституции утверждаются или законодательствами отдельных штатов, или особыми конвентами. В отдельных же штатах, конвенты служат только приготовительными собраниями, а окончательное утверждение принадлежит всенародному голосованию.
В Швейцарских кантонах и некоторых штатах Северной Америки всенародному утверждению подлежат и важнейшие законы. Это называется referendum. Но такой порядок является отступлением от представительного начала и приближением к непосредственной демократии. Он вызывается недоверием к представительству.
В особенности там, где существует одно собрание, подобная сдержка весьма полезна; она останавливает увлечения. Но и при двух собраниях представители в демократическом обществе бывают слишком подвержены частным влияниям.
Доказательством служит Северная Америка. На практике referendum оказывается консервативным учреждением; не раз и в Швейцарии, и в Соединенных Штатах народ общим голосованием отвергал законы, выработанные слишком радикальным представительством.
Исключая этого случая, народ в представительной демократии не принимает участия в правлении. Все действующие власти суть производные, но ни одна из них не представляет народ всецело. Каждой отмежевывается известная область, в пределах которой она действует полновластно. Поэтому здесь возможно разделение властей: законодательной, правительственной и судебной.
Законодательная власть вверяется собранию народных представителей. Собраний может быть одно или два. В последнем случае законодательная власть предоставляется им совокупно; закон получает силу только одобрением обеих палат. Первый способ основан на начале единства народной власти, второй – на необходимости взаимной сдержки и более зрелого обсуждения законов.
Первый способ существует в большинстве Швейцарских кантонов, где законодательная власть сосредоточивается в Большом Совете; он же был установлен во Франции конституцией 1848 года. Второй способ существует как в отдельных штатах, так и в федеральной конституции Северной Америки.
То же устройство введено ныне и во Франции. В обоих случаях собрания в чистой демократии избираются на срок, всеобщей подачей голосов; но как сроки, так и способы избрания для обеих палат могут быть различны. Во Франции Палата Представителей выбирается зараз всеобщей подачей голосов; Сенат же возобновляется по третям, и выборы производятся избирательными коллегиями, составленными из общинных советников.
Правительственная власть отделяется от законодательной. Сосредоточение всех властей в собрании представителей бывало только в революционные времена и делалось орудием самого страшного деспотизма. Таков был французский Конвент.
Но правительственная власть может быть поставлена в большую или меньшую зависимость от законодательной, когда последней предоставляется выбор правителей и надзор за управлением.
Эта система господствует в Швейцарии; она же установлена конституцией современной Французской республики: президент республики выбирается на семь лет соединенным собранием обеих палат. В Америке, напротив, правительственная власть избирается непосредственно народом и таким образом ставится в совершенную независимость от законодательной.
В таком случае требуется их соглашение. С этой целью главе правительственной власти дается так называемое приостанавливающее veto, то есть право отвергать новые законы, с тем, однако, что они получают силу, если они снова будут утверждены двумя третями голосов, или иным умноженным большинством обеих палат.
С другой стороны, как президент, так и губернаторы штатов ограничиваются в назначении важнейших должностных лиц требованием согласия Сената. Во Франции выбор президента народным голосованием в 1848 году повел к тому, что всенародный избранник назначил угодное ему министерство и затем совершил политический переворот, который сделал его полновластным хозяином Франции.
В нынешней конституции, устанавливающей ответственность министров перед народными представителями, президент назначает министров из большинства палаты. Как скоро они теряют в ней поддержку, они подают в отставку. Это – приложение к республиканскому правлению способа действия, выработанного в ограниченной монархии. О нем будет речь ниже.
Правительственная власть может быть вручена одному лицу, коллегии, наконец, нескольким лицам в раздельности, в различных сферах. Последний способ более свойствен непосредственной демократии; однако в штатах Северной Америки он получил широкое распространение.
Кроме стоящего во главе управления губернатора, непосредственно народом выбираются многие другие лица, действующие самостоятельно. Согласие устанавливается законами, подробно определяющими как ведомство, так и способы действия исполнителей. Но, конечно, при таком устройстве, о силе и единстве власти не может быть речи.
Во Франции, во главе правления стоит также одно лицо, президент республики, и других выборов не производится; но, как сказано, он управляет посредством министерства, опирающегося на большинство палаты. В Швейцарии, напротив, правительственная власть вверяется коллегии, которая выбирается или Большим Советом, или непосредственно народом, как в Женеве.
Что касается до судебной власти, то судьи избираются либо народом, либо собранием представителей, либо, наконец, назначаются правительственной властью. Первый способ существует во многих штатах Северной Америки, второй – в Швейцарии, третий – во Франции. Присяжные же всегда назначаются по жребию из полноправных граждан. Отношение суда к другим отраслям власти будет подробнее рассмотрено ниже.
