Власть, вообще, есть воля, имеющая право повелевать. С юридической властью неразлучно соединена и сила приводить свое решение в исполнение, ибо юридический закон есть закон принудительный.
Поэтому юридическая власть содержит в себе двоякую силу – юридическую и физическую – силу обязывать и силу принуждать (vis obligandi и vis coercendi seu agendi). Впрочем, обе стороны могут быть разделены, так что одна власть произносит решение, а другая его исполняет.
Власть всегда присваивается известному лицу. Без лица она немыслима, ибо только единичное лицо может решать и действовать. Она может принадлежать и нескольким лицам вместе; тогда необходимо установление способов совокупного решения, так чтобы воля была одна.
Таким образом, всякая власть заключает в себе два элемента: юридический элемент, право, составляющее существо власти, и лицо или лица, облеченные правом; они определяют форму власти.
Власть может быть частная и общественная. Первая принадлежит частному лицу над другим лицом; таковы власти семейная и господская. Вторая принадлежит союзу, или обществу, над его членами. Здесь лицо, облеченное властью, является органом и представителем целого; оно действует во имя общей цели. Право принадлежит ему, не как лицу, а как органу целого.
Всякий постоянный союз основан на подчинении членов целому; без этого нет союза. Поэтому во всяком союзе существует общественная власть; а так как союзы различны, то и власти могут быть различны.
Общественная власть может быть патриархальная, гражданская, церковная, государственная. Патриархальная власть в более обширных формах кровного союза, как-то: в роде и племени, получает общественное значение; но при этом всегда сохраняется и частный характер, ибо таков, по существу своему, характер самого кровного союза.
Гражданская власть устанавливается в частных союзах, которые образуются в гражданском обществе, как-то: в товариществах и корпорациях. И она, по своему происхождению, носит в значительной степени частный характер; настоящее общественное значение она получает, только когда корпорация становится органом государства.
Церковная власть имеет высшее нравственное значение; она повелевает во имя религиозно-нравственного закона. Но сама по себе она имеет силу принуждения только нравственного, а не материального. Наконец, государственная власть имеет характер чисто общественный.
Действуя во имя идеи государства, которое есть вместе юридический и нравственный союз, она имеет и принудительную силу, и высшее нравственное освящение. Принадлежа государству, как верховному союзу, который в юридической области владычествует над всеми, она есть власть верховная.
Необходимость верховной власти доказана выше. Она вытекает из необходимости установить в обществе прочный порядок общежития. Люди соединяются в союзы; каждый союз имеет известную власть над своими членами, ибо без этого нет общего действия.
Если, как всегда бывает в обществе, существуют различные союзы, то и они естественно могут приходить в столкновение между собой. Если нет власти, владычествующей над всеми, то общественный порядок невозможен. Эта власть и будет верховная.
Если она подчинена другой, то последняя будет верховная, но верховная власть все-таки будет. Союз, владычествующий в юридической области, есть союз государственный, а потому верховная власть есть власть государственная.
То же требование вытекает из необходимости подчинения частных целей общественной. В этом состоит благо всякого союза, та высшая цель, для которой он устанавливается. Для исполнения этой задачи необходима единая верховная воля, господствующая над частными стремлениями членов. Одним словом, прочность порядка и подчинение целей требуют установления власти, которой принадлежало бы верховное решение.
Признаки верховной власти вытекают из самого существа государства и из отношения верховной власти к другим элементам политического союза.
1) Из понятия о государстве, как едином целом, следует, что верховная власть должна быть единая. Верховное право повелевать может принадлежать только целому или представителю целого, а не какой-либо части; но целое едино. Это единство выражается в единстве владычествующей воли.
Если будут две воли, независимые друг от друга, то каждая из них будет принадлежать не целому государству, а известной его части; следовательно, каждая часть будет составлять отдельное государство. Это и бывает в сложных государствах, при распределении верховной власти между союзом и отдельными штатами.
Если же различные воли состоят в такой зависимости друг от друга, что верховная, обязательная для всех воля, устанавливается их соглашением, то последняя и будет единая верховная воля; тогда верховная власть присваивается совокупности органов.
Из этого ясно, что единство верховной власти должно быть понимаемо не в смысле единства лица, облеченного властью, а лишь в смысле единства юридического начала, или существа верховной власти, выражающегося в единстве владычествующей воли. Только в чистой монархии верховная власть сосредоточивается в едином физическом лице; в аристократии она присваивается нескольким, в демократии – всем.
Как увидим ниже, верховная власть имеет различные отрасли, которые могут распределяться между различными органами, так чтобы совокупная их деятельность образовала общую систему, управляемую общей волей. В этом смысле говорится, что верховная власть может быть разделена.
2) Из понятия о государстве, как союзе, образующем юридическое лицо, связанное постоянным законом, следует, что верховная власть, как неотъемлемая принадлежность государства, постоянна и непрерывна. Физические лица, ею облеченные, могут меняться, но существо власти, как учреждения, сохраняется непрерывно.
В этом смысле в старинном французском праве было изречение: король не умирает (le roi ne meurt pas). Вследствие этого, все права и обязанности предшественника непосредственно переходят на преемника. Последний связан действиями предшественника, как будто это были собственные его действия.
Оттого законные правительства признают обязательства даже правительств революционных, которые временно держали в руках верховную власть. В средние века, при господстве частного права, это начало не всегда признавалось.
Долги предшественников не считались обязательными для преемников. Слабое развитие государственного сознания можно видеть и в подтверждении жалованных грамот и привилегий вступающими на престол государями.
3) Так как государство есть союз самостоятельный, то и верховная власть независима от какой-либо другой: это – власть державная. Мы видели, однако, что не всякое государство в действительности пользуется полной независимостью.
В полусамостоятельных государствах верховная власть не вполне державная; но так как здесь подчинение неполное и в некоторых отношениях власть остается независимой, то она сохраняет государственный характер. Степень подчинения может быть разная.
Иногда подчиненная власть лишается права войны и мира, а также дипломатического представительства. Иногда же самое установление власти требует утверждения покровительствующей державы. Таковы были отношения Сербии и Дунайских княжеств к Оттоманской Порте до последней войны. Таково и ныне положение Болгарии.
4) Так как в государственном союзе с юридическим началом соединяется нравственное, то и верховная власть, как представительница высшего нравственного порядка, освящается нравственным законом. В том смысле она считается священной. На этом основана связь ее с религией и церковью.
5) Будучи источником всякого положительного закона, определяющего права и обязанности граждан, она в отношении к последним является ненарушимой. Ей должно быть оказано полное повиновение.
6) Верховная власть существует для общего блага и действует во имя общего блага. Но окончательным судьей в этом деле является только она сама. Поэтому она безответственна. Всякий ответственный орган перестает быть носителем верховной власти; он становится подчиненным.
7) Так как территория во всем составе, со всем, что в ней обретается, составляет принадлежность государства, то верховная власть простирается на все, что находится в этих пределах. В этом смысле она признается везде присущей.
На этом основании, по английскому праву, корона, в случае тяжбы, если не явится от нее поверенный, не может быть осуждена за неявку; она признается всегда присутствующей. То же значение имеет зерцало в наших присутственных местах. Распространяясь на все, она исключает всякую другую, независимую от нее власть.
Оттого чужестранная власть не может иметь прав внутри территории. Мы видели исключения, проистекающие из начала экстерриториальности. На том же основании не признается и существовавшее прежде право убежища.
Наконец, 8) так как верховная власть представляет волю государства, как единого целого, и распространяется на все, то всякая частная власть, установленная для государственных целей, является только органом верховной власти и от нее заимствует свою силу. Поэтому верховная власть есть источник всякой государственной власти.
Подчиненные власти от нее получают право повелевать и действуют от ее имени. Так, судья от имени верховной власти произносит свой приговор. Но, представляя союз государственный, верховная власть не есть источник тех частных властей, которые принадлежат к другим союзам, находящимся в пределах государства.
Так, религиозные власти основаны на добровольном подчинении верующих; существо их определяется церковными постановлениями, а не государственными законами. Последние определяют только юридическую их сторону, которая чрез это становится обязательной для граждан.
Верховная государственная власть не есть источник и семейной власти; она установляет лишь общие нормы семейного права; для приобретения действительной власти нужен частный гражданский акт, исходящий от свободной воли лиц или от частных их действий. Смешанный характер имеют корпоративные и местные власти.
С одной стороны, они являются представителями частных союзов и местных потребностей; с другой стороны, они не только получают власть свою от государства, но сами становятся в некоторых отношениях органами государственной власти. Этот двойственный характер выражается в различном устройстве местного управления.
Таковы признаки верховной власти, вытекающие из самого существа государственного союза, которого она является представителем, независимо от той или другой ее формы. Совокупность принадлежащих ей прав есть полновластие (Machtvollkommenheit), как внутреннее, так и внешнее.
Юридически она ничем не ограничена; она может делать все, что считает нужным для общего блага. В этом отношении она не подчиняется ни чьему суду, ибо если бы был высший судья, то ему принадлежала бы верховная власть. Она источник всякого положительного закона, который она может устанавливать, изменять и отменять по усмотрению.
Она верховный судья всякого права, ибо право определяется законом, а закон устанавливается верховной властью. Наконец, она источник всякой государственной власти и верховный судья всех других властей. Одним словом, это власть в юридической области полная и безусловная.
Эта полнота власти называется иногда абсолютизмом государства, в отличие от абсолютизма князя. В самодержавных правлениях монарх потому имеет неограниченную власть, что он единственный представитель государства, как целого союза. Но и во всяком другом образе правления верховная власть точно так же неограниченна.
Англичане называют парламент всемогущим. Это полновластие не составляет принадлежности того или другого образа правления; оно существует при всяком образе правления, ибо неразлучно с самым существом государства, как верховного союза.
Однако это учение признается не всеми. Многие публицисты считают верховную власть ограниченной по самому ее существу. Но если мы рассмотрим те ограничения, которыми думают связать юридическое полновластие государства, то увидим, что они совершенно несостоятельны, чем еще более подтверждается правильность нашего взгляда.
Некоторые публицисты ограничивают верховную власть прирожденными правами человека. Это – учение, идущее от Французской революции разделяемое даже такими значительными публицистами, как Бенжамен Констан. Мы уже разбирали эту теорию и убедились, что она не выдерживает критики.
Все права членов государства суть права гражданские, определяемые положительным законом, а закон устанавливается верховной властью, которая является, таким образом, верховным судьей всякого права. Другие писатели признают то же ограничение в более широкой форме: над положительным законом они воздвигают закон естественный, с которым верховная власть всегда должна сообразоваться.
Но в государстве действует не естественный закон, подлежащий самым разнообразным толкованиям, а положительный, обязательный для всех. Единственный законный и обязательный толкователь естественного закона, в приложении к данному обществу, есть верховная власть, и все обязаны подчиняться ее толкованию.
Притом она может и уклоняться от отвлеченных требований естественного закона во имя общего блага, которое для государства есть высший закон. Вследствие этого, третьи ограничивают верховную власть началами общего блага, или государственной цели. По этой теории государственная власть может повелевать только во имя общего блага и не может выходить из этих пределов.
Но общее благо, по существу своему, есть начало изменчивое и еще более подверженное колебаниям и толкованиям, нежели естественный закон. Здесь опять верховная власть является единственным законным судьей того, что требуется общим благом. Каждый может думать, что он хочет, но каждый обязан свое личное толкование подчинить сознанию государства, выраженному верховной властью.
Нет сомнения, что верховная власть должна действовать для общей пользы, руководствоваться естественным законом, то есть требованиями правды, уважать права граждан, вытекающие из прирожденной человеку свободы; но так как это власть верховная, над которой нет высшего судьи, то это обязанности нравственные, а не юридические.
Она остается верховным судьей своих прав и обязанностей, вследствие чего всякие ее ограничения могут быть только нравственные, а не юридические. Будучи юридически безгранична, верховная власть находит предел, как в собственном нравственном сознании, так и в совести граждан, которая не подлежит принуждению. Об этом уже говорено выше.
Без сомнения, такая безграничная власть может быть употреблена во зло, все равно, будет ли она вверена одному лицу, нескольким или всем. Большинство может точно так же злоупотреблять своим правом, как и самодержавный монарх. Но против этого нет средства.
Злоупотребления неизбежны везде, где есть люди, и какой бы ни был учрежден контроль, так как он вверяется людям, то открывается возможность злоупотреблений. Quis custodiet ipsos custodes? Как бы ни громоздились власть над властью и контроль над контролем, все же необходимо прийти наконец к власти, над которой нет суда, и это будет власть верховная.
Задача государственного устройства заключается в том, чтобы предупредить по возможности злоупотребления, поставив власть в такие руки, от которых менее всего можно их ожидать. Но это определяется не одними общими соображениями; устройство власти зависит от исторических данных, от юридического и фактического состояния общества.
Из неограниченности верховной власти следует, что восстание против верховной власти как таковой никогда не может быть правом. С юридической точки зрения это может быть только фактом, нарушающим право, то есть преступлением. Поэтому восстающие против верховной власти всегда наказываются справедливо, ибо они нарушают право в самом высшем его проявлении.
Тем не менее, такое нарушение права не всегда может быть безусловно осуждено. Если верховная власть не имеет юридических границ, то она, как сказано, имеет границы нравственные, и, хотя, юридически, она сама остается судьей своих поступков, хотя самый нравственный закон требует повиновения во имя высшего порядка, однако есть крайние случаи, когда выступление из всяких нравственных границ со стороны власти если не оправдывает юридически, то нравственно извиняет восстание.
Поэтому мы видим случаи, где подобные восстания поддерживались даже законными правительствами. Таково было, например, восстание Греков против Оттоманской Порты. Революции можно рассматривать и с точки зрения общественной пользы.
Как исторические факты, они могут иметь полезные или вредные последствия для народа. Так же как право и нравственность, общественная польза составляет один из существенных элементов государственной жизни и как таковой дает материал для суждения.
Таким образом, значение революций можно обсуждать с разных сторон; но каково бы ни было суждение, юридическая точка зрения остается непоколебима: они могут быть полезны или вредны, нравственны или безнравственны; но правомерны они никогда не могут быть. Возмущение против верховной власти не может быть правом.
Иначе ставится вопрос при восстании против власти ограниченной, когда она выходит из пределов, поставленных ей законом, например, когда в ограниченной монархии король нарушает конституцию. Примеры подобного рода представляют обе английские революции, а также июльская революция во Франции.
Сюда же относится и отложение Североамериканских Штатов от Англии. Здесь сама власть нарушает право, а потому восстание есть только средство защиты. Однако и тут уважение к общему благу требует, по возможности, воздержания от употребления силы.
Народ, которого права нарушаются, имеет, несомненно, право восстать во имя закона; но общее благо налагает на него нравственную обязанность испытать все средства для восстановления законного порядка, прежде нежели прибегнуть к оружию, ибо низвержение законной власти во всяком случае производит глубокое потрясение в государстве.
Наконец, может быть поставлен вопрос о праве восстания, или сопротивления, в случае уступки области одним государством другому. Этот вопрос не может практически возникнуть в случае войны, ибо, если бы область имела возможность защищаться, то она не была бы уступлена.
Вопрос возникает, когда область уступается добровольно, по политическим соображениям. В этих случаях новейшее международное право требует согласия жителей. Так было поступлено при уступке Ниццы и Савойи Франции.
Но если бы уступленная область не изъявила согласия и взялась за оружие, чтобы отстоять свою независимость, то подобное восстание нельзя было бы назвать возмущением против верховной власти, ибо прежняя власть, уступая свои права, лишается их, а новая власть еще не приобрела законного титула. Здесь вопрос, за отсутствием высшего судьи, решается только силой.
Сходный с этим вопрос возникает ныне в Англии. Внесенный Гладстоном билль об ирландском самоуправлении, несомненно, создает новое государство с самостоятельной политической властью.
Жители подчиненных этому государству областей, не желающие войти в его состав, имеют ли право взяться за оружие, чтоб отстоять свою независимость? Консервативная партия, держась чистых английских преданий, идущих от Великой Хартии, отвечает на этот вопрос утвердительно.
Бывший первый министр, лорд Солсбери, выразил это очень рельефно: “Они обязаны повиноваться, но это – повиновение граждан, а не рабов. Вы имеете право ими управлять; вы не имеете права их продавать”. Приверженцы Гладстона, напротив, отрекаясь от всех преданий и учений либеральной партии, проповедуют безусловное повиновение.
Таково существо верховной власти. Переходим к лицу, ею облеченному, или к субъекту верховной власти.
Лицо, облеченное верховной властью, является органом и представителем государственной воли. Оно держит власть по публичному, а не по частному праву, не как собственность, а как должность, во имя общественной цели. Власть принадлежит, следовательно, не лицу, как таковому, а месту или сану, им занимаемому, то есть лицу юридическому, которого физическое лицо есть только представитель.
Поэтому и права принадлежат ему единственно потому, что оно принимает на себя обязанности, сопряженные с саном. Таково существо всякой общественной власти, а потому и власти верховной, хотя последняя не знает над собой судьи, принуждающего ее к исполнению обязанностей.
Кто может быть субъектом верховной власти? На этот счет существуют различные теории. Подробный разбор их относится к истории политических учений[1]. Здесь мы должны вкратце упомянуть о главных. Философия права нового времени представляет последовательное и полное их развитие.
Первую теорию мы находим у писателей, исходящих от начала общежития, Гуго Гроция, Гоббеса, Пуффендорфа и других. Верховная власть, по их учению, составляет необходимую принадлежность общества как целого; общество же составляется договором лиц.
Следовательно, верховная власть первоначально принадлежит народу, который волен перенести ее на то или другое лицо. Заключая договор об установлении государства, народ может избрать какой угодно образ правления; но раз связавши себя, передавши свои права установленной им верховной власти, он уже не вправе взять их назад.
В этой теории справедливо то, что если верховная власть принадлежит народу и он добровольно переносит ее на то или другое лицо, то он тем самым связывает себя, подчиняясь постоянному порядку и установленной им высшей власти.
Отныне только этой власти принадлежит право изменять закон. Точно так же, если самодержавный монарх дает конституцию, то он тем самым лишается права изменять ее самовольно. Но в этой теории несправедливо то, что верховная власть первоначально принадлежит народу.
Это предполагает, что государство всегда составляется из рассеянных лиц, на основании договора, между тем как обыкновенно оно возникает из других союзов. В первоначальном союзе, в семействе, существует уже естественная власть. Никакое общество не может держаться без власти, а потому образование государств на основании договора составляет не правило, а исключение.
Другие последователи теории договора идут еще далее: признавая верховную власть первоначально принадлежащей народу, они отрицают у него право отчуждать ее и переносить на другие лица. По этой теории, верховная власть всегда принадлежит народу, ибо свобода неотчуждаема.
Лица соединяются в общества единственно для охранения своих прав и для достижения личных целей. В этих видах устанавливаются правительства, которые народ всегда имеет право сменить, когда они уклоняются от своего назначения. Правомерное государство есть, следовательно, только демократическая республика.
В этом учении государство представляется в виде товарищества, которое образуется и поддерживается доброй волей членов. Но подобный союз не составляет единого тела, цельного организма, господствующего над членами. Здесь нет обязанности подчинения, иначе как добровольно на себя принимаемой отдельным лицом.
Последовательно проведенное, начало неотчуждаемости личного правда приходит к тому, что каждый человек, в каждую данную минуту, остается судьей своего повиновения, взвешивая те выгоды и невыгоды, которые он извлекает из общежития. Это не что иное, как анархия.
Вследствие этого, защитники народного полновластия, как Руссо, допускают отчуждение отдельным лицом естественной своей свободы и всех проистекающих из нее прав, но лишь в пользу общества, как целого, которого оно остается свободным членом, участвующим во всех решениях, а отнюдь не с перенесением верховной власти на те или другие физические лица.
Но раз допускается отчуждаемость естественной свободы, то на каком основании ограничивать устройство государства известной формой, и притом совершенно неосуществимой в том виде, в каком она требуется последовательным проведением этих начал? Признавая полное отчуждение свободы, невозможно утверждать вместе и ее неотчуждаемость[2].
В действительности, государство, как единое тело, образуется не всецелым отчуждением личной свободы, а подчинением ее высшему началу, во имя обязанности. Государство представляет высший порядок, господствующий над людьми и связывающий следующие друг за другом поколения в один постоянный союз.
Существующее поколение есть не более как звено в этой цепи; оно является временным представителем союза и может быть таковым лишь настолько, насколько оно к тому способно.
Поэтому в самых демократических республиках, даже при непосредственном участии народа в правлении, личное право не господствует исключительно; оно всегда ограничивается началом способности, то есть сознанием высших начал.
Вследствие этого, женщины и дети везде исключаются из правления, между тем как, в силу личного права, они должны иметь политические права, так же как они имеют права гражданские. Но непосредственные демократии, которые, по учению Руссо, суть единственные правомерные государства, занимают в истории государственных форм весьма небольшое место.
Рядом с ними существовали и существуют не только представительные демократии, но и чистые и смешанные монархии, которые составляют точно такие же государства, с такой же верховной властью, признанной законной самим народом. Отрицая юридическую возможность всех подобных государств, теория народовластия становится в противоречие с очевидными фактами и этим она сама себя осуждает.
Каково бы ни было происхождение политической теории – умозрительное или опытное, во всяком случае она должна объяснить все существующие явления. Если же она не прилагается к целому разряду фактов, то, очевидно, она недостаточна или одностороння. И точно, в разбираемом учении нетрудно обнаружить внутреннее противоречие.
В действительности наследственная монархия может более соответствовать нравам, понятиям, интересам известного народа, а между тем, признавая за народом верховную власть, это учение лишает его права установить в государстве ту власть, какая ему нужна.
Эта односторонность проистекает из того, что в основание государства полагается исключительно начало права и упущено из вида начало обязанности. Этот недостаток восполняется другой, совершенно противоположной теорией, которая исходит единственно от последнего. Таково учение легитимистов.
Они утверждают, что так как государство представляет собой высший порядок, владычествующий над людьми, то верховная власть должна быть независима от воли граждан; она устаавливается в силу высшего закона, исходящего от Божества. В этом смысле верховная власть устанавливаяется Богом, и облеченное ею лицо является представителем Божества на земле.
Таковым может быть, главным образом, монарх, как лицо независимое от воли народной. Приписывать же верховную власть народу – значит извратить все отношения, поставить основание государства наверху, а вершину внизу.
Последнее справедливо, если за субъект верховной власти принять народ, как неорганизованную массу. Граждане, как отдельные лица, следовательно и как их совокупность, должны повиноваться, а не повелевать. Но нет причины, почему народ, организованный как единое целое, не мог бы быть субъектом верховной власти.
Последняя принадлежит целому союзу над членами, а представителем этого целого может быть совокупность способных граждан. Это устройство может быть хорошо или дурно; во всяком случае оно вполне правомерно. Иногда оно даже необходимо.
Везде, где законная власть, по какой бы то ни было причине, пресекается, граждане в совокупности остаются единственными представителями государства и устанавливают новую власть по своей воле. Отрицать правомерность демократического правления – значит тоже отрицать целый ряд явлений, о которых мы имеем самые положительные данные; это обличает односторонность теории.
Приверженцы этого взгляда стараются опереться на христианское учение; но последнее говорит только о существе власти, а не о принадлежности ее тому или другому лицу. Поясняя эти отношения, Златоуст прямо это высказывает.
«Здесь речь идет не о лицах, а о существе предмета», – говорит он. Необходимо, чтобы существовали власти, чтоб одни господствовали, а другие подчинялись, дабы народы не носились туда и сюда, как волны; в этом состоит божественное установление. Поэтому не говорится: “несть бо князь аще не от Бога, а несть бо власть”.
Точно так же в Писании говорится, что Богом муж сочетается с женой, не в том смысле, что соединение каждого мужчины с каждой женщиной происходит от Бога, а в том, что Богом установлен такой порядок жизни”[3]. В этом смысле от Бога исходит всякая власть, не только княжеская, но и народная.
Иного смысла это изречение иметь не может, ибо Божество лично не вмешивается в государственные дела и не выражает своей воли непосредственно. Власть устанавливается и передается положительным законом, а положительный закон издается людьми, а не Богом. Это – не откровение, а человеческое законодательство.
Таким образом, обе эти теории одинаково односторонни. Одна принимает за основание начало права, другая начало обязанности. Обе поэтому не в состоянии объяснить всех явлений. Опыт практического их примирения представляет школа скептическая, или утилитарная. Она утверждает, что всякая власть должна быть уважаема, если она полезна.
Здесь не исключается никакой образ правления; но единственным основанием власти становится начало практической пользы, очевидно, недостаточное для юридической ее твердости, ибо спрашивается: кто же судья этой пользы? Если всякий, то это чистая анархия; если же судьей признается известное лицо или лица, то они тем самым облекаются верховной властью.
Не практическую, а идеальную цель полагает в основание верховной власти школа доктринеров. Она утверждает, что правомерная верховная власть может принадлежать только разуму и правде, которые одни могут повелевать во имя высших начал.
Человеческие же власти никогда не могут быть настоящими представителями разума и правды. Поэтому им может принадлежать только фактическое полновластие (souverainete de fait), а не юридическое (souverainete de droit).
Это и выражается в таком устройстве, в котором верховная власть никому не присваивается в своей полноте, а распределяется между различными органами, принужденными искать совокупно общего решения.
Ошибка этой теории заключается в том, что субъектом верховной власти может быть только лицо, а не отвлеченное начало; поэтому и установленное здесь различие между юридическим полновластием и фактическим лишено всякого основания.
Истинная сторона учения состоит в требовании, чтобы воля была разумна; но распределение верховной власти между различными органами служит только одним из практических способов осуществления этой задачи. Никак нельзя сказать, чтобы этот способ был единственным правомерным.
При различных условиях эта цель достигается различными путями. Иногда требуется разделение власти, иногда ее сосредоточение. И то и другое одинаково законно. Во всяком случае, большее или меньшее приближение к идеалу не служит признаком правомерности. Одно составляет вопрос права, другое есть вопрос политики.
Поэтому невозможно согласиться и с точкой зрения Гегеля, который единственным разумным государственным устройством признает расчленение верховной власти на отдельные отрасли и гармоническое их сочетание в конституционной монархии. Все другие политические формы он считает преходящими моментами исторического развития.
Но то, что Гегель называет преходящими моментами, в действительности соответствует постоянным элементам политической жизни. Из них у одного народа может преобладать один, у другого – другой, и этим определяется самое различие субъектов верховной власти. С этой точки зрения, все образы правления одинаково правомерны, хотя не все обнаруживают одинакую степень развития.
Недостаток всех изложенных выше теорий состоит в том, что все они отправляются от одного какого-нибудь элемента, а потому впадают в односторонность. Но каждая из них заключает в себе известную долю истины и объясняет известные явления государственной жизни. Поэтому требуется их соединение.
Чтобы точнее определить начала, от которых зависит решение этого вопроса, надобно прежде всего различить субъект идеальный и субъект реальный, subjectum commune и subjectum proprium, по выражению Гроция. Кому, по идее, принадлежит верховная власть, это ясно из самого понятия о государстве: она принадлежит целому союзу над членами.
Следовательно, идеальный субъект верховной власти есть государство. Как верховная власть, по существу своему, едина, так и субъект ее един и всегда один и тот же. Но государство есть лицо юридическое, или нравственное, то есть идеальное; это – вечный союз, обнимающий многие поколения людей, которого воля признается непрерывной.
Между тем нравственное лицо собственной воли не имеет и само действовать не может; оно всегда должно быть представляемо физическим лицом. Кто же может быть представителем государства?
Государство, как нравственное лицо, составляется из физических лиц двоякого рода: из правителей и граждан. Одни граждане не составляют государства; они представляют только неустроенную массу, а государство есть цельный союз. Но точно так же не составляют государства одни правители, ибо целое образуется из членов.
Граждане суть члены союза; правители суть органы союза, как целого. И те и другие могут быть представителями этого целого, следовательно, носителями верховной власти. В правительстве, как органе целого, выражается единая владычествующая воля; поэтому, когда в нем сосредоточивается верховная власть, то естественная его форма есть монархия.
Здесь граждане являются подчиненными. Напротив, когда верховная власть присваивается гражданам, а правители являются только уполномоченными последних, то государство принимает форму республики.
Но так как в политическом праве, определяющем участие граждан в верховной власти, заключается двоякое начало: свобода и способность, то и в самих гражданах являются элементы двоякого рода: совокупность свободных лиц и избранная часть, то есть способнейшие люди.
Каждый из этих элементов может быть представителем целого, следовательно субъектом верховной власти. Отсюда две формы республики: демократия и аристократия. Наконец, все эти элементы могут сочетаться в верховной власти; она может принадлежать им в совокупности.
Отсюда смешанная форма, которая может быть также республиканская и монархическая. Таким образом, различием субъектов верховной власти определяются различия государственного устройства: оно может быть монархическое, аристократическое, демократическое и смешанное.
Каждая из этих форм представляет преимущественно один из существенных элементов государства: монархия – единство власти, аристократия – начало законного порядка, демократия-свободу; наконец, в смешанном правлении осуществляется государственная цель – сочетание порядка и свободы, или органическое расчленение государственной идеи, представляющей соединение разнообразных элементов.
Но мы видели, что хотя высшая цель государственного развития состоит в полном и гармоническом осуществлении его идеи, однако в действительности это развитие сообразуется с жизненными условиями и потребностями народа.
В том или другом государстве, на той или другой ступени развития, является преобладание того или другого начала, и это преобладание выражается в различии субъектов верховной власти. Поэтому все эти формы идеально правомерны.
Верховная воля государства может выражаться или в монархе, или в аристократической палате, или в народном собрании, или, наконец, в совокупном решении различных органов. Но во всяком случае, верховная власть принадлежит лицу или лицам, не как собственность, а как представителям или органам государства.
Но если все эти различные формы идеально правомерны, то спрашивается: на каком основании приобретается верховная власть в действительности? Почему верховной властью облечено то или другое лицо, физическое или нравственное, а другие обязаны повиноваться?
Для того чтобы известное лицо считалось носителем верховной власти, необходимо, чтобы в нем соединялись все условия, потребные для существования верховной власти. Эти условия частью фактические, частью юридические. Они суть: 1) достаточная сила, чтобы вынуждать повиновение; 2) юридический титул.
Сила составляет фактическое основание власти. Власть прежде всего держится собственной силой. Она не может быть верховной, если она не преобладает над всеми. Если известное лицо не в силах установить в государстве порядок и вынуждать исполнение своих решений, то оно не в состоянии исполнять свои обязанности, как орган государства.
Права же даются ему для исполнения обязанностей. Поэтому оно теряет право, как скоро оно не в состоянии исполнять свои обязанности. На этом основании государь, лишившийся престола, изгнанный из государства, перестает быть государем; никто не обязан ему повиноваться как законному монарху, хотя бы юридический титул его остался невредим. Так как власть присваивается не лицу, а месту, то потерявши место, оно тем самым лишается власти.
Наоборот, фактическая власть, не имеющая законного титула, требует себе повиновения уже потому, что она занимает это место и, стоя во главе государства, одна в состоянии исполнять обязанности, как орган целого, и вынуждать повиновение. Фактически тот, кто обладает наибольшей силой, естественно становится во главе государства.
Однако фактическая сила недостаточна для утверждения верховной власти, как постоянного и прочного учреждения. И юридический и нравственный элементы государства требуют, чтобы власть была законная, а не только фактическая. На чем же основывается юридический титул верховной власти?
В нормальном порядке, юридический титул верховной власти заключается в положительном законе. То лицо, физическое или нравственное, юридически облечено верховной властью, которое получило его на основании закона, действующего в государстве. По самому существу государства, этот порядок должен быть непрерывный.
Власть должна приобретаться и передаваться законным образом. Всякое изменение закона может быть только делом самой верховной власти. Таким образом, требование законного порядка, представляющего присущее государству высшее нравственное начало, заключается в том, чтобы этот порядок оставался ненарушим, чтобы закон изменялся только законным путем.
В этом состоит истинное значение начала легитимизма. Изгнанный монарх, как сказано, вовсе не есть монарх; верховная власть не принадлежит ему как собственность; он лишается ее, как скоро перестает занимать свое место и исполнять свои обязанности.
Но он остается представителем законного порядка, и если народ хочет восстановить нарушенное право, он снова призывает изгнанного князя. В этом состоит юридическое значение реставраций.
Требование законного порядка до такой степени присуще государству, что всякая фактическая власть, для того чтобы получить прочное значение, должна приобрести юридическое освящение. При недостатке законного титула, она может восполнить его, опираясь на другие элементы государственной жизни.
За исключением власти и закона, эти элементы суть граждане и государственная цель. Фактическая власть может сделаться законной или по воле граждан, или по требованию общего блага.
Мы видели, что воля граждан может быть выражением воли государства. Таковой она становится по естественному закону там, где нет другой власти, опирающейся на положительный закон. В этих случаях воля граждан может дать юридическое освящение фактической власти или по собственному изволению установить новую. На этом основано утверждение властей, возникших из переворотов, всеобщей подачей голосов.
Но фактическая власть может сделаться юридической и помимо явно выраженной воли граждан, во имя общего блага. Мы видели, что даже случайная власть требует повиновения во имя общественной пользы; таковы временные правительства. Здесь самая польза – временная необходимость сохранения порядка в данную минуту.
Но государство есть союз постоянный, и как таковой, требует прочного порядка. Если фактическая власть успела утвердить законный порядок в государстве и прочным образом установить повиновение, то тем самым она доказала свое соответствие государственной пользе, или идее государства.
Изданный ею закон, недостаточный в своем источнике, ибо проистекает от незаконной власти, получает силу во имя общего блага, и через это самая власть, им определяющаяся, приобретает законный титул.
Таким образом, если похититель престола успел утвердит законный порядок и обрести повиновение, то и сам он признается уже законным, а тем более его преемники, получившие престол уже по законному титулу, хотя этот титул в первоначальном своем источнике не имел достаточной юридической силы.
Время делает незаконный титул законным, в государственном праве так же, как и в частном, где собственность приобретается давностью. Но в последнем случае это делается в силу начал частного права, в первом – в силу начал государственных, во имя общего блага, освящающего упроченный порядок.
В государственном праве эти начала получают новое утверждение от международного союза. Признание верховной власти другими правительствами дает ей внешнюю законность, которая, присоединяясь к внутренней, сообщает большую прочность власти.
Но относительно самостоятельных государств, признание или непризнание верховной власти другими нисколько не изменяет внутреннего ее права. Только полусамостоятельные государства подлежат в этом отношении ограничениям, определяемым международными трактатами.
Таковы реальные субъекты верховной власти. Лицо, ею облеченное, приобретает качества, свойственные сану.
1) Ему присваивается высшее достоинство – величие, ибо оно является представителем высшего порядка, господствующего над людьми. Поэтому цари называются Величеством. Римляне говорили о величии римского народа (majestas populi Romani).
2) Оно приобретает право на высшее уважение. Оно становится священным и неприкосновенным. Преступления против него наказываются строже, как оскорбления величества (crimen laesae majestatis).
3) Не имея над собой высшего судьи, оно безответственно, ибо всякая ответственность предполагает высшего. Поэтому самодержавные государи признаются ответственными только перед Богом. Точно так же и в конституционных монархиях король признается безответственным. Здесь ответственность за все действия власти принимают на себя министры.
Наполеон III признал себя ответственным перед народом; но это было не более как фразой. Юридически подобная ответственность неосуществима, ибо нет законного способа подвергнуть ответственности монарха, как носителя верховной власти. Последовательное проведение этого начала повело бы к установлению республики вместо монархии.
Будучи безответственной, верховная власть признается непогрешимой, конечно не в нравственном смысле, а в юридическом, так же как непогрешимым признается приговор судьи, на которого нет апелляции. Как бы он ни был ошибочен, он считается выражением правды, ибо высшая власть есть высший законный орган правды. В этом смысле английское право признает, что король не может учинять неправды: the King can do no wrong.
Как представитель государства, субъект верховной власти обладает полнотой права. Но принадлежащее идеальному субъекту полновластие может распределяться между различными реальными субъектами.
Это распределение основано на том, что полнота власти заключает в себе многообразные права, которые могут быть присвоены отдельным органам. Верховная власть разделяется на отрасли, каждая из которых заключает в себе известную сумму или систему прав. Какие же это отрасли?
У политических писателей мы находим различные деления. Вообще, насчитывают следующие отрасли:
1) власть учредительная, то есть, право устанавливать основной закон государства, определяющий устройство верховной власти и коренные права граждан;
2) власть законодательная, то есть, право устанавливать общие обязательные юридические нормы;
3) власть исполнительная, или правительственная, то есть право приводить закон в исполнение, или управлять государством на основании законов;
4) власть судебная, то есть, право разбирать тяжбы и налагать наказания.
Некоторые публицисты признают только законодательную и исполнительную власть, считая судебную лишь видоизменением последней; другие, напротив, ставят судебную власть наряду с остальными; третьи присоединяют к этому власть учредительную; наконец, четвертые присоединяют к этому делению еще власть княжескую, соединяющую в себе все отрасли и стоящую над остальными, как умеряющее начало.
С последним мнением нельзя согласиться. Власть княжеская не может войти в разделение, ибо это не отрасль власти, а известная ее форма. Мы находим ее у двух писателей: у Гегеля и у Бенжамена Констана.
Гегель признает ее третьим моментом в системе властей: момент общий есть власть законодательная, момент частный – власть исполнительная, наконец, момент единичный представляется княжеской властью, которой предоставляется окончательное, личное решение. У Констана королевская власть (pouvoir royal) играет роль умерителя.
У обоих она занимает известное место в системе конституционной монархии. Однако и здесь она не составляет особой отрасли, а устанавливается для приведения к единству различных отраслей власти, которые, образуя отдельные системы, могли бы нарушить государственное единство.
Княжеская власть, понимаемая в этом смысле, не составляет необходимой принадлежности всякого образа правления, а потому место ее не здесь, а в учении о конституционной монархии.
Затем представляется вопрос: составляет ли учредительная власть отрасль, отдельную от законодательной?
Нет сомнения, что существует различие между основными законами и остальными. Во многих государствах установлены для первых особые учреждения. Иногда требуется особое учредительное собрание для изменения основных законов; иногда последние подвергаются утверждению народа.
При таких условиях учредительная власть может рассматриваться как отдельная отрасль верховной власти. При всем том, нет достаточного основания ставить ее наряду с властью законодательной и исполнительной.
Последние различаются самым содержанием деятельности: первая состоит в праве устанавливать общие нормы, вторая – в управлении государством. Учредительная же власть, так же как законодательная, устанавливает общие нормы, хотя важнейшие из всех – те, которые служат основанием для остальных.
Там, где для этого существуют особые учреждения, они представляют только усиление того же начала, которое требуется и для законодательства, именно – участия народа. Поэтому мы учредительную власть можем признать только высшей отраслью законодательной, ту, которая определяет права самой верховной власти.
Итак, первая отрасль верховной власти есть власть законодательная. Вторую составляет власть исполнительная, или правительственная.
Некоторые публицисты, основываясь на том, что всякая деятельность состоит в решении и в исполнении, разделяют совокупную верховную власть на законодательную и исполнительную. В силу этого начала, вторая власть подчиняется первой, как рука подчиняется голове.
Но это разделение устанавливается по ‘форме деятельности, а не по содержанию, между тем как различные отрасли власти определяются различием содержания. Оно состоит, с одной стороны, в установлении общих законов, с другой стороны, в самом управлении. Закон далеко не обнимает всех решений, а управление не состоит в одном непосредственном приложении законов.
Оно ограничивается пределами закона, но действует часто совершенно самостоятельно. Так, ведение войны, переговоры, заключение мира не определяются и не могут определяться общими законами. Вследствие этого, писатели, которые держатся этого разделения, как, например, Локк, признают еще особую власть федеративную, именно потому, что она не подходит под понятие об исполнении.
Очевидно, что федеративная власть не что иное, как управление государством в сношениях с внешними державами. Но и в самых внутренних делах, правительственная власть не ограничивается простым исполнением законов. Она сама издает обязательные нормы, определяющие способы действия в пределах закона; на этом основано различие между законами и уставами, или постановлениями (reglements).
Во многих случаях она сама устраивает различные части в подчиненных ей учреждениях. Она, в силу данного ей права, по усмотрению обстоятельств, разрешает, утверждает и предпринимает различные действия. Наконец, в чрезвычайных случаях она уполномочивается действовать и вне пределов закона.
Из всего этого очевидно, что эта отрасль власти должна быть названа не исполнительной, а правительственной. Задача ее состоит в управлении государством на основании и в пределах установленных законов.
Наконец, представляется вопрос: следует ли судебную власть считать отдельной отраслью верховной власти?
Многие этого не признают, на том основании, что суд не что иное, как известная форма исполнения. Хотя в новейших государствах судьи независимы от исполнительной власти, однако это разделение относится только к подчиненной сфере; собственно же политических властей, по этому воззрению, две: законодательная и исполнительная.
Это возражение было бы справедливо, если бы мы приняли разделение на власть законодательную и исполнительную. Но принявши разделение не по форме, а по содержанию деятельности, мы должны судебную власть отделить от правительственной, ибо они имеют две различные сферы деятельности: одна управляет общими интересами государства, другая разбирает права и обязанности граждан.
Это две стороны государственной деятельности, которые требуют особых систем. Важнейшая гарантия права состоит в независимости судебной власти от правительственной. Но так как первая ограничивается решением отдельных случаев, а не общих дел, то она играет меньшую политическую роль, нежели две остальные.
Однако она может иметь весьма важное политическое значение: она ограничивает произвол правительственной власти, а иногда решает и высшие конституционные вопросы. Таково, например, положение суда в Соединенных Штатах. Поэтому судебная власть, несомненно, должна быть поставлена наряду с другими.
Итак, верховная власть разделяется на законодательную, правительственную и судебную. Эти три отрасли соответствуют отношениям верховной власти к трем остальным элементам государства к закону, к государственной цели и к правам граждан.
Эти отрасли, разделяясь, получают соответствующие им органы. Разделение может быть установлено в самой верховной власти; но еще чаще оно происходит в подчиненных органах.
Из этого образуется сложный организм властей и учреждений, который, разветвляясь по всему государству, составляет, однако нечто цельное и единое, ибо все исходят от единой верховной власти и представляют единую государственную волю в приложении к разнообразию условий и элементов жизни. Верховная власть развивается в систему учреждений.
[1] См. мое сочинение: «История политических учений»
[2] См. в Истории политических учений разбор теории Руссо.
[3] История политических учений. I, стр. 100
