Выше мы сказали, что Петр был большой сторонник коллегиальной формы управления, в приказах же конца XVII ст. эта форма совершенно выродилась, и, по свидетельству самого Петра (указ 22 дек. 1718 г.), главные приказные судьи решали дела вполне единолично без всякого участия “товарищей”[1].
Находясь под влиянием многих лиц, бывших адептами коллегиальной системы управления[2], Петр решился взамен прежних приказов учредить по образцу Дании, Швеции и Германии коллегии для отправления отдельных функций в области суда и управления. Так, еще в 1698 г., во время пребывания Петра в Англии, некто Френсис Ли подал ему “предложение о правильной организации правительства”, именно об учреждении “комитетов или коллегий” (всех их должно было быть шесть).
Затем в 1711 г. “рудокопный офицер” Блигер представил государю “мемориал”, в котором высказался за необходимость учреждения “берг-коллегиума, состоящего в искусных сему художеству особах”. К этому же году обыкновенно приурочивается подача Петру известного проекта о коллегиях, приписываемого Лейбницу[3].
“Опыт достаточно показал, – читаем в нем, – что для государств и областей не может быть лучшего устройства, как учреждение хороших коллегий, внутренняя организация которых похожа на механизм часов, где колеса взаимно приводят друг друга в движение”. “Как в часах одно колесо двигает другое, так в больших часах – государстве, одна коллегия должна приводить в движение другую”.
Автор проекта высказывается за учреждение девяти коллегий, из которых в особенности обращает внимание на ученую коллегию. Наконец, в 1712 г. мы встречаем еще одно предложение относительно коллегий неизвестного автора, в котором рекомендуется “учинить коммерц-коллегиум и ревизион-комиссион, т.е. пересмотрительный приказ, который бы во всем государстве по вся годы все приходы и расходы свыше всех приказов считать мог подробно”.
С 1715 года государь сам принимается за дело введения коллегий. Так, от этого года до нас дошла собственноручная записка Петра (от 23 марта) “о коллегиях к соображению”, перечисляющая шесть коллегий, подлежащих введению в России. В основу проекта был положен проект неизвестного автора, представленный государю в том же 1715 году и перечисляющий не шесть, но семь коллегий с определением компетенции каждой[4].
Тогда же Петр командировал известного Фика в Швецию собирать материалы для предстоящей реформы, а своему министру при датском дворе кн. Долгорукову предписал прислать печатные или письменные уставы датских коллегий[5]. Одновременно с этим государем было поручено Вейде “достать ученых и в правостях искусных людей для отправления дел в коллегиях”.
Такое же поручение получил резидент при австрийском дворе Веселовский, долженствовавший сыскать из шрейберов (писцов) “не гораздо высоких чинов, которые бывали на службе цезарской, из чехов, силезцов и моравян, которые знают по-славянски, от всех коллегий, которые есть у цезаря, кроме духовных, по одному человеку, и чтобы они… могли те дела здесь основать”.
В том же 1715 г. известный барон Гюйсен, по приказанию государя, составил записку об образовании коллегий, для которой он “из цесарских французских, итальянских, английских, прусских и голландских регламентов… самопотребное, что в Российское государство ввести можно, сочинил”. В 1717 г. Фик вернулся из-за границы и привез с собой “несколько сот регламентов и разных ведомостей”.
Для разработки названного материала в помощь Фику был определен Брюс. Оба они должны были “в генеральных терминах положить, какие дела к какой коллегии принадлежат, и что им вырабатывать и до чего не касаться”; кроме того, им было предписано определить штаты коллегий и размеры жалования, “дабы можно было выбрать со временем президентов, годных к каждой коллегии”.
К делу реформы был привлечен еще один иностранец, а именно Люберас, которому государь поручил составить “очерк устройства коллегий в правильном государственном хозяйстве”. Люберас написал два сочинения: одно, касающееся государственных учреждений Швеции, а другое, посвященное изложению тех изменений, которые, по его мнению, следовало в них произвести при посадке на русскую почву, и, кроме того, составил 28 проектов, уставов и регламентов для коллегий[6].
Между тем, на основании материала, привезенного Фиком, составлен был в том же 1717 г. примерный реестр персонала всех коллегий, а также окончательно определено, какие коллегии должны быть введены. Наконец, в конце 1717 года Петр назначил коллежских президентов и вице-президентов, предписав в течение года окончательно покончить с устройством коллегий.
Государь собственноручно написал инструкцию президентам, которой они должны были руководствоваться при избрании членов коллегий. “Выбирать президентам, – гласила инструкция, – подручных или товарищей своих таким образом: 1) чтобы не было отнюдь свойственников или собственных креатур; 2) выбрать по два или по три человека во всякое место, а из них всех коллегии выбирать баллотиром”.
В следующем 1718 году государь издал указ, которым официально определил способ устройства коллегий. “Всем коллегиям, – гласил указ, – надлежит ныне на основании шведского устава сочинить во всех делах и порядках по пунктам регламенты, а которые пункты в шведском регламенте неудобны или с ситуацией сего государства не сходны, и оные ставить по своему рассуждению”.
Однако только в 1719 г. оказались составленными некоторые из регламентов коллегий, Генеральный же регламент, служащий учредительным актом для всех коллегий, был издан в 1720 году (28 февраля).
Каждая коллегия состояла из присутствия и канцелярии. В состав первого входили президент, вице-президент, четыре советника и четыре асессора[7]. Последние (т.е. советники и асессоры) назначались Сенатом по представлению коллегий. Президент назначался государем[8], вице-президент Сенатом, но с утверждением (государя, обыкновенно, Сенат избирал нескольких кандидатов, из которых государь одного и назначал вице-президентом).
Президент исполнял обязанности председателя; в качестве такового ему принадлежала “генеральная и верховная дирекция”[9], причем он имел право доносить Сенату о злоупотреблениях и неспособности членов коллегии и просить о назначении других на их место. Канцелярия состояла из секретаря, регистраторов, протоколистов и других приказных служителей.
Секретарь являлся начальником канцелярии и в качестве такового подготовлял доклады для присутствия, где их и докладывал, принимал прошения челобитчиков, составлял реестр дел и надзирал за деятельностью канцелярских чиновников.
Протоколист, или нотариус, составлял протоколы заседаний присутствия; регистратор вел реестры входящим и исходящим бумагам; актуариус хранил у себя бумаги, отвечая за их сохранность; переводчик переводил на русский язык бумаги, написанные на иностранных языках и поступавшие в коллегии; канцеляристы, вместе со своими помощниками-копиистами, приготовляли дела к докладу под наблюдением секретаря.
Высшие из названных чиновников назначались Сенатом по представлению коллегий, низшие – самой коллегией. Будучи знатоками законов и письменного делопроизводства, канцелярские чины скоро приобрели решающее значение в коллегиях, и на практике коллегиальное начало было сведено к нулю, главным образом вследствие того, что присутствие обыкновенно соглашалось с докладом канцелярии. Подробный порядок вещей и вызвал замечание Миниха, что Россия управляется секретарями и обер-секретарями[10].
При каждой коллегии, как было уже сказано выше, состоял особый фискал.
Дела в коллегиях решались следующим образом: прежде слушались государственные дела, а потом уже частные, причем на решение первых полагалась неделя, а вторых шесть месяцев.
По окончании прений приступали к баллотировке, которая обязательно должна была вестись таким порядком, чтобы младшие члены подавали голоса раньше старших. Приговор составлялся по большинству голосов, причем при равенстве их голос председателя давал перевес. Всякий член, в случае разногласия с большинством, имел право требовать занесения своего мнения в протокол.
Всех коллегий учреждено 12, а именно: три государственные коллегии – иностранных дел, военная и морская (Адмиралтейств-коллегия); три финансовые – Камер-коллегия, ведавшая государственные доходы, Штатс-контор-коллегия, ведавшая государственные расходы, и Ревизион-коллегия, наблюдавшая за исполнением смет по доходам и расходам; три торгово-промышленные коллегии – Берг-коллегия, ведавшая горное дело, Мануфактур-коллегия, ведавшая промышленность, и Коммерц-коллегия, ведавшая торговлю; затем Юстиц-коллегия, имевшая двоякое значение: 1) в качестве учреждения, управлявшего судебной частью (надзор за судебными учреждениями, руководство их деятельностью, представление Сенату кандидатов на разные судебные должности) и 2) в качестве апелляционного и ревизионного суда по отношению к низшим судам, жаловаться на решения которого можно было только в Сенат; Вотчинная коллегия, явившаяся на смену Поместному приказу[11], и Духовная коллегия, впоследствии Св. Синод.
Почти все коллегии были не только административными, но и судебными учреждениями, чем напоминали старые приказы, в которых также суд и администрация не разделялись[12]. В качестве судебных учреждений они, главным образом, фигурировали в роли суда второй инстанции, и решения их могли быть обжалованы в Сенат, которому вообще коллегии были подчинены.
Некоторые коллегии обладали еще своими конторами; так, если коллегия находилась в Петербурге, то в Москве учреждалась ее контора, решавшая дела в большинстве случаев вполне самостоятельно.
Большинство коллегий просуществовало до Екатерины II, когда многие из них были закрыты вследствие издания Учреждения о губерниях 1775 года, перенесшего коллегии в форме палат (казенной, гражданского и уголовного суда, губернского правления, приказа общественного призрения и т.п.) из центра в провинцию и преобразовавшего их из органов центрального в органы местного управления[13]. Оставшиеся же коллегии были уничтожены при Александре I, когда взамен их государь учредил министерства – институт, построенный не на коллегиальном, а на единоличном начале.
[1] Вот что говорит Петр в указе 1718 г.: “коллегии, т.е. собрания многих персон, в которых президенты или председатели не такую мочь имеют, как старые судьи делали, что хотели; в коллегиях же президент не может без соизволения товарищей своих ничего учинить”.
[2] До нас дошли известия о том, что многие лица старались воздействовать на Петра в деле введения коллегий. Так, по словам ганноверского резидента Вебера, “ген. Вейде и некоторые русские офицеры, находившиеся в плену в Швеции, руководят его величеством в учреждении коллегий”.
Затем в одном проекте, поданном Петру, внушалось ему, что “искусство до сего времени довольно доказало, что государство и земли в лучшее состояние приведены быть не могут иначе, как учреждением добрых коллегий” и т.д.
[3] Так, Лейбница считают автором проекта Пекарский (Наука и литература в России при Петре В. Т. I. С. 29 и след.), проф. Герье (Письма и мемориалы Лейбница. С. 312 и др.), Градовский (Собрание сочинений. Т. I. С. 103) и проф. Александренко (Русские дипломатические агенты в Лондоне в XVIII ст. Т. I. С. 464). Напротив, г. Милюков (Государственное хозяйство в России в XVIII ст. С. 567. Прим. 3) не признает Лейбница за автора проекта, ссылаясь на тот факт, что сам Лейбниц нигде не упоминает об этом проекте.
[4] По предположению (весьма вероятному) проф. Берендтса, в основу этих проектов положена организация французского высшего управления того времени (Опыт системы административного права. Т. I. С. 116).
[5] Мало того, в бытность свою в Копенгагене в 1716 г. Петр, по свидетельству датского историографа Понтопинадуса, лично осматривал датские коллегии и сам списывал правила их делопроизводства (Берендтс. Указ. соч. Т. I. Вып. I. С. 115).
[6] Сочинения и проекты Любераса хранятся в архиве Мин. иностр. дел в Москве и в архиве бывшего кодификационного отдела в СПб., содержание же их изложено в сочинениях Берендтса “Барон Люберас и его записка об устройстве коллегий в России” и Милюкова “Госуд. хозяйство России и реформа Петра В.”; из последнего сочинения нами заимствованы и некоторые другие сведения, касающиеся истории коллегий. С. 564-588.
См. также: Берендтс. Опыт системы административного права. Т. I. Вып. I. С. 108-125 и Александренко. Русские дипломатические агенты в Лондоне в XVIII в. Т. I, где довольно подробно изложена история Коллегии иностранных дел, и т. I, в приложениях к которому напечатана записка Фика о государственных учреждениях Швеции.
[7] При Екатерине I в состав присутствия входили только двое советников и двое асессоров, причем половина всего присутствия получила право по очереди не бывать на заседаниях ввиду того, что “в таком множайшем числе членов в исправлении дел лучшего успеха не находится, но паче в разногласиях в делах остановка и помешательство происходит” (указ 16 июля 1726 года).
[8] Впрочем, президент Юстиц-коллегии избирался особым собранием из сенаторов, офицеров и “ста дворян” (указ 12 янв. 1724 г.). Собрание избирало 9 кандидатов, по три от каждой группы.
“Сто дворян” – весьма любопытный институт, бывший, по справедливому замечанию г. Богословского (Областная реформа Петра В. С. 60), своеобразной коллегией представителей дворянства, назначенных правительством, которая должна была участвовать в выборах кандидатов на высшие должности.
“Дворянское сто” являлось постоянной корпорацией, что видно из факта неоднократных собраний дворян, считавшихся его членами, и факта увольнения последних из ее состава.
[9] Однако по старой привычке президенты нередко выходили из роли председателей, стремясь решать дела единолично. Подобные факты вызвали указ 9 мая 1719 г., в котором государь писал: “понеже коллегии ныне устроены для того, дабы каждая с совету и приговору всех своей коллегии делала, того ради подтверждается сим указом, дабы президенты никаких дел, ни указов одни не делали и не подписывали”.
[10] “В коллегиях, – справедливо замечает проф. Алексеев, – благодаря недостатку подготовленных и сведущих людей правила не коллективная воля коллегии, а воля секретарей, которые господствовали не в силу своего общественного положения, не в силу своего политического веса, не в силу своего знания, а в силу только того, что они постигли канцелярскую мудрость, что они были знакомы с делопроизводством, с разными бумажными тонкостями, с формальною процедурою, с канцелярскими изворотами” (Русское государственное право. Изд. 1897 г. С. 454).
[11] Вотчинная коллегия, как и некоторые другие коллегии, не имела своего регламента, но три проекта последнего, не получившие законодательной санкции, до нас дошли. См.: Ардашев. Регламент Вотчинной коллегии в проектах 1723, 1732 и 1740 гг.
[12] Одна только Юстиц-коллегия ведала исключительно суд (гражданский и уголовный) и не имела административных функций.
[13] Следующие коллегии были упразднены при Екатерине II: в 1777 г. – Мануфактур-коллегия, в 1781 г. – Штатс-контора и Ревизион-коллегия, в 1783 г. – Берг-коллегия, в 1785 г. – Камер-коллегия, в 1786 г. – Юстиц-коллегия и в 1796 г. Коммерц-коллегия. Таким образом, остались только три коллегии: военная, морская и иностранных дел.
