Учреждение коллегий на место прежних приказов задумано Петром, по совету Лейбница и по примеру шведских коллегий, в 1711 г., но лишь 11 декабря 1717 г. назначены президенты в будущие коллегии, а затем советники и асессоры (П. С. З., № 3128); в 1718 г. приказано им сочинить регламенты каждому по своему ведомству «на основании шведского устава» (П. С. З., № 3197).
С начала 1719 г. коллегии начали действовать, но еще «старым манером»; лишь с 1720 г., т. е. с издания генерального регламента (28 февраля), новое учреждение организовано вполне.
Система коллегий не вполне выполнила проект Лейбница. Организовано 12 коллегий: военная, морская, иностранная, камер-коллегия (для заведывания доходами), штатс-контора (для ведомства расходов), ревизион-коллегия, юстиц-коллегия (судебная), коммерц-коллегия (торговая), мануфактур-коллегия и отдельная от нее берг-коллегия; впоследствии учреждены вотчинная коллегия и главный магистрат.
Лейбниц проектировал еще ученую коллегию, но Петр лишь имел в виду учредить Академию наук и вручил ей функции Министерства народного просвещения. Из такого распределения ведомств очевидно, что финансы и промышленность обращали на себя наибольшее внимание законодателя (всего с главным магистратом — 7 коллегий).
Почти все эти коллегии преобразованы из прежних приказов (за исключением морского ведомства, горного, мануфактурного и торгового); но затем оставалось несколько ведомств, не вошедших в систему коллегий, а потому для них оставлены прежние приказы (ямской, аптекарский, переименованный в медицинскую канцелярию, каменный, переименованный в канцелярию от строений, разбойный под именем сыскного); уцелели даже некоторые областные приказы: Сибирский, Малороссийская коллегия.
Таким образом, хотя система приказов несколько упрощена в системе коллегий, но остается весьма сложной. После Петра возникли многие новые органы центрального управления (канцелярия конфискации, коллегия экономии, камер-коллегия Лифляндская и пр.). С этой стороны петровские учреждения имеют мало преимуществ перед прежними.
Ведомство коллегий. Каждая коллегия сама выработала для себя специальный регламент с обозначением круга своего ведомства; однако этим далеко не вполне достигнута точность в разграничении пределов их ведомств: так, горному ведомству (берг-коллегии) подчинена артиллерия; особенно сталкивались между собой камер-коллегия и штатс-контора, мануфактур-коллегия и берг-коллегия и т.д.
Кроме начала ведомств, в коллегиях присутствует и сословное начало (главный магистрат) и даже (как мы видели) территориальное. Суд и администрация по-прежнему смешиваются почти в каждом ведомстве.
Внутренняя организация коллегий. Коллегиальное начало, т. е. обсуждение дел в многочленном собрании и решение по большинству голосов, есть черта, наиболее отличающая петровские учреждения; преимущества его выражены особенно в духовном регламенте: «в коллегиум не обретается место пристрастию», коллегиальное обсуждение возбуждает уважение к власти, содействует постоянству направления и предохраняет от быстрых перемен.
Наоборот, противники коллегиального начала полагают, что административные меры выигрывают в быстроте при единоличном (министерском) начале, и что лишь суд требует коллегиальности. — Кроме президента и вице-президента, каждая коллегия имела по 4 советника и по 4 асессора; при Екатерине I это число сокращено: вместо 4 — два советника и 2 асессора, всего 6 членов, но из них по очереди заседала лишь одна половина.
При трехчленном составе присутствия голос президента при разногласии решал дело, а потому коллегиальное начало сводилось на единоличное управление; и вообще единоличное начало управления постоянно фактически брало перевес и при Петре и потом, особенно путем преобладания прокуратуры и обращения ее в административную власть. Начало министерское (и самый термин «министры») идет непрерывно от времен Петра Великого[1].
Учреждение министерств. Екатерина II, установив коллегиальное управление и суд в провинциях (в 1775 г.), обрекла центральные коллегии на уничтожение. Они закрыты постепенно в 1771–1796 гг., кроме трех «государственных» коллегий (двух военных и иностранной). Император Павел I восстановил было коллегии, но ненадолго.
Однако, центр государства не мог оставаться без органов управления; план Екатерины закончен императором Александром I через учреждение министерств в 1802 г. и окончательно в 1811 г.
Вопрос о министерствах был рассматриваем в так называемом «неофициальном комитете» и в основу учреждения был положен проект Новосильцова; состоявшееся учреждение было указано манифестом 3 сентября 1802 г.; в нем можно подметить следующие черты: а) мысль о солидарности министерств (учреждается одно «министерство», разделенное на 8 отделений, хотя в том же акте эти «отделения» именуются и «министерствами».
б) Затем в манифесте совершенно ясно выражено правило об ответственности министров перед Сенатом, которому министры представляют для рассмотрения свои ежегодные всеподданнейшие отчеты; Сенат должен проверить эти отчеты по другим имеющимся у него сведениям и по объяснениям, которые он может потребовать от каждого министра; затем министерский отчет, при представлении его государю, сопровождается мнением Сената о достоинстве управления того или другого министра.
На деле эта ответственность министров не осуществилась с самого момента своего установления («обряд» представления отчетов в Сенат был иногда соблюдаем некоторыми министрами, а затем совсем забыт).
Причина такого оборота дел указана потом Сперанским весьма правильно: не может быть действительной ответственности перед таким учреждением (Сенатом), которое «по существу своему (есть) исполнительное и от произволения власти зависящее».
С другой стороны, ответственное лицо выбрано самим Государем, который при постоянных докладах соизволял и одобрял действия своих министров; таким образом, сенатская критика относилась бы не к министрам, а к государю. Идея ответственности была встречена неодобрительно современниками (Карамзиным и др.).
в) Первое учреждение министерств страдало неточностью распределения дел между ними и недостатком правил, по которым каждое министерство должно действовать; предположенные в манифесте 1802 г. инструкции даны не были.
В этом отношении особенно важно отсутствие определенных отношений между единоличным и коллегиальным началами управления; коллегии оставались на прежнем основании, но подчинены единоличной власти министра, в чем очевидно внутреннее противоречие. Все эти несовершенства были предусматриваемы при обсуждении дела в «комитете», но удержаны вследствие разногласий во мнениях.
При вторичном образовании министерств в 1810–1811 гг., по плану Сперанского, устранены только последние формальные недостатки: относительно же первых, существеннейших (т. е. солидарности и ответственности министров) умолчено. Сперанский, как известно, предполагал установить ответственность перед Государственной думой, но эта часть его плана не осуществилась.
Что касается до Сената, то, по мысли Сперанского, он должен быть учреждением, объединяющим министерства: «министерство (нужно) считать не средним и отдельным установлением, но самим Правительственным сенатом, коего министры суть члены, а министерства суть составные части», — писал Сперанский.
Однако, на деле объединительное значение осталось (хотя не весьма удачно) за комитетом министров, который по второму образованию министерств подлежал уничтожению, а на деле не только уцелел, но оказался одним из очень живучих учреждений.
[1] Нельзя согласиться с мыслью, что Верховный тайный совет, Кабинет, Конференция и пр. были выражением министерского начала: все эти учреждения были коллегиальные и обладали высшей политической и законодательной властью, а единоличные министерства суть органы исполнительной власти.
