Дворянство, со времен Петра I, призвано к участию в общем государственно-местном управлении; крестьянство, попавшее большей частью в крепостное состояние, не могло участвовать в нем. Новоорганизованное среднее сословие мещан получило раньше дворянского право на участие в муниципальном управлении.
И в этом отношении различаются эпоха Петра I и Екатерины II. а) Вначале (1699 г.), как сказано, Петр руководился древнерусским понятием о единстве города и земли и потому устроил бурмистрскую палату, которая, состоя из выборных города Москвы, была местным общинным управлением этого города и в то же время центральным учреждением для высшего управления всеми городами государства; по городам устроены земские избы (правильнее — оставлены существующие) под председательством земских бурмистров; власть их по-прежнему простирается на все недворянское, но свободное население округа, т. е. на посадских и черных крестьян.
В 20-х годах при общей перестройке государства эти учреждения заменены магистратами, именно главным магистратом в Петербурге из чиновников и выборных и городовыми магистратами исключительно из выборных (бурмистров).
Это уже учреждение сословно-общинное; компетенция его (сбор податей, народное образование, призрение, полиция и суд) простирается только на горожан. Такая реформа имела громадное влияние на судьбу не только городского, но и сельского населения, лишив это последнее самоуправления.
б) Те же учреждения развиты Екатериной II в Узаконениях о созыве комиссии 1767 г., в Учреждении о губерниях и Жалованной грамоте городам 1785 г.
К магистратам, за которыми оставлена судебная функция, присоединены: городской голова, первоначально избранный для временной цели председательствования при выборе депутатов в комиссию уложения; дума, разделяющаяся на общую и шестигласную; первая есть представительное собрание, созываемое в случае нужды; она составляется из выборных от каждого из 6 разрядов городских обывателей (не в равном числе); в шести-гласную думу (постоянно действующую управу) избираются члены общей думой.
Так как многие ветви городского управления отошли к общим государственным органам управления, то ведомство думы очень сузилось.
Сельское население, не попавшее в крепостное состояние, по всей вероятности, сохранило древнерусскую волостную организацию, которую закон, однако, игнорировал. Лишь при императоре Павле она укреплена законом: волости казенных крестьян (каждая до 3 тысяч душ) управляются выборным головою, при котором состоит волостной писарь; в отдельных поселениях управляют старшины.
