Автор: Царёв Алексей Юрьевич, кандидат юридических наук, доцент, заведующий кафедрой
МГПУ, юридический институт, Кафедра государственно-правовых дисциплин
В диалоге «Законы» Платон писал: «Закон – это то же самое, что здравый смысл, тот самый здравый смысл, который исходит от Бога…»[1]. Здравый – можно понимать как толковый, толковый – как разумный, разумный – как логичный[2].
Значение логичности как правила законотворчества уникально тем, что это правило должно соблюдаться и при разработке концепции закона, и при изложении его текста. Значение же логичности как свойства закона еще более уникально, так как закон не только регулирует правоотношения, осуществляет другие известные функции[3], но и оказывает значительное влияние на интеллект граждан, прежде всего, представителей юридического сообщества. И как закон справляется со всеми своими функциями – во многом зависит от того, насколько он логичен.
Закон в некотором смысле можно сравнить с учебником, хотя бы потому, что он также как и учебник подлежит изучению, усвоению. Более того, большинство практикующих юристов предпочитают читать не учебники по той или иной отрасли права, а непосредственно источники права. Так вот, если в учебнике все логично, то и с логикой обучаемого все будет нормально. Но если в нем написано, например, что «Государство – составная часть политической системы, в которую входят также политические институты и учреждения»[4] и обучаемый в это поверит, то логика последнего будет слегка деформирована. Ибо поскольку речь здесь идет, видимо, о политической системе государства, а государством у нас является Россия (см. ч. 1 ст. 1 Конституции РФ), постольку нельзя считать логичной фразу «Российская Федерация – составная часть политической системы Российской Федерации». А если обучаемый поверит в то, что главы 1, 2 и 9 Конституции Российской Федерации изменить «очень трудно», а ее главы 3–8 могут быть изменены сравнительно «в облегченном порядке»[5], то у него и вовсе могут возникнуть проблемы с логикой. Потому что в действительности, в соответствии с Конституцией Российской Федерации (ст.ст. 134–136), изменить главы 1, 2 и 9 Конституции России в принципе невозможно, так как если предложение об их пересмотре будет поддержано, то созванное Конституционное Собрание будет решать совсем другой вопрос: оставить Конституцию России неизменной или разрабатывать новый проект Конституции, в котором глав, как его структурных элементов, может вообще не оказаться. Также действительно и то, что изменить главы 3–8 Конституции России гораздо труднее, чем изменить саму Конституцию, потому что для этого необходимо согласие не менее 2/3 депутатов Государственной Думы, 3/4 членов Совета Федерации и 2/3 законодательных органов субъектов Российской Федерации. А для созыва Конституционного Собрания необходимо всего лишь 3/5 голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы. Ведь 3/5 – это меньше чем 2/3 и, тем более, меньше чем 3/4. Надо ли доказывать, что если Конституционное Собрание будет созвано, то вряд ли его члены пожелают остаться в истории простыми статистами и упустят шанс стать отцами–основателями новой Конституции своей страны? Разве что, если Конституционное Собрание получит свой мандат не непосредственно от народа, единственного источника власти в России, а сформируется по номенклатурному принципу и будет запрограммировано оставить все как есть.
Логичный закон, подобно логичному учебнику, способствует развитию логического мышления тех, кто его читает и исполняет, а нелогичный – наоборот. Ну, что можно сказать о гражданине, который действительно поверил в то, что он имеет право «быть избранным в органы государственной власти» (см. ч. 2 ст. 32 Конституции РФ), например, в Государственную Думу? Он – либо наивный человек, либо не понимает написанное. Нелогичный закон наносит обществу не меньший вред, чем телереклама, которая по нескольку раз в день настойчиво внушает россиянам, что около сорока процентов мужчин в возрасте старше сорока лет испытывают известные «трудности». В советские времена это назвали бы идеологической диверсией, но будем считать, что это издержки производства.
И хотя название данной статьи можно воспринять оптимистично (наши законы логичны!), речь в ней пойдет о том, что с логичностью наших законов, увы, не все в порядке. Эта проблема рассматривается здесь на примере законодательства о местном самоуправлении, главным образом на примере Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131–ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закон о местном самоуправлении) в редакции от 10 мая 2010 года, то есть, после принятия более 25–ти (!) федеральных законов о внесении в него изменений. Этот закон представляет собой, по большому счету, основную часть новой отрасли российского законодательства, которая получила название – муниципальное право. Ранее, как известно, административно-территориальное деление и организация власти на местах были институтами конституционного или государственного права (впрочем, и сейчас следовало бы так считать).
К сожалению, нелогичность законодательства о местном самоуправлении в России заложена в Конституции Российской Федерации. Прежде всего, это заключается в том, что в ней установление общих принципов организации местного самоуправления отнесено к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. На самом деле из пункта «н» части 1 статьи 72 Конституции России не вполне ясно, какие общие принципы имеются здесь в виду: «организации системы органов местного самоуправления», «организации системы местного самоуправления», «организации местного самоуправления» или «местного самоуправления». Все зависит от того, где читатель в пункте «н» мысленно поставит двоеточие. Но законодатель свое понимание этого отразил в названии Закона о местном самоуправлении.
Конечно, было бы логичнее, если бы Россия устанавливала общие для всех субъектов Федерации принципы местного самоуправления (как, например, общие принципы налогообложения и сборов согласно ч. 3 ст. 75 Конституции Российской Федерации), на основе которых каждый субъект самостоятельно осуществлял бы правовое регулирование в этой сфере, как это делается чаще всего в других федеративных государствах. При нынешней же ситуации субъекты нашей Федерации могут заявить: все, что не относится к принципам местного самоуправления (а к ним можно отнести далеко не каждую норму Закона о местном самоуправлении), в соответствии с Конституцией России находится в исключительном ведении субъектов Российской Федерации (ст.ст. 71–73) и соответствующие нормативные правовые акты последних должны действовать даже в том случае, если они противоречат федеральному закону (ч. 6 ст. 76).
Следующая нелогичность содержится в статье 12 Конституции России, где записано, что «местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно». Потому что самоуправление – это деятельность, а у деятельности не может быть никаких полномочий.
Далее, в соответствии с частью 1 статьи 131 Конституции России «структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно». Думается, что вопрос о структуре, который является довольно сложным, должен решаться в ходе дискуссии в компетентном органе. Ведь на референдуме в отношении какой-то структуры можно сказать либо «да», либо «нет». А поправить в ней ничего нельзя. Поэтому население может бесконечно отвергать выносимые на референдум проекты структуры местных органов власти, которые имеют, по его мнению, какие-то изъяны. Законодатель увидел недостаток названой конституционной нормы и фактически обошел ее: сам установил перечень обязательных органов в структуре органов местного самоуправления. Что касается «других органов», допускаемых Законом о местном самоуправлении, то они, в случае их создания, не могут играть принципиальной роли в решении вопросов местного значения по сравнению с теми, которые являются обязательными.
Кроме того, в части 2 статьи 131 записано: «Изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий». Спрашивать у людей в какой-нибудь глухомани, занятых преимущественно своими проблемами, надо ли объединять два муниципальных района в один – это совершенно ненужное занятие. Предвидеть социально-экономические и другие последствия такого объединения – порой не под силу даже специалистам. Не случайно в Законе о местном самоуправлении законодатель в ряде случаев обошел названную конституционную норму, прибегнув к формулировке «с учетом мнения населения, выраженного представительным органом».
Однако в целом Закон о местном самоуправлении не убавил нелогичностей в муниципальном праве, а наоборот. Один только его объем (около 80 страниц!) говорит о том, что в нем содержатся в основном не принципы. Собственно о принципах организации местного самоуправления в нем сказано немного:
- «Правовую основу местного самоуправления составляют общепризнанные принципы … международного права» (ч. 1 ст. 4);
- «Непосредственное осуществление населением местного самоуправления и участие населения в осуществлении местного самоуправления основываются на принципах законности, добровольности» (ч. 2 ст. 33);
- «Местной администрацией руководит глава местной администрации на принципах единоначалия» (ч. 1 ст. 37).
Кроме того, безусловно, к принципам можно отнести четыре положения статьи 18, которая называется «Принципы правового регулирования полномочий органов местного самоуправления». И дело не только в названии статьи, эти положения по их сути можно назвать принципиальными.
Чтобы можно было убедиться, что нелогичность Закона о местном самоуправлении имеет не фрагментарный, а системный характер, проведем соответствующий анализ каждой его главы в отдельности. Однако анализ будет довольно поверхностным, ибо для детального анализа этого закона потребуется чересчур много печатной площади. Итак, начнем по порядку.
В главе 1, которая называется «Общие положения», первое же ее общее положение вводит нас в заблуждение: «Местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации» (ч. 1 ст. 1). Так как на самом деле основами конституционного строя России являются «положения» главы 1 Конституции Российской Федерации (см. ч. 1 ст. 16 Конституции РФ). К ним, например, относится следующее положение: «Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти». А словосочетание «местное самоуправление» – это не положение, а термин. В отличие от политологов и социологов, для юристов такие детали имеют принципиальное значение.
Здесь же, в статье 1, записано, что местное самоуправление в Российской Федерации осуществляется «с учетом исторических и иных местных традиций». То, что слова «исторических и иных» являются лишними – это мелочь, по сравнению с тем, что законодатель разрешает «то, не зная что», потому что он вряд ли может знать все местные традиции. А ведь традиции бывают разными. Так называемая «дедовщина» в армии – это тоже, в некотором роде, традиция. Местной традицией может быть, например, верховенство какого-нибудь клана над остальными.
Содержащиеся в статье 2 Закона о местном самоуправлении основные «понятия» понять далеко непросто. Студенты, которые изучают муниципальное право, не понимают, в чем состоит необходимость называть район муниципальным. Район – он и есть район. А если его называют муниципальным, то почему тогда муниципальными не называют городские и сельские поселения? На вопрос, что такое городской округ, студенты уверенно отвечают, что это административно-территориальная единица внутри города. И это логично. Тем более, что многие наши города разделены на городские округа, например, Белгород и Курск. Законодатель же установил, что городской округ – это городское поселение, которое не входит в состав муниципального района. Гораздо логичнее такие муниципальные образования назывались раньше – города (городки) областного, республиканского или союзного значения (подчинения).
Студенты также не могут понять, почему муниципальное образование города федерального значения называется «внутригородская территория города федерального значения», если внегородские территории городскими не являются. А главное, они ведь понимают, что территория – это вовсе не муниципальное образование!
Известно, что поселение – это населенный пункт или место, где кто-нибудь живет[6]. То есть, нельзя назвать поселением то место, где никто не проживает. Законодатель же установил, что сельским поселением является, несколько сельских населенных пунктов, объединенных общей территорией (абз. 2 ч. 1 ст. 2). При этом расстояния между этими населенными пунктами может составлять более 10 километров («с учетом пешеходной доступности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня» – п. 11 ч. 1 ст. 11). Причем, не сказано, что означает «рабочий день» и при желании этот термин можно понимать не как «продолжительность рабочего времени», а как «не нерабочий день», то есть, не выходной и не праздничный день (см. Трудовой кодекс РФ). В результате такого законодательного решения в Смоленской области, например, вообще нет территорий вне поселений, то есть, вся область состоит из поселений, примыкающих друг к другу вплотную. В Подмосковье есть городское поселение, территория которого составляет 816,26 кв. километров (для сравнения, территория Москвы в пределах МКАД – 877 кв. километров). Это городское поселение называется городской округ Домодедово с административным центром в городе Домодедово. Чтобы было понятно, это бывший Домодедовский район Московской области. А в Свердловской области есть сельское поселение Усть-Ницинское с территорией 715,1 кв. километров, в котором проживают 4 200 человек. В то же время повсюду в мире подобные муниципальные образования (включающие в себя несколько сельских поселений), имеют вполне логичные названия: коммуна, община, приход, округ, волость и др.
Тенденция с нелогичными названиями муниципальных образований продолжается в законодательстве некоторых субъектов Российской Федерации, в которых сельские поселения почему-то называются «сельсоветы». Следуя такой логике, городские поселения надо называть «горсоветы», а районы области – «райсоветы». А милые слуху слова «город» и «деревня» заменены, в том числе на въездах в эти самые города и деревни, официозными «городской округ» и «сельское поселение». Это все равно, что в повседневном общении человека называть физическим лицом. В Самаре, например, есть Глава города Самары и Администрация городского округа Самара (так написано на их резиденциях). Видимо, в аппарате Главы города работают не физические лица, а обычные люди. А в Калининграде придумали еще «лучше»: Администрация городского округа «Город Калининград».
Не менее «яркой» языковой новацией в Законе о местном самоуправлении следует признать термин «межселенная территория» (территория, находящаяся вне границ поселений). В орфографическом словаре русского языка, изданном Институтом языкознания Академии наук СССР и содержащим 110 000 слов[7], нет слов ни «селенный», ни «межселенный». Зато есть слово «заселенный», от которого можно было бы образовать термин «незаселенная территория». Есть там еще слово «междуселенный» (находящийся между селениями). Но поскольку в Законе о местном самоуправлении сказано, что межселенной является территория, находящаяся не «вне границ селений», а «вне границ поселений» (ч. 1 ст. 2), то такую территорию, по крайней мере, логичнее было бы назвать межпоселенной.
Говоря об «основных понятиях» Закона о местном самоуправлении, нельзя не заметить, что законодатель, похоже, сам запутался в определении терминов «депутат», «должностное лицо местного самоуправления», «выборное должностное лицо местного самоуправления» и «член выборного органа местного самоуправления» (ч. 1 ст. 2). Иначе зачем эти понятия уже дважды корректировались – федеральными законами от 27.12.2009 № 365-ФЗ и от 29.11.2010 № 315-ФЗ.
В конце статьи об основных понятиях сказано, что слова «местный» и «муниципальный» применяются в одном значении. Не сказано только, в каком именно. Ведь этимология этих слов совершенно разная. И все же не ясно, почему администрация, бюджет и референдум называются «местными», а собственность и выборы – «муниципальными»? Если это чья-то ошибка, то ее надо признать и исправить, а не подстраиваться под нее.
В статьях 5 и 6 содержатся полномочия федеральных и региональных органов власти. Они осуществляют правовое регулирование «вопросов», «прав», «обязанностей» и «ответственности». Но можно ли так говорить? Кстати, в части 5 статьи 7 говорится уже об «установлении прав, обязанностей и ответственности», что представляется более правильным.
В связи с вышесказанным уместно сказать, что в Германии законодатель не может говорить так, как ему вздумается. Потому что там существует Общество немецкого языка, которое специализируется на консультациях по лингвистическим проблемам. При Германском Бундестаге действует Редакционный штаб этого общества, основная задача которого – лингвистическая экспертиза нормативных актов. Сюда, например, направляются все правительственные законопроекты до их представления Правительству[8].
Наличие в главе 1 статьи 7 («Муниципальные правовые акты») нелогично, потому что в Законе о местном самоуправлении имеется глава 7 с точно таким же названием. Но часть 5 этой статьи достойна внимания в качестве наглядного пособия при изучении законодательной техники. В ее первом предложении содержится около 150 (!) слов, а содержание требует отдельного анализа. Кроме того, в главе 1 есть статья 8 («Межмуниципальное сотрудничество») – полная «тезка» главы 9 Закона. Если это имеет под собой какую-то логику, то почему тогда в главе 1 нет статей с названиями других глав закона?
Глава 2 («Принципы территориальной организации местного самоуправления») содержит трижды словосочетание «как правило», что в законе не допустимо. Но если бы только это. В ней также сказано, что «территория субъекта Российской Федерации разграничивается между поселениями» (п. 1 ч. 1 ст. 11) и что «территорию поселения составляют исторически сложившиеся земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, территории традиционного природопользования населения соответствующего поселения, рекреационные земли, земли для развития поселения». То есть, если, например, охотники традиционно промышляют за десятки километров от места своего постоянного проживания, то и место их охоты входит в территорию их поселения. Впрочем, о ложном понимании законодателем слова «поселение» уже говорилось выше.
В соответствии со статьей 12 изменение границ муниципальных образований в некоторых случаях осуществляется «с согласия населения», выраженного соответствующими представительными органами. «Учет мнения населения», выраженного представительным органом, еще как-то можно принять. Тем более, что все равно термин «учет мнения» – от лукавого. Допустим, захотел законодатель субъекта Российской Федерации отобрать у одного района и передать другому десять тысяч гектаров земли, а инициативу выдвинул об отобрании ста тысяч гектаров. И затем, с «учетом отрицательного мнения населения», отобрал не сто тысяч гектаров, а только десять, ровно столько, сколько хотел. Однако «согласие» – это разрешение, утвердительный ответ на просьбу[9] и получить его от населения можно только на референдуме.
Но главное даже не в этом, а в том, что получение согласия (несогласия) населения на изменение границы муниципального образования может оказаться пустыми хлопотами, так как изменение границы муниципального образования находится в компетенции законодательного органа субъекта Российской Федерации, депутатов которого нельзя заставить голосовать в унисон с мнением населения, поскольку по закону они обладают индемнитетом. В итоге, если большинство депутатов не согласно с населением, нарушение закона предначертано самим же законом.
В соответствии с частью 7 статьи 13 наделение городского поселения статусом городского округа (правильнее, конечно, говорить о присвоении статуса) осуществляется не только «с согласия населения соответствующего городского поселения», но также и «с согласия населения муниципального района, из состава которого выделяется соответствующее городское поселение». Это нелогично, потому что выйти из состава района будет стремиться только самодостаточный город с хорошей инфраструктурой и сильным бюджетом. Но кто же его отпустит?
Название статьи 13.1 («Упразднение поселений») нелогично, потому что ее содержание касается только сельских поселений, а название статьи 13.2 («Создание вновь образованных поселений …») – потому что слова «создание» и «образование» в данном контексте являются синонимами.
Глава 3 («Вопросы местного значения») нелогична по своей структуре, так как кроме вопросов местного значения (статьи 14, 15 и 16) в ней содержатся:
- права органов местного самоуправления на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения (ст. ст. 14.1, 15.1 и 16.1);
- принципы правового регулирования полномочий органов местного самоуправления (ст. 18);
- оценка эффективности деятельности органов местного самоуправления (ст. 18.1).
В статьях 14, 15 и 16 перечислены вопросы местного значения соответственно поселения, муниципального района и городского округа. При этом нетрудно заметить, что к вопросам местного значения городского округа (около сорока вопросов) отнесены вопросы местного значения поселения, а также такие вопросы, которые отнесены к вопросам местного значения муниципального района. Зачем же их надо было перечислять? Кстати, в статье 50, где перечислены виды муниципального имущества, законодатель записал иначе: «В собственности городских округов могут находиться все виды имущества, перечисленные в частях 2 и 3 настоящей статьи». В этих двух частях перечислены виды имущества соответственно поселения и муниципального района.
Не вполне логичным представляется содержание статьи 17 («Полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения»), потому что некоторые из содержащихся в ней полномочий уже указаны в перечнях полномочий соответствующих местных органов власти. Например, в части 10 статьи 35 также сказано, что в компетенции представительного органа находятся «принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений …». Отдельные содержащиеся в статье 17 полномочия могут вызвать споры о компетенции, например, «установление официальных символов муниципального образования». Такое полномочие логичнее было бы указать в перечне компетенций соответствующего органа местного самоуправления.
В части 2 этой же статьи сказано, что «органы местного самоуправления поселений» (тоже неясно, какие именно!) вправе принимать решения о привлечении граждан «на добровольной основе» к выполнению социально значимых работ в целях решения некоторых вопросов местного значения. Далее сказано: «К социально значимым работам могут быть отнесены только работы, не требующие специальной профессиональной подготовки». Это все равно, что сказать: «Работы, которые требуют специальной профессиональной подготовки, не могут быть отнесены к социально значимым». Логичнее было бы написать, что к работам, требующим специальной подготовки, нельзя привлекать лиц, не имеющих таковой.
Но еще большая нелогичность состоит в том, что к выполнению социально значимых работ могут привлекаться совершеннолетние трудоспособные жители в свободное от основной работы или учебы время на безвозмездной основе «не более чем один раз в три месяца». Ведь перед этим было сказано, что привлечение к работам возможно на добровольной основе. И почему тогда закон запрещает добровольцу, желающему в свое свободное время безвозмездно поработать на общее благо, принять участие в работах более одного раза в три месяца? В таких случаях ограничение имеет смысл, если к работам привлекают принудительно или если частота привлечений может быть чрезмерной.
Глава 4 называется «Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями». Однако, наделить – означает дать что-то при распределении, то есть, когда что-то делят. Например, крестьяне получают наделы земли при ее распределении. Говорить, что кто-то наделен, например, талантом можно только в переносном значении[10]. А как можно наделять государственными полномочиями? Это когда одних наделяют одними полномочиями, других – другими, третьих – третьими и т. д.? В действительности, по правилам русского языка, полномочия передаются или делегируются. Следует отметить, что иногда законодатель сам говорит о «передаваемых» отдельных государственных полномочиях (см. части 1 и 3 статьи 19). Также нелогичным является использование термина «отдельные государственные полномочия», достаточно было бы термина «государственные полномочия». Ведь каждому понятно, что о передаче всех государственных полномочий не может быть и речи. Лишние слова в законе не только отрицательно сказываются на логике их читающего, но и влекут другие вредные последствия, например, отнимают у нас время на их прочтение, влекут другие ненужные затраты. Это может казаться смешным, но до тех пор, пока не будут проведены соответствующие исследования. Как это не покажется странным, но технология законотворчества, являющегося если не самой важной, то одной из важнейших сфер человеческой деятельности, исследована у нас так мало, как, наверное, никакая другая. Скажите, какой конструктор, кулинар или другой настоящий мастер допустит наличие в своем изделии лишних деталей или ингредиентов, любого лишнего веса?
Главу 5 законодатель назвал «Формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления», однако не сказал, какие из этих форм относятся к формам «непосредственного осуществления» (кроме референдума), а какие к формам «участия в осуществлении». И возникает вопрос: голосование по изменению границ – это непосредственное осуществление или участие в осуществлении? С одной стороны, голосование – это непосредственное участие. С другой стороны изменение границ осуществляется законодательным органом субъекта Российской Федерации, который, как отмечалось выше, может проигнорировать мнение населения, как и в случае с правотворческой инициативой граждан. Зачем вообще в законе разделять эти формы? Пусть это потом делают теоретики, если видят в этом смысл.
В пункте 2 статьи 24 говорится об отзыве выборного должностного лица местного самоуправления, причем вначале законодатель сказал, что основания для отзыва «устанавливаются уставом муниципального образования», а затем взял и установил их сам: «основаниями для отзыва … могут служить только его конкретные противоправные решения или действия (бездействие) в случае их подтверждения в судебном порядке». Кроме того, неясно, как быть населению, если выборное должностное лицо соблюдает закон, но работать не умеет и не желает? И как быть, если суд подтвердит противоправные решения и действия этого лица, а необходимого числа голосов для его отзыва не хватит?
До 2003 года закон был логичнее: если выборное лицо нарушало закон, то несло ответственность перед государством, а если плохо работало, то перед населением. Теперь если, например, глава муниципального образования будет плохо работать, не нарушая закон, то население его отозвать не сможет. Более того, если он нарушит закон, то ему грозит отрешение от должности главой субъекта Российской Федерации в соответствии со статьей 74 Закона о местном самоуправлении. Поэтому неясно, зачем в этот процесс включать население, мнение которого, кстати, может не совпасть с мнение главы субъекта Федерации. И что тогда? Далее сказано, что выборное должностное лицо местного самоуправления считается отозванным, если за отзыв проголосовало не менее половины избирателей, зарегистрированных в муниципальном образовании (избирательном округе). И где же здесь логика? Для избрания, например, депутата достаточно большинства голосов от пришедших на выборы, а чтобы его отозвать, необходимо большинство голосов всех жителей. При таких условиях отзыва, с учетом нынешней активности избирателей, избранные лица становятся недосягаемы для населения.
В статье 25 («Сход граждан») говорится, что в поселении с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек для решения вопросов местного значения проводится сход граждан, который осуществляет полномочия представительного органа муниципального образования. При этом сход граждан «созывается главой муниципального образования», а его проведение «обеспечивается главой местной администрации». Однако это нелогично, потому что в поселении, в котором полномочия представительного органа осуществляются сходом граждан, глава муниципального образования и глава местной администрации – это одно и то же лицо.
Но самой загадочной формой участия населения в местном самоуправлении является территориальное общественное самоуправление. Сначала в статье 27 сказано, что это «самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории поселения», а также сказано, где и как оно населением осуществляется (части 1–3). То есть, законодатель недвусмысленно дает понять, что территориальное общественное самоуправление – это, по сути, деятельность населения. А потом вдруг говорит, что территориальное общественное самоуправление «может являться юридическим лицом и подлежит государственной регистрации в организационно-правовой форме некоммерческой организации» (часть 5). Ну, что тут можно добавить?
В Главе 6 («Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления») установлено, что входит в структуру органов местного самоуправления. При этом в части 2 статьи 39 сказано: «Избирательная комиссия муниципального образования является муниципальным органом, который не входит в структуру органов местного самоуправления». Как же это может быть? Это все равно, что сказать: «Этот мальчик – ее сын, но в состав ее детей не входит».
Удивляют содержащиеся в частях 6–8 статьи 35 ограничения численности депутатов представительных органов. Обычно подобные ограничения устанавливаются по верхнему пределу с целью ограничить расходы на бюрократию, а иногда и по нижнему – чтобы соответствующий орган был достаточно работоспособным. Однако наш законодатель ограничивает численность депутатов представительных органов муниципальных образований только по нижнему пределу. То есть, их может быть тысяча, две тысячи, сколько угодно, и закон будет соблюден.
В статье 16 содержатся основания досрочного прекращения полномочий представительного органа муниципального образования, одно из которых не вполне нелогично: полномочия представительного органа прекращаются в случае вступления в силу решения суда субъекта Российской Федерации «о неправомочности данного состава депутатов представительного органа муниципального образования, в том числе в связи со сложением депутатами своих полномочий» (напомним, что в соответствии со статьей 35 представительный орган правомочен в случае избрания не менее двух третей от установленной численности депутатов). Если бы законодатель не сказал о «сложении депутатами своих полномочий», то не так было бы очевидно, что здесь запрограммировано искусственное прекращение полномочий «неудобного» представительного органа. Для этого достаточно подговорить нескольких депутатов сложить свои полномочия в связи с переходом на соответствующие должности в органы исполнительной власти. Однако, неясно, почему из-за нескольких недобросовестных депутатов, «изменивших» своим избирателям, должны прекращать полномочия остальные. Логичнее провести довыборы депутатов представительного органа взамен сложивших свои полномочия.
В главе 8 («Экономическая основа местного самоуправления») сказано: «Экономическую основу местного самоуправления составляют находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований» (ч. 1 ст. 49). Давать в законе определение экономической основы не имеет смысла, поскольку то, что собственность является экономической основой – это известное положение экономической теории. Пусть это сомнительное определение анализируют специалисты по гражданскому праву, но у любого образованного человека после его прочтения могут возникнуть резонные вопросы: почему это определение значительно отличается от того, которое содержалось в Федеральном законе от 28.08.1995 г. № 154–ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»? Что такого произошло, отчего это определение стало другим? Или – когда законодатель был более прав, тогда или сейчас?
В части 2 статьи 49 записано: «Муниципальная собственность признается и защищается государством наравне с иными формами собственности». Следует заметить, что это конституционная норма (см. ч. 2 ст. 8 Конституции РФ) и опускать ее до уровня закона некорректно.
В статье 50 даны перечни имущества, которое может находиться в собственности муниципальных образований. Однако все указанные в них виды имущества «привязаны» к соответствующим вопросам местного значения, которые указаны в главе 3 этого же закона. Например, есть вопрос местного значения «оказание поддержки социально ориентированным некоммерческим организациям» и есть «имущество, предназначенное для оказания поддержки социально ориентированным некоммерческим организациям» (да, даже так). Поэтому неясно, зачем было перечислять все виды муниципального имущества, если достаточно было сказать, что в муниципальной собственности может находиться «имущество, предназначенное для решения вопросов местного значения». Более того, в пункте 1 части 1 статьи 50 почти так и записано. Таким образом, в законе продублировано то, что в нем уже сказано. Не хочется думать, что цена законопроекта напрямую зависит от количества его страниц, но если это так, то мы имеем дело не просто с непрофессионализмом, но и с банальным мошенничеством.
Далее в главе 8 говорится одновременно о «выравнивании уровня бюджетной обеспеченности поселений» и о «выравнивании бюджетной обеспеченности поселений». Такое впечатление, что эту главу писали два человека, у которых разные отношения с логикой.
Глава 9 («Межмуниципальное сотрудничество») обязывает: «В каждом субъекте Российской Федерации образуется совет муниципальных образований … Съезд (собрание членов) совета муниципальных образований … определяет размеры и порядок уплаты членских взносов на осуществление деятельности совета муниципальных образований субъекта Российской Федерации и содержание органов управления совета муниципальных образований…». При этом сказано, что организация и деятельность советов муниципальных образований осуществляются «в соответствии с требованиями Федерального закона от 12 января 1996 года № 7–ФЗ «О некоммерческих организациях», применяемыми к ассоциациям» (статья 66). Однако законодатель не учел, что в соответствии со статьями 11 и 12 названного Закона ассоциации некоммерческих организаций создаются на добровольной основе и что любой член такой ассоциации вправе выйти из нее по своему усмотрению по окончании финансового года.
Глава 10 («Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления…») также содержит нелогичности. В статье 74 предусмотрена ответственность главы муниципального образования и главы местной администрации перед государством: глава субъекта Российской Федерации отрешает того или другого от должности, если тот издал противозаконный акт и не отменяет его, несмотря на то, что на этом настаивает «соответствующий суд» (какой, неясно). Предполагается, что процедура отрешения будет длиться от трех до шести месяцев. Но если отрешение главы муниципального образования возражений не вызывает, то отрешение главы местной администрации выглядит нелогично. Ведь если глава муниципального образования возглавляет местную администрацию, то в случае издания им противозаконного акта он будет отрешен от должности как глава муниципального образования. А если он председательствует в представительном органе, то местную администрацию возглавляет лицо, заключившее контракт с главой муниципального образования. И причем здесь глава субъекта Российской Федерации? Указанный контракт в соответствии с Законом о местном самоуправлении (ч. 11 ст. 37) может быть расторгнут в связи с нарушением его условий, каковым, разумеется, является издание противозаконного акта по вопросу местного значения. Эта процедура займет гораздо меньше времени, а главное – будет логичнее. Вмешательство главы субъекта Российской Федерации могло бы понадобиться в крайнем случае – если в данной ситуации бездействует глава муниципального образования.
В статье 75 установлено, что если возникает предусмотренная законом просроченная задолженность муниципального образования, то в этом муниципальном образовании в установленном порядке вводится «временная финансовая администрация». Если администрация вводится, то ее следует воспринимать как деятельность (администрирование, управление). Но далее законодатель говорит, что эта «временная финансовая администрация» осуществляет определенные полномочия, то есть, далее ее следует воспринимать уже как субъект (управляющий орган).
Глава 11 называется «Особенности организации местного самоуправления». В ней, в частности, сказано, что в городах федерального значения установление и изменение границ муниципальных образований, их преобразование осуществляются «законами городов федерального значения с учетом мнения населения» (ст. 79). И что же тут особенного? Так это происходит во всех субъектах Российской Федерации (см. статьи 10, 12 и 13 Закона о местном самоуправлении).
В статье 81 предусмотрены особенности осуществления местного самоуправления в наукоградах, но на самом деле таких особенностей нет. Нельзя же считать особенностью местного самоуправления то, что в бюджет наукограда поступают дотации из федерального бюджета.
Как нельзя считать особенностями местного самоуправления и полномочия органов местного самоуправления по размещению и исполнению заказа на поставки товаров, а также на оказание связанных с такими поставками услуг, которые предусмотрены в статье 82.1 («Особенности организации местного самоуправления в муниципальных образованиях, расположенных в районах Крайнего Севера …»).
Глава 12 («Переходные положения») содержит поразительную нелогичность. Известно, что после вступления в силу какого-то закона отдельные его положения могут вступать в силу некоторое время спустя. Но Закон о местном самоуправлении вступил в силу с начала 2009 года, а какие-то его положения – в разные предшествующие ему годы, в т.ч. с 2003 года. То есть, возникла парадоксальная ситуация: закон силы не имеет, а его положения действуют. Сомнительная новация, ибо закон либо действует (в целом или частично), либо не действует (ни в целом, ни частично). Говорят, что вступление в силу отдельных статей закона до вступления в силу самого закона практикуется на Западе. Но почему мы должны перенимать у Запада даже то, что нелогично?
В заключение необходимо сказать, что законодатель в силу определенных причин не всегда в состоянии определить качество закона, который внесен на его рассмотрение. Это ведь водителем маршрутного такси не возьмут человека без документа, подтверждающего его профессиональную подготовку. А от людей, попадающих в партийные списки на выборах, как и от разнорабочих, профессиональная подготовка не требуется. Там другие критерии отбора. Однако законодателя можно упрекнуть в том, что он не организует профессиональную, независимую и честную экспертизу рассматриваемых им законопроектов. Хотя в стране действует большое количество центров, фондов, академий и прочих организаций, в уставах которых предусмотрена их экспертная деятельность. В конце концов, в соответствии с Конституцией Российской Федерации (ч. 1 ст. 48) «каждому гарантируется право на получение квалифицированной юридической помощи».
Законодатель также должен анализировать, опять же с помощью независимых и честных профессионалов, какие результаты приносят принятые им законы и при необходимости вносить в них соответствующие коррективы. В связи с этим интересен опыт Швейцарии, где в 1996 году представители научного сообщества и практики, заинтересованные в оценке публичной политики, основали Швейцарское общество оценки, которое регулярно публикует свой Информационный бюллетень, а также издает совместно со Швейцарским обществом законодательства бюллетень «Законодательство и оценка». Оценка роли законодательства входит также в обязанности парламента. А многие законы и подзаконные акты содержат статьи о периодической оценке их действенности[11].
А у нас без малого пять лет действовал закон о банкротстве, практика применения которого, по мнению Правительства Российской Федерации, «выявила недостаточную защиту прав и законных интересов различных лиц, участвующих в процедуре банкротства, а также пробелы, позволяющие использовать законодательство о несостоятельности (банкротстве) как механизм для избавления от конкурентов, ухода от налогообложения, необоснованного перераспределения собственности»[12].
Однако есть еще одна проблема. Ведь тот же Закон о местном самоуправлении вызывал волны критики не только накануне его принятия, но и сразу же после его вступления в силу. Вот высказывание, которое отражает общее настроение критиков: «В первые месяцы работы, после детального изучения Закона о местном самоуправлении и его практического освоения, руководство администраций и депутатский корпус столкнулись с огромными проблемами по организации власти и всей жизни на селе. Выяснилось, что этот Закон имеет больше минусов, чем плюсов»[13]. К сожалению, глухота по отношению к критике оппонентов и отсутствие самоанализа – характерные черты нынешнего законодателя.
Надо признать, что со временем некоторые нелогичности Закона о местном самоуправлении все же исправляются. Например, в его первоначальной редакции законодатель, устанавливая особенности местного самоуправления в небольших поселениях, в одних случаях к таковым относил поселения с численностью населения «менее 100 человек», а в других – с численностью населения «не более 100 человек» (понятно, что это не одно и то же). Например, в части 3 статьи 35 говорилось, что представительный орган не формируется, а его полномочия осуществляются сходом граждан в поселении, где «менее 100 жителей…». А в части 5 статьи 34 было предусмотрено, что если структура органов местного самоуправления не определена на местном референдуме, то ее определяет представительный орган либо сход граждан, если в поселении «не более 100 человек…». Но не прошло и семи лет, как эта нелогичность была устранена принятием Федерального закона от 27.12.2009 г. № 365–ФЗ.
Но если говорить без шуток, то проблема нелогичности наших законов заслуживает серьезного внимания. Со стороны кого? Сразу напрашивается ответ: со стороны Президента. Сегодня много говорят о единственно действующем у нас режиме «ручного управления». Но ведь обсуждаемый здесь Закон о местном самоуправлении был внесен в Государственную Думу ни кем-нибудь, а самим Президентом Российской Федерации. Более того, большинство принимаемых сегодня законов инициируются Президентом России, Правительством России или исходят из близкой им по духу парламентской фракции.
Впрочем, ответ дает опять же сам Президент России в своем последнем послании Федеральному Собранию: критикуя результативность закона о размещении заказов для государственных и муниципальных нужд, он сказал, что «ситуация действительно уже вышла за грань разумного» и поэтому пора начинать работу над новой редакцией этого закона – «более продуманной»[14]. Хочется поддержать его словами: «И не только этого».
[1] Платон. Сочинения в трех томах. Том 3. Ч. 2. АН СССР. Мысль. М. 1972.
[2] См. Ожегов С.И. и Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка: 72500 слов и 7500 фразеол. выражений / Российская АН. Ин-т рус. яз.; Российский фонд культуры. – М.: Азъ Ltd., 1992. – С. 233, 829, 676.
[3] В частности, о дисциплинирующем значении права и его роли в духовном развитии русской интеллигенции см: Кистяковский Б.А. В защиту права (Интеллигенция и правосознание) // «Конституционный вестник» № 2 (20), май 2010 г. – С. 252
[4] Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. Учебник для юридических вузов и факультетов. – М.: Издательская группа ИНФРА-М-Норма, 1997. – С. 14
[5] Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. Учебник для юридических вузов и факультетов. – М.: Издательская группа ИНФРА-М-Норма, 1997. – С. 735.
[6] См. Ожегов С.И. и Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка: 72500 слов и 7500 фразеол. выражений / Российская АН. Ин-т рус. яз.; Российский фонд культуры. – М.: Азъ Ltd., 1992. – С. 584.
[7] Орфографический словарь русского языка. М.: Государственное издательство иностранных и национальных словарей, 1956
[8] Справочник по нормотворческой технике. / Пер. с нем. – 2-е изд., перераб. – М.: Издательство БЕК, 2002. – С. 17.
[9] См. Ожегов С.И. и Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка: 72500 слов и 7500 фразеол. выражений / Российская АН. Ин-т рус. яз.; Российский фонд культуры. – М.: Азъ Ltd., 1992. – С. 768.
[10] См. Ожегов С.И. и Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка: 72500 слов и 7500 фразеол. выражений / Российская АН. Ин-т рус. яз.; Российский фонд культуры. – М.: Азъ Ltd., 1992. – С. 388.
[11] Мадер Л. Опыт Швейцарии. / Оценка законов и эффективности их принятия. Издание 2-е, перераб. и доп. – М.: Издание Государственной Думы, 2005. С. 112–121.
[12] См. пояснительную записку к законопроекту № 165603-3 «О несостоятельности (банкротстве)» / http://asozd2.duma.gov.ru
[13] Кочергин Г.Т. Проблемы законодательного регулирования работы органов местного самоуправления и некоторые вопросы управления. // Представительная власть – XXI век: законодательство, комментарии, проблемы / Под общ. ред. А.П. Любимова – М., 2008. № 2–3 (81-82)
[14] Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 30 ноября 2010 года // Российская газета, № 5350 (271), 1.12.2010.
Представительная власть – XXI век: законодательство, комментарии, проблемы / – М., 2011. Вып. 2–3 (105–106). С. 19–23; Вып. 4 (107). С. 18–21 – первая публикация статьи
