Автор: Царёв Алексей Юрьевич, кандидат юридических наук, доцент, заведующий кафедрой
МГПУ, юридический институт, Кафедра государственно-правовых дисциплин
Конституцию США, которой более двухсот лет, называют «живой», потому что ее, якобы, можно «приспособить» к объективным изменениям в общественных отношениях, не меняя ее текста. Конституция Российской Федерации (далее также – наша Конституция), которой нет и двадцати лет, «живой» не считается, однако ее «живость» ничуть не меньше американской. Причем, независимо от меняющихся объективных факторов.
Наверное, трудно найти того ученого, который первым навал нашу Конституцию жесткой, поэтому научного спора не получится: просто будем доказывать обратное. Миф о жесткости нашей Конституции развеялся, когда в нее были внесены поправки о продлении сроков полномочий Президента России и Государственной Думы. Эти конституционные поправки прошли удивительно легко. А ведь принять решение о созыве Конституционного Собрания для разработки и принятия новой Конституции России – еще легче. Потому что для этого необходимо согласие всего лишь 270-ти депутатов Государственной Думы и 100 членов Совета Федерации. Для внесения же поправки в Конституцию требуется согласие 300 депутатов Государственной Думы, 125-ти членов Совета Федерации и еще 56-ти законодательных органов субъектов Российской Федерации.
Вероятно, поэтому до сих пор отсутствует предусмотренный в нашей Конституции федеральный конституционный закон о созыве Конституционного Собрания. Иначе это Собрание было бы созвано еще во времена Государственной Думы первого созыва, когда в парламенте была реальная во всех смыслах оппозиция. Она могла и решилась бы мобилизовать 270 голосов, но не могла мобилизовать 300 (вспомним, что ей не хватило до 300 всего несколько голосов, чтобы выдвинуть обвинение против Президента России). Об оппозиции в тогдашнем Совете Федерации и говорить нечего: они даже отказались назначить на должность Генерального прокурора кандидатуру Президента России, которая представлялась неоднократно. Представьте себе такое сегодня! Но не будем забывать, что тогдашние члены Совета Федерации избирались прямым голосованием граждан.
Ссылка на то, что закон о созыве Конституционного Собрания не принимается в виду отсутствия необходимости и может быть принят после того, как в парламенте будет поддержано соответствующее предложение, мягко говоря, несостоятельна. Ведь может случиться так, что в целях созыва Конституционного Собрания в каждой из палат парламента будут собраны необходимые 3/5 голосов, а для принятия федерального конституционного закона о его созыве голосов не хватит, потому что для его принятия необходимо согласие 2/3 депутатов Государственной Думы и 3/4 членов Совета Федерации.
Однако вряд ли увеличение срока полномочий парламента с четырех лет до пяти можно считать таким, уж, принципиально важным для государственного устройства и общественной жизни. Есть и более важные вопросы, например, порядок выборов того же парламента, которые решаются у нас в том или ином ключе даже без оглядки на Конституцию. И первопричиной этого является сама Конституция, в которой нет многого того, что должно содержаться в основном законе государства[1]. Тем самым она предоставляет парламенту (а если он подконтролен исполнительной власти, то ей) практически неограниченную свободу.
Во-первых, в ней отсутствует самое главное – порядок образования высших представительных институтов государственной власти, каковыми у нас являются глава государства и парламент. По сравнению с этим фактом отсутствие в Конституции описаний государственного флага, государственного герба и государственного гимна выглядит фактом малозначительным, так как самым важным вопросом, как известно, по крайней мере, современным политологам (бывшим работникам идеологического фронта), является «вопрос о власти».
Во-вторых, в нашей Конституции не определены состав (структура) и полномочия некоторых важнейших (как потом оказалось!) конституционных институтов. В ней лишь сказано, что Президент России формирует свою Администрацию, назначает и освобождает своих полномочных представителей, формирует и возглавляет Совет Безопасности (но про последний хотя бы сказано, что его статус определяется федеральным законом). О прокуратуре России в Конституции сказано больше: то, что она является единой централизованной системой, кто в этой системе кому подчиняется и кем назначается. Не сказано только главное – для чего она нужна. Поэтому состав и полномочия названных органов формально находятся в ведении законодателя, а состав и полномочия президентских представителей и Администрации определяются даже без него.
В-третьих, особенностью нашей Конституции является наличие в ней большого, если не сказать огромного, количества отсылок к федеральным законам. Всего таких отсылок около семидесяти, то есть, примерно, по одной отсылке на две статьи Конституции. При этом некоторые из них сформулированы таким образом, что позволяют законодателю свести соответствующие конституционные нормы к минимальному исполнению. Допустим, кто-то имеет право на что-то, «если иное не предусмотрено законом» или «кроме случаев, предусмотренных федеральным законом».
Еще одной причиной, придающей «живость» нашей Конституции, является присутствующее у наших руководителей, скажем так, уважительное отношение к вышестоящему руководству. Казалось бы, наша Конституция предоставила Президенту России такие полномочия, какими не обладает ни один Президент в мире. Их так много, что Президент физически не в состоянии лично контролировать все принимаемые им решения. Например, он наверняка лично знает кандидатов, представляемых им на должности судей Конституционного или Верховного Суда, чего нельзя сказать в отношении кандидатов, назначаемых им на должности судей районных судов.
Однако полномочия главы государства стали изменяться в сторону расширения и не всегда в соответствии с нашей Конституцией. В ней сказано (ст. 87), что он руководит только Вооруженными Силами Российской Федерации (является их Верховным Главнокомандующим), но уже в 1994 году он стал руководить деятельностью десяти федеральных органов исполнительной власти. Затем количество таких органов постепенно стало расти и увеличилось почти в два раза.
Расширение полномочий главы государства несколько охватило даже конституционные прерогативы парламента. Например, в соответствии с Конституцией для контроля за исполнением федерального бюджета парламент образует Счетную палату и к ведению его палат относится назначение ее руководителей и аудиторов (ст. 101-103). В Конституции не сказано, что эти назначения должны осуществляться по представлению главы государства, как это сказано, например, в отношении назначений Председателя Центрального банка и Генерального прокурора России (ст. 83). Поэтому вполне логично, что в принятом в конце 1994 года Федеральном законе «О Счетной палате Российской Федерации» были, по сути, воспроизведены конституционные нормы. Однако спустя 10 лет в названный Закон были внесены изменения, в соответствии с которыми Председатель Счетной палаты и его заместитель стали назначаться палатами парламента по представлению Президента, а еще через некоторые время такие же изменения были внесены в отношении назначения аудиторов Счетной палаты.
По нашей Конституции Президент России «определяет основные направления внутренней и внешней политики государства», но не по собственному усмотрению, а «в соответствии Конституцией Российской Федерации и федеральными законами» (ст. 80). При этом он должен ежегодно обращаться к Федеральному Собранию с посланием «о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства» (ст. 84). По логике, рассмотрение этого послания высшим представительным органом государства[2] является одной из форм парламентского контроля. Парламент должен знать, что основные направления внутренней и внешней политики государства определены в соответствии с Конституцией и принятыми им законами. Государственная Дума первого вначале так и подумала, но им «объяснили», что в соответствии Конституцией «палаты могут собираться совместно для заслушивания посланий» (ст. 100), а не для обсуждения. А Государственная Дума второго созыва уже рассматривала послания как руководства к действию – содержащиеся в них законодательные предложения признавались приоритетными в законопроектной работе[3].
Следующей причиной «живости» нашей Конституции является известная «необязательность исполнения строгих российских законов». В нашем случае – со стороны руководства государства, что можно было бы квалифицировать как волюнтаризм. Не прошло и года после принятия нашей Конституции, как Указом Президента России конституционный срок задержания лиц до судебного решения был увеличен с двух суток до тридцати[4]. Целесообразность этого решения, как и всех других, упоминаемых в данной статье, здесь не рассматривается. Здесь важно другое – действие названного Указа в течение трех лет, при молчаливом согласии всех ветвей власти, вплоть до его отмены самим Президентом России, продемонстрировало, что нашу Конституцию можно нарушать, даже если она принята всенародным голосованием.
Волюнтаризм законодателей придал нашей Конституции еще большую «живость»:
- по Конституции «общественные объединения равны перед законом» (ст. 13), а по закону – право выдвигать кандидатов в Государственную Думу и кандидатов в Президенты принадлежит только политическим партиям (хотя о них в Конституции вообще не сказано ни слова);
- по Конституции государство гарантирует равенство прав гражданина независимо от «принадлежности к общественным объединениям» (ст. 19), а по закону – у беспартийного гражданина практически нет шансов стать депутатом Государственной Думы, если он не представляет интереса для политической партии, участвующей в выборах;
- по Конституции в России «устанавливаются государственные пенсии» (ст. 7), а по закону – государственные пенсии установлены не для всех (простые, как говорится, граждане получают трудовые пенсии, о которых в Конституции даже не упоминается);
- по Конституции система органов власти субъектов Российской Федерации устанавливается ими «самостоятельно» в соответствии с основами конституционного строя России и общими принципами, установленными федеральным законом (ст. 77), а по закону – они самостоятельны в этом вопросе только в выполнении требований соответствующего федерального закона;
- по Конституции «структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно» (ст. 131), а по закону – это совсем не так (при этом законодатель перепутал структуру с системой, хотя, возможно, их перепутал и тот, кто формулировал статью 131 нашей Конституции);
- по Конституции федеральным законом устанавливаются «общие принципы налогообложения и сборов в Российской Федерации» и «система налогов, взимаемых в федеральный бюджет» (ст. 75), из чего вытекает, что система налогов, взимаемых в бюджеты субъектов Российской Федерации, устанавливается ими самостоятельно (про местные налоги и сборы сказано прямо, что они устанавливаются органами местного самоуправления «самостоятельно» (ст. 132)), а по закону – такой самостоятельности нет;
- по Конституции «каждому гарантируется социальное обеспечение по возрасту» (ст. 39), а по закону – «по старости» (возможно, по-настоящему понять разницу могут только психологи).
Не остался в стороне от придания «живости» нашей Конституции и Конституционный Суд России. Дело в том, что в соответствии с нашей Конституцией федеральный парламент может принимать только два вида законов: федеральные законы и федеральные конституционные законы. Последние «принимаются по вопросам, предусмотренным Конституцией» (ст. 108) в порядке, который несколько отличается от порядка принятия федеральных законов. Принятие поправок к Конституции предусмотрено ею, при этом в ней сказано, что они «принимаются в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона» и вступают в силу после их одобрения не менее чем двумя третями законодательных органов субъектов Российской Федерации (ст. 136). Вроде бы, все ясно: внесенный в Государственную Думу проект федерального конституционного закона о поправке к Конституции одобряется двумя третями ее депутатов, затем одобряется тремя четвертями членов Совета Федерации, обязательно подписывается Президентом России (у него нет права отклонить федеральный конституционный закон) и направляется законодательным органам субъектов Российской Федерации. Однако кому-то это показалось неясным, и Конституционный Суд постановил, что поправки к Конституции «принимаются в форме особого правового акта – закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации»[5], то есть, ввел вид закона, который не предусмотрен в нашей Конституции.
Наконец, нельзя не назвать еще одну причину, благодаря которой наша Конституция скорее «живая», чем «мертвая». Это конъюнктура. Доказательством сказанного может служить постоянное изменение порядка формирования представительных органов, для того, чтобы в большинстве в них оказались нужные (свои) законодателю люди, в зависимости от меняющейся конъюнктуры (помнят у нас ленинский завет, что самое важное – это «вопрос о власти»).
Порядок выборов депутатов Государственной Думы менялся многократно:
- переход от смешанной избирательной системы к пропорциональной и обратно;
- лишение общественных объединений права выдвигать списки кандидатов в депутаты Государственной Думы, если они не являются политическими партиями;
- неоднократное изменение порядка сбора подписей в поддержку выдвинутых кандидатов (списков кандидатов) в депутаты и отмена этой процедуры для политических партий, которые имеют свои фракции в Государственной Думе (то есть, для самих законодателей);
- значительное усложнение порядка создания политических партий (реальных участников избирательного процесса), а затем – более чем значительное его упрощение;
- неоднократное изменение «заградительного барьера» для избрания в Государственную Думу;
- отмена, так называемого, «процента обязательной явки избирателей»;
- отмена графы «против всех» в избирательном бюллетене.
Что касается порядка формирования Совета Федерации, то он устанавливался четыре раза, но вытекающее из нашей Конституции правило, по которому Совет Федерации должен формироваться созывами (п. 7 раздела второго), так и не выполнено. Более того, можно с абсолютной уверенностью сказать, что и нынешний порядок формирования Совета Федерации – не последний (это также очевидно, как была очевидна недолгая жизнь предыдущего порядка).
Таким образом, Конституция у нас молодая, а болезни – старые: культ руководителей, волюнтаризм и конъюнктура. Они, помноженные на новую болезнь – непрофессионализм (об остальных болезнях умолчим, как о недоказанных), делают нашу Конституцию «живее всех живых». И это будет продолжаться. Вот увидите: по Конституции должен быть принят закон о созыве Конституционного Собрания, а будет принят закон о Конституционном Собрании. Как говорится, почувствуйте разницу.
[1] Хотя наша Конституция не названа в ее тексте основным законом, она является таковым по сути.
[2] Хотя парламент и не назван в нашей Конституции высшим представительным органом, он является таковым по сути.
[3] См. Постановление Государственной Думы от 5 февраля 1997 года № 1046-II ГД.
[4] См. Указ Президента Российской Федерации от 14 июня 1994 года № 1226.
[5] См. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 31 октября 1995 г. № 12-П по делу о толковании статьи 136 Конституции Российской Федерации.
Конституционный вестник, № 3 (21), 2013. – С. 28–33. – 0,4 п.л. – первая публикация статьи
