О территориально-политическом устройстве России

Автор: Царёв Алексей Юрьевич, кандидат юридических наук, доцент, заведующий кафедрой

МГПУ, юридический институт, Кафедра государственно-правовых дисциплин

Россия, хотя и называется федерацией, однако по сути таковой вовсе не является. Это юридически безупречно доказал профессор МГУ Олег Иванович Чистяков еще в начале 60-х годов прошлого века. По его мнению, если говорить кратко, Россия не только не является федерацией, но и в принципе ею быть не может, а может быть только государством с автономными образованиями[2]. Дальнейшие исследования территориально-политического устройства России только добавляют аргументов в поддержку этого мнения.

Действительно, федерация (лат. Foederatio) – это союз. В нашем случае – государство, состоящее из объединившихся отдельных самостоятельных государств[3]. А Российская Федерация появилась не в результате объединения отдельных самостоятельных государств, а в силу того, что была учреждена таковой путем принятия первой советской Конституции. То есть, субъектов федерации не было, а федерация была. После этого советским ученым ничего не оставалось делать, как утверждать, что федерации бывают двух типов: договорные и конституционные. Кстати, в то время много чего стало «двух типов», ибо появились социалистическая демократия, социалистическая законность и т.д.

Собственно о федерации в Конституции РСФСР 1918 года было сказано всего лишь следующее[4]:

• «Российская Советская Республика учреждается на основе свободного союза свободных наций как федерация Советских национальных республик»;
• «… III Всероссийский съезд Советов ограничивается установлением коренных начал федерации Советских Республик России, предоставляя рабочим и крестьянам каждой нации принять самостоятельное решение на своем собственном полномочном Советском съезде: желают ли они и на каких основаниях участвовать в федеральном правительстве и в остальных федеральных советских учреждениях»;
• «Советы областей, отличающихся особым бытом и национальным составом, могут объединиться в автономные областные союзы, во главе которых, как и во главе всяких могущих быть образованными областных объединений вообще, стоят областные съезды Советов и их исполнительные органы. Эти автономные областные союзы входят на началах федерации в Российскую Социалистическую Федеративную Советскую Республику».

Эти конституционные положения, как и другие первые акты советской власти, довольно абстрактны, чтобы с полной уверенностью сказать, что в 1918 году Россия стала федерацией. И надо ли говорить о том, что сами «нации» или «рабочие и крестьяне каждой нации» в действительности самостоятельно ничего не решали. К тому же после выборов Всероссийского учредительного собрания большевики поняли, что доверять народу принятие решений опасно и стали принимать их сами в лице подконтрольных им советов рабочих и крестьянских депутатов. Впрочем, это даже представить невозможно, как «свободные нации» могут вообще что-то решать. Потому что это практически невозможно. Это же миф.

Оставим без рассмотрения кратковременные республики (национальные и не только), которые создавались, преобразовывались и исчезали на окраинах России в период Гражданской войны. Остановимся на тех, которые были образованы Советской властью.

Считается, что первым субъектом в составе РСФСР и единственным, созданным на основе договора, стала Башкирия. Но на самом деле первой автономией в составе РСФСР была немецкая, образованная Декретом СНК РСФСР от 19 октября 1918 года. Что касается Соглашения о создании Башкирской автономии[5], то есть основания полагать, что оно было подписано 20 марта 1919 года Лениным и Сталиным[6] скорее из тактических соображений в целях их победы в Гражданской войне. То есть, говоря юридическим языком, для них это была своего рода мнимая сделка.

Другой стороной Соглашения выступило Башкирское Правительство, которое, будучи избранным на Башкирском Курултае в Оренбурге в июле 1917 года, спустя несколько дней после Октябрьского переворота[7] явочным порядком провозгласило автономию Башкирии в составе башкирских территорий Оренбургской, Уфимской, Самарской и Пермской губерний. Соответствующий акт подписали председатель Башкирского Правительства Шариф Манатов, его заместитель Ахметзаки Валидов, секретарь Шайхзада Бабич и др. Центральное Советское правительство этот акт не одобрило и, после прихода в Оренбург красных, лидеры Башкирского Правительства были арестованы. Но за день до назначенного им расстрела, из тюрьмы их освободили казаки Атамана Дутова[8]. Но главное состоит в том, что после захвата власти большевиками Башкирское Правительство примкнуло к Комитету спасения Родины и Революции (надо полагать, выполняя волю своего народа) и почти до середины февраля 1919 года (!) подчиненные ему башкирские воинские части отчаянно воевали против Советской власти.

По официальной версии из-за великодержавной позиции Колчака, но на самом деле из-за победоносного наступления Красной Армии на Восточном фронте в конце 1918 – начале 1919 г. и неспособности Башкирских войск ей противостоять из-за отсутствия «военных припасов»[9] Башкирское Правительство в феврале 1919 года перешло с подчинившимися ему башкирскими частями на сторону большевиков. Не все башкирские лидеры, в том числе военные, с этим согласились (надо полагать, продолжая выполнять волю своего народа), но воссозданию альтернативного Башкирского Правительства в Челябинске помешало опять же наступление Красной Армии. К этому следует добавить, что автономия была создана лишь на небольшой части башкирских земель, в северных районах Оренбургской губернии. На ее территории не было даже городских поселений, и первоначально она управлялась из Стерлитамака, который находился в соседней Уфимской губернии. И еще один немаловажный юридический момент: когда делегация Башкирского Правительства находилась в Москве в связи с подписанием Соглашения, почти за месяц до его подписания, в Темясово собрался Съезд Башкурдистана, который распустил Башкирское Правительство и избрал Башкирский революционный комитет (Башревком)[10]. Разумеется, что в него не вошли те члены Башкирского Правительства, которые были против сделки с большевиками.

Однако уже в мае 1920 года ВЦИК принял Декрет «О государственном устройстве БАССР», несмотря на возражения участвовавшего в его разработке Ахметзаки Валидова, который был организатором перехода Башкирских войск на сторону Советской власти и переговоров о создании Башкирской автономии. Этот Декрет фактически перечеркнул подписанное год назад Соглашение, которое Ленин назвал клочком бумаги, подписанным вынужденно и никого ни к чему не обязывающим[11]. В знак протеста Башревком принял решение о самороспуске, но большевики очень быстро сформировали его новый состав. А в это время башкирские части, перешедшие на сторону Советов, уже воевали на западных фронтах.

Это была обычная тактика большевиков – заключать выгодные для них сделки с национальными кадрами, имеющими в своем подчинении значительные военные силы. А потом эти кадры скрывались от своих «союзников» за границей, как Нестор Махно и Ахметзаки Валидов, а те, кто не скрывался – были репрессированы, в большинстве случаев – расстреляны, как Иоаким Вацетис, Петр Авен (первые начальники дивизии латышских стрелков) и некоторые члены Башкирского Правительства, в том числе подписавший Соглашение о Советской Автономии Башкирии Муллаян Халиков. Шайхзада Бабич был убит красноармейцами уже 24 марта 1919 года[12]. Справедливость требует отметить, что и политика Башкирского Правительства тоже была, скажем так, небезупречна: оно пыталось одновременно сотрудничать и с белыми, и с красными, и даже с иностранными правительствами.

Другие советские республики создавались на территории РСФСР тоже как автономные, но уже безо всяких договоров, на основании декретов центральной советской власти. Исключения были, но несущественные, например, в ноябре 1920 года была провозглашена  Горская ССР, но через два месяца она была преобразована в Горскую АССР, а спустя четыре года – ликвидирована.

Наряду с автономными республиками создавались автономные области. При этом названия и границы многих из них постоянно менялись, а сами автономии то появлялись, то исчезали, то снова появлялись. Например, Адыгейская автономная область вначале называлась еще и Черкесской, ее нынешний центр город Майкоп не входил в ее состав до 1936 года, а Тульский район (ныне Майкопский) – до 1962 года. Карачаево-Черкесская автономная область, образованная в 1922 году, спустя четыре года была разделена на две автономные области. В 1943 году Карачаевская автономная область была ликвидирована, а в 1957 году была ликвидирована Черкесская автономная область и воссоздана Карачаево-Черкесская. Подобных случаев было много.

Не меньшая чехарда, иначе не скажешь, происходила с названиями, границами и составами губерний, краев и областей. Например, в 1929 году Постановлением Президиума ВЦИК была ликвидирована Костромская губерния, территория которой вошла в состав Ивановской промышленной области, а в 1944 году была образована Костромская область, в состав которой не вошли южные части бывшей Костромской губернии, но были включены  территории бывшей Вологодской губернии. Вологодская область была образована Постановлением ЦИК СССР от 23 сентября 1937 года «О разделении Северной области на Вологодскую и Архангельскую области». В 1918 году была образована Череповецкая губерния. И не будь она передана в 1927 году в состав Ленинградской области, то, возможно, сегодня в составе субъектов Российской Федерации была бы Череповецкая область, а может быть и Вепсская Республика.

Дело в том, что субъекты Российской Федерации образовывались непредсказуемо. Одни народы, составлявшие сотни тысяч человек, например, аварцы, не получили своей автономии,  а другие – численностью до 10 тысяч человек, например, коряки, получили, причем на огромнейших территориях. Ведь границы можно было проводить, особенно в Сибири, с точностью до «пол-лаптя по карте», потому что тогда никто не мог предположить, что когда-нибудь руководители какой-нибудь бывшей автономии скажут: «Теперь мы – суверенное государство и вся эта земля с ее недрами – наша».

Постоянные переименования регионов России, в зависимости от названий их географических объектов, центральных городов и коренных жителей, носили бессистемный характер, и нынешний состав субъектов Российской Федерации не является закономерным. Ведь по воле руководства все могло быть по-другому. И сегодня в составе России вместо Мурманской области могли бы быть Кольский край или Саамская Республика, вместо Республики Якутии – Ленский край, вместо Красноярского края – Енисейская область или Тунгусская Республика со своей, в отличие от Ленского края, «титульной нацией» и так далее. Впрочем, название титульной нации могло как появиться, так и исчезнуть в названии республики без переименования ее в область или край. Так, Ойротская автономная область в 1948 году стала Горно-Алтайской, а Бурят-Монгольская АССР в 1958 году – Бурятской.

Некоторые автономии в одно время были ликвидированы и, казалось бы, навсегда. А потом были восстановлены. Но ведь их могли и не восстановить. Как не восстановили ликвидированную АССР Немцев Поволжья.

Так же, как искусственно была создана Еврейская автономия (по просьбе КомЗЕТа – Комитета по земельному устройству еврейских трудящихся), могли создать любую другую автономию.

И если бы 300–летие Переяславской Рады пришлось не на январь 1954 года, а хотя бы на год раньше, то есть, на период правления Сталина, а не Н.С. Хрущева, то сегодня субъектом Российской Федерации могла быть Крымская область.

Не возникла бы в 1956 году «просьба» Верховного Совета Карело-Финской ССР и сегодня в составе субъектов Российской Федерации не было бы Республики Карелия, а на территории последней после распада СССР существовало бы независимое государство с карело-финским или олонецким названием.

Со временем автономные области становились автономными республиками, затем автономные республики становились просто республиками. И все это происходило административным путем. Парадокс процесса «титульного роста» автономий состоял в том, что уровень их самостоятельности наоборот снижался. Лишь одна автономная область, Еврейская, не подверглась этим амбициозным метаморфозам. Как тут не сказать, что руководители (не народы, конечно) этой автономии проявили мудрость. Ведь получить для своей области статус республики в 1992 году им ничего не стоило. Однако ложным титулом они не прельстились. Действительно, нельзя в основу своей жизни закладывать ложное.

В то же время руководители и политические деятели (не народы, конечно) некоторых других автономий более чем настойчиво требовали  от Б.Н. Ельцина подписания федеративного договора между Россией и их «суверенными государствами», чтобы таким образом учредить Российскую Федерацию на основе договора, а самое главное – зафиксировать в этом договоре, что его подписывают суверенные государства и что они имеют право выхода из «создаваемой» Российской Федерации и образования самостоятельных государств[13]. Спрашивается, на каком основании? Но основания их не интересовали, хотя Россия стояла на грани развала. Более того, на этом-то они и играли[14]. И не понимали или игнорировали то, что реакция распада, начавшаяся на союзном уровне, если ее не остановить на уровне России, пойдет дальше и закончится тем, чем заканчивается цепная реакция распада. Можно по разному оценивать распад СССР, но при этом бесспорно то, что Россия имела право выйти из него, тем более, что она была его действительным, а не фиктивным учредителем. Распад же самой России, а затем и ее составных частей представлял бы собой повсеместные бои без правил. Разные политические силы вспомнили бы и дутые титулы, и сомнительные границы, и ликвидированные края, области и республики, и искусственно созданные за счет других, и многое другое. Даже то, что Ленин обещал право на свободное самоопределение, вплоть до отделения и образования самостоятельного государства, не только «титульным нациям», а всем народам России, даже самым малым. И не просто обещал, но и дал[15].

Заключение договора о создании Российской Федерации «суверенными» государствами давало бы возможность ее учредителям поступить с ней так же, как Россия поступила в отношении СССР. Но разница была бы в том, что все бы понимали и фиктивность суверенности учредителей федерации, и фиктивность самой федерации. И поэтому мирного процесса не получилось бы. Получилось бы еще хуже, чем в Приднестровье или Абхазии.

Но Б.Н. Ельцин, надо отдать ему должное, хотя и дал старт «параду суверенитетов»[16] в России, в этой ситуации устоял. Подписание требуемого федеративного договора не состоялось, а был подписан лишь договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными и региональными органами власти. Однако, несмотря на то, что сторона здравого смысла взяла верх, торжества самого здравого смысла не было. Те, кто возглавлял колонны тогдашнего «парада суверенитетов», своих ошибок не признали (или это были не ошибки?), и на территории России возникли десятки государств. Да, государствами в ее Конституции названы только республики, но ведь все субъекты Российской Федерации являются равноправными и все они обладают государственной властью – не больше и не меньше. Таким образом, под государственное устройство России заложен не совсем прочный фундамент.

В то же время торжество парадокса «титульного роста», о котором было сказано выше, продолжилось и сегодня субъекты Российской Федерации – менее самостоятельны, чем союзные республики в СССР, которые сами устанавливали даже возраст для вступления в брак (в допустимых пределах). Фактически Россия является унитарным государством, причем без малейших признаков автономии. Об этом говорит, прежде всего, конституционное разграничение предметов ведения между центром и регионами. Различные комментарии разъясняют, что к предметам исключительного ведения субъектов Российской Федерации относится круг тех полномочий, которые находятся вне пределов ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов. При этом умалчивается о том, что собой представляет этот загадочный круг полномочий.

О жестком унитаризме нашего территориально-политического устройства свидетельствует и характер федеральных законов по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, в соответствии с которыми должны приниматься законы субъектов Российской Федерации. Возьмем для лучшей наглядности самые демократичные, если так можно сказать, институты – местное самоуправление и избирательную систему. В США, которые действительно являются федерацией, эти институты находятся, в основном, в ведении штатов, которые по своим законам избирают не только свои и местные органы власти, но даже федеральный парламент и выборщиков Президента США. А у нас Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» правильнее было бы назвать «О детальном регулировании организации местного самоуправления в России», а Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав граждан…» – «О пошаговом регулировании всех избирательных процедур на всех уровнях». В нем даже сказано о «письменных принадлежностях» в местах для голосования и об оснащении этих мест «системой освещения»[17]. Поэтому сегодня в местах голосования лампы горят даже там, где в них нет нужды.

В Конституции Российской Федерации сказано, что система органов власти субъектов Российской Федерации устанавливается ими «самостоятельно» в соответствии с основами конституционного строя России и общими принципами, установленными федеральным законом (ч. 1 ст. 77), что структура органов местного самоуправления определяется населением «самостоятельно» (ч. 1 ст. 131), что органы местного самоуправления устанавливают местные налоги и сборы «самостоятельно» (ч. 1 ст. 132), в то время как федеральным законом устанавливаются «общие принципы налогообложения и сборов в Российской Федерации» и «система налогов, взимаемых в федеральный бюджет» (ч. 3 ст. 75), из чего вытекает, что система налогов, взимаемых в бюджеты субъектов Российской Федерации, устанавливается ими тоже самостоятельно. Однако соответствующие федеральные законы эту самостоятельность сводят к нулю.

Если федеральное законодательство отнимает у субъектов Российской Федерации даже то, что им предоставлено Конституцией России, то об их самостоятельности вряд ли можно говорить.

Наконец, нельзя не сказать (хотя вопрос и избитый), что любая федерация, пусть даже спортивная, делает соответствующие взносы в общий бюджет. В Российской Федерации не так. А это значит, что и экономическая основа для настоящей федерации отсутствует.

Однако простой унитаризм, при котором не допускаются никакие автономии, так же противоестественен для России, как и федерализм. Прежде всего, потому (и это самое важное!), что Россия – слишком разнообразная и в ней не могут все жить по абсолютно одинаковым законам. Один регион промышленный, другой – сельскохозяйственный, один почти мононациональный, в другом «титульная нация» составляет 1 процент от всего населения, один экономически мощный, другой самостоятельно выжить не может. В одних регионах хотят вступать в брак с восемнадцати лет, в других – с шестнадцати, в одних – иметь на местах советы депутатов, в других – советы аксакалов, в одних – избирать депутатов от избирательных округов, в других – по партийным спискам, в третьих – по системе единого непереходящего голоса[18], в четвертых – использовать непрямые выборы. Одни нуждаются в законах, направленных на решение проблемы низкой рождаемости, другие – на решение проблемы высокой безработицы. Продолжать можно долго. При этом не только в разных регионах России, но и в разных районах самих регионов могут быть свои особенности правового регулирования. Великобритания раз в десять меньше некоторых наших субъектов федерации, а там есть законы и общеобязательные, и локальные, и адаптивные.

Но помимо этого, важно понимать и то, что отсутствие самостоятельности у публично-правовой территориальной корпорации унижает живущих в ней людей. И дело не в их национальной принадлежности. О ней в данном случае лучше вообще не говорить. А в том, что любые цивилизованные люди хотят какой-то автономии даже по чисто психологическим причинам, не говоря уже про остальные. И этот вопрос для них важнее вопроса о том, как называется их корпорация.

Но бывает и так, что излишняя централизация приводит к тому, что руководители регионов сначала привыкают к переписыванию федеральных законов в свои, затем перестают проявлять какую-либо инициативу, потом становятся иждивенцами и это их начинает устраивать. Хотя в критический момент они обязательно скажут, что центр всегда душил их инициативу.

То есть, даже излишний диктат центра в разных регионах России может восприниматься по-разному, потому что Россия – разная. Но во всех случаях отсутствие малейшей самостоятельности – это плохо.

На самом деле можно называться государством и не иметь никакой самостоятельности, как это было с Россией в СССР, а можно называться автономией, как Аландские острова в Финляндии, и иметь не мистические, а реальные собственные полномочия.

Территориально-политическое устройство России – вопрос архисложный и решать его нужно не политиканам, даже если они и популярны, а людям мудрым и авторитетным. Решать его нужно не спеша и ни в коем случае не в чрезвычайных условиях, как это было в конце 1993 года, когда проект конституции в значительной мере «подгонялся» под конкретные временные обстоятельства. В ходе этого процесса гражданам страны надо терпеливо и вразумительно разъяснять, что означает это самое территориально-политическое устройство. При этом разговор надо вести честный, а не действовать по принципу: ребенка легче обмануть, нежели убедить. Известно, что когда ребенка хотят сфотографировать, ему не объясняют, почему нужно смотреть в объектив, а говорят: «Сейчас отсюда вылетит птичка!». К сожалению, подобных «птичек», точнее – мифов у нас немало и один из них – наше «федеративное» устройство.

И не надо бояться, что предоставление регионам (неважно как они будут называться) большой самостоятельности в организации их собственной жизни будет способствовать сепаратизму. Надо бояться того, что отсутствие у них самостоятельности будет являться причиной постоянного недовольства политикой центра и постоянных спекуляций на тему сепаратизма. Ведь для действительного сепаратизма должны быть серьезные причины. Такие классические причины содержатся в Декларации независимости, принятой 4 июля 1776 года тринадцатью соединенными Штатами Америки. В ней, в частности, сказано: «Когда ход событий приводит к тому, что один из народов вынужден расторгнуть политические узы, связывающие его с другим народом, и занять самостоятельное и равное место среди держав мира, … уважительное отношение к мнению человечества требует от него разъяснения причин, побудивших его к такому отделению … благоразумие требует, чтобы правительства,  установленные с давних пор, не менялись бы под влиянием несущественных и быстротечных  обстоятельств». И далее: «История правления ныне царствующего короля Великобритании – это набор бесчисленных несправедливостей и насилий, непосредственной целью которых является установление неограниченного деспотизма. Для подтверждения сказанного выше представляем на беспристрастный суд всего человечества следующие факты…». И далее названы около тридцати соответствующих деяний короля Великобритании.

Какие серьезные причины для сепаратизма существуют сегодня в России, которые было бы не стыдно представить на суд всего человечества? Их нет. Могут быть только амбиции некоторых политиков, не брезгующих поиграть на национальных чувствах сограждан. Не надо быть большим аналитиком, чтобы понять, кто выиграет, а кто проиграет от выхода того или иного региона из России. У всех на виду жизненный уровень простых людей в бывших республиках СССР, даже на Украине, которая, казалось, была самой процветающей советской республикой. Кстати, об этом можно написать отдельную статью.

Литература

1. Градский А.Б. Низкие потолки рождают низкие мысли // Аргументы недели. 20.09.2012. № 36 (328).
2. Чистяков О.И. Становление «Российской Федерации» (1917–1922). Издание 2–е, репринтное. – М.: ИКД «Зерцало–М», 2003. – 352 с. – С. 343–344
3. Краткий словарь иностранных слов. / Сост. С.М. Локшина. Изд. 2-е стереотип. М., «Сов. Энциклопедия», 1968. – 384 с. – С. 330.
4. См. соответственно пункты 2, 8 и 11 Конституции РСФСР 1918 года.
5. Соглашение Российского Рабоче-Крестьянского Правительства с Башкирским Правительством о Советской Автономии Башкирии от 20 марта 1919 года (опубликовано в газете «Известия» 23 марта 1919).
6. Еще под Соглашением стояла подпись Михаила Владимирского, который в тот момент временно (всего две недели) исполнял обязанности Председателя ВЦИК.
7. Автор настоящей статьи считает, что революция в России произошла не за одну ночь и включает в себя не только свержение Временного правительства.
8. См. Ахметзаки Валиди Тоган. История башкир / Ахметзаки Валиди Тоган; (перевод с турецк. А.М. Юлдашбаева) – Уфа : Китап, 2010. – 352 с. – С. 203.
9. См. там же. С. 223-228.
10. См. там же. С. 245.
11. См. Заки Валиди Тоган «Воспоминания», Москва, 1997.
12. См. Бикбаев Р. Крылатый Бабич. // Бельские просторы, 2004.
13. См. Из истории создания Конституции Российской Федерации. Конституционная комиссия: стенограммы, материалы, документы (1990–1993 гг.) в 6 тт. Т. 3 : 1992 год. Книга третья (Строительство конституционной Федерации) / под общ. ред. О.Г. Румянцева. – М. : Волтерс Клувер, 2008. – С. 244.
14. См. об этом подробнее и интереснее там же.
15. См. Декларацию прав народов России (принята СНК 2(15) ноября 1917 года и подписана Сталиным и Лениным).
16. 6 августа 1990 года Председатель Верховного Совета РСФСР в городе Уфе сказал: «Берите столько суверенитета, сколько сможете проглотить» (см. Известия 8 августа 1990), после чего 9 августа была принята Декларация о государственном суверенитете Карельской АССР, а после провала ГКЧП только с августа по октябрь 1990 года было принято еще около 15 подобных деклараций, в т.ч. в Иркутской области.
17. См. ч. 2 ст. 61 Федерального закона от 12.06.2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательны прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».
18. См. Чиркин В.Е. Конституционное право зарубежных стран. – М.: Юристъ, 1997. – 568 с. – С. 215.

Представительная власть – XXI век: законодательство, комментарии, проблемы / – М., 2012. Вып. 7–8 (118–119). – С. 42–47. – первая публикация статьи