Правительствующей сенат[1] настоящего времени не имеет ничего общего с Сенатом времен Петра I. Реформы, происходившие в его существе в течение двух веков, постепенно изменили его первоначальную организацию и назначение.
Преобразования, которым подвергался Сенат, клонились к одной цели: превратить Сенат в орган высшего суда и надзора. В последнем отношении, однако, цель эта еще далеко не достигнута, и Сенат сохранил многие чисто административные функции. Функция надзора выражена в следующих словах закона:
“Правительствующей сенат есть верховное место, которому в гражданском порядке суда, управления и исполнения подчинены все вообще места и установления в империи, кроме высших государственных установлений и тех, кои особенным законом именно изъяты от зависимости” (Учреж. Сената, ст. 1).
К последним относятся: Министерство императорского двора, ведомство учреждений императрицы Марии, собственная канцелярия монарха и другие учреждения, имеющие характер его личного секретариата. Судебная функция Сената со всей полнотой выступает в его кассационной деятельности.
Былое значение Сената до настоящего времени сохраняет свой отголосок в том фиктивном положении, что “единое лицо императорского величества председательствует в Сенате” (ст. 4).
Выражение это, однако, не имеет практического значения: Сенат представляет собой ряд самостоятельных учреждений коллегиального характера, никогда in pleno в общем собрании всех коллегий не собирающихся.
Коллегии Сената называются департаментами. (Приведенное общее правило о раздельном, вполне независимом, существовании отдельных, входящих в состав Сената, коллегий нисколько не нарушается тем исключительным обстоятельством, что в день двухсотлетнего юбилея Сената 2 марта 1911 г. государь император председательствовал в торжественном заседании всех департаментов и общего собрания.)
Департаментов всех шесть; два из них чисто судебные, другие по преимуществу административные. В определенных сочетаниях друг с другом они образуют соединенные заседания, называемые соединенными присутствиями, общими собраниями. В составе Сената еще находится Высшее дисциплинарное присутствие. Может быть образуем особый Верховный уголовный суд.
Из числа шести департаментов два с чисто судебными функциями именуются кассационными (уголовный и гражданский). Они представляют собой высший в империи суд общего значения.
Затем идут департаменты административные: первый, второй, герольдии и судебный. Департаменты первый, второй и герольдии образуют первое общее собрание; судебный департамент и один из кассационных – второе общее собрание. Далее образуются:
1) Общее Собрание кассационных департаментов;
2) Общее собрание Первого и кассационных департаментов;
3) Соединенное присутствие Первого и Гражданского кассационного департаментов;
4) Соединенное присутствие Первого и Уголовного кассационного департаментов;
5) Соединенное присутствие Первого и кассационных департаментов,
6) и Особое присутствие (ст. 12).
Сенаторы вообще назначаются по непосредственному избранию монарха как из военных, так и гражданских чинов, независимо от каких-либо особых условий (ст. 6). Исключение составляют члены кассационных департаментов, назначаемые обязательно из высших чинов судебного ведомства.
Звание сенатора соединимо с другими должностями; исключение представляет собой звание сенаторов тех же кассационных департаментов. Лица, носящие звание сенаторов, делятся на сенаторов присутствующих и не присутствующих в департаментах.
Кроме сенаторов в Сенате по должности (ex officio) присутствуют министры, лица их заменяющие, главные начальники губерний (генерал-губернаторы) во время своего пребывания в Петербурге [министры и генерал-губернаторы присутствуют в Сенате, лишь когда дело касается вверенных им частей управления (ст. 8)].
Особые преимущества сенаторов кроме класса должности (не ниже третьего) заключаются в том, что они могут получать особые поручения: обследование законности управления губерний (ревизии) и взыскание накопившихся недоимок (ст. 245).
Организация департаментов сводится к тому, что к присутствию в том или другом из них сенаторы назначаются по высочайшему усмотрению. Председательство в департаментах по усмотрению монарха возлагается на одного из сенаторов, именуемого первоприсутствующим, которым в общих собраниях является старший по чину.
При каждом департаменте для надзора за порядком производства дел и правильностью решений состоит под начальством министра юстиции особый обер-прокурор, именуемый в Департаменте герольдии герольдмейстером; надзор за порядком производства дел в общих собраниях лежит на министре юстиции, которому принадлежит звание генерал-прокурора. Каждый департамент имеет свою канцелярию под управлением обер-прокурора.
Каждый из департаментов представляет собой независимую коллегию, самостоятельную инстанцию, где производящиеся дела заканчиваются и откуда только в особых случаях переходят в общее собрание.
Что касается круга ведомства сенатских установлений, то наиболее обширная компетенция принадлежит Первому департаменту[2]. Ему между прочим предоставлено:
1) обнародование законов и указов императора, а также разъяснение законов;
2) охранение и удостоверение права различных сословий, кроме дворянства и почетного гражданства;
3) толкование смысла действующих узаконений;
4) рассмотрение жалоб на неправильные распоряжения Министерству губернских органов управления и самоуправления;
5) наложение административных взысканий, предание суду должностных лиц определенных разрядов не выше 4-го класса;
6) разрешение споров о пределах власти (пререкания) между министерствами, между губернскими учреждениями;
7) рассмотрение жалоб на постановления губернских по делам о выборах в Государственную думу комиссий и присутствий об обществах;
8) жалобы земских и городских управ на постановления губернских по земским и городским делам присутствий;
9) так называемые дела казенного управления, как например: споры между министерствами о казенном имуществе и многие другие предметы, трудно поддающиеся общим определениям.
Компетенция Первого департамента вообще трудно поддается общим определениям кроме того, и потому, что, кроме точного перечисления отдельных предметов, п. 7 ст. 19 Учреждения Сената, к округу ведомства Сената отнесены: все вообще дела управления, производимые в министерствах и других подчиненных Сенату местах, когда, на основании подлежащих правил, эти дела не могут быть приведены к окончанию иначе, как с разрешения или чрез посредство Правительствующего сената, и не принадлежат к предметам других департаментов.
Ведению Второго департамента[3] принадлежат дела по жалобам на решения органов надзора за крестьянским самоуправлением и по вопросам, возбужденным названными органами.
К этому последнему пункту относится также разъяснение смысла законов, причем, в отличие от Первого департамента, таковые разъяснения Второй департамент дает не по своей инициативе, а лишь по инициативе министров и губернских по крестьянским делам учреждений.
Департамент герольдии ведает дела о сословных правах дворянства и почетного гражданства и поясняет относящиеся сюда законы.
Предметы ведомства Судебного департамента весьма пестры и состоят между прочим в охранении в подчиненных местах установленного порядка по производству дел и исполнению решений, пояснении законов и рассмотрении дел, поступающих в Сенат в апелляционном и ревизионном порядке (ст. 12-27).
К делам кассационных департаментов относятся: 1) рассмотрение кассационных жалоб и протестов на постановления судов нового устройства (созданных Законом 1864 г.); 2) (по Уголовному департаменту) возобновление уголовных дел и обсуждение в качестве суда первой инстанции преступлений некоторых должностных лиц выше пятого класса; 3) надзор за общими судебными учреждениями.
Приготовление дел к докладу в департаментах, кроме кассационных, возложено на канцелярию, которая также и докладывает дело (ст. 51 и 82). Quorum – три сенатора. Когда в департаменте при решении дела не состоится требуемого большинства, обер-прокурор старается согласить сенаторов сперва устно, потом письменно (ст. 100).
Если это не удастся, дело переносится в общее собрание, (1-е или 2-е), куда, кроме того, вопросы переходят, если на дело не может вообще установиться общего взгляда сенаторов и обер-прокурора, на сторону которого стал министр юстиции (ст. 105); равным образом дело переносится в общее собрание, если в известных случаях с департаментом не соглашается министр юстиции или если какой-либо другой министр по поступившей на него жалобе представит особое мнение, департамент же этого мнения не разделит (ст. 122-123).
В общем собрании порядок делопроизводства такой же, как и в департаментах, но к соглашению сенаторов приводит министр юстиции. Проекты такого рода соглашений предварительно рассматриваются в особом учреждении при Министерстве юстиции, именуемом “консультацией” (ст. 111). Если и в общем собрании не образуется необходимого большинства, дело представляется через 1-й департамент Государственного совета императору.
В исключительных случаях, по жалобам частных участвующих в деле лиц, поданное монарху решение департамента поступает в Особое присутствие при Государственном совете, и, если здесь жалоба будет признана достойной внимания, дело переходит в общее собрание.
Учреждения и лица, подчиненные Сенату, получают его постановления под именем указов.
Основные начала указанного делопроизводства сложились еще при Петре Великом. Отсюда в административных департаментах сохранилась подавляющая роль Канцелярии. В кассационных департаментах, наоборот, Канцелярия играет лишь подготовительную роль, а доклад дела лежит на обязанности сенаторов по очереди. Обер-прокурор дает лишь свое заключение. Решения кассационных департаментов окончательны и обжалованию не подлежат.
Соединенные присутствия и общие собрания кассационных департаментов в взаимном соединении и в соединении с 1-м департаментом образуются по отдельным, главным образом судопроизводственным, поводам.
“Указы (административного) Сената, гласит 198 ст. Учреждения Сената, исполняются всеми подчиненными ему местами и лицами как собственные императорского величества, и один государь или именной его указ может остановить сенатское повеление”.
Но если место или лицо подчиненное в двух одинаковых делах усмотрит разноречащие предписания Сената, то, не исполняя, докладывает о том Сенату, который таковые дела, с объяснением своих решений, представляет императору.
Вместе с тем Сенат не может ни уничтожить, ни переменить своего решения без особого высочайшего повеления.
Он “не приступает к решению таких дел, на которые не окажется точного закона”, но о всяком случае (казусе), требующем издания новых, или дополнения, либо перемены существующих узаконений, составляет проект разрешения, и все дело вносится министром юстиции, с его заключением, сперва на благоусмотрение монарха и затем на рассмотрение законодательных установлений (ст. 173 и 201 по продолж. 1906 г.).
Право это, однако, не касается кассационных департаментов, которые на основании ст. 10 Устава гражданского и ст. 13 Уголовного судопроизводства, подобно прочим судебным учреждениям, не могут останавливать рассмотрение дела под предлогом неполноты закона.
В заключение необходимо упомянуть, что многие из статей закона, касающиеся старого Сената – административных департаментов, потеряли свое реальное значение ввиду того, что вообще административные департаменты Сената, представляя собой архаическое учреждение, не отвечают действительным потребностям времени: надзор Сената за министерским управлением призрачен; сам Сенат находится под сильным влиянием министра юстиции; непосредственного общения с верховной властью он лишен, хотя буква закона предоставляет ему право о замеченных злоупотреблениях министерской власти непосредственно доносить монарху.
[1] Свод зак., т. I, ч. 2, книга 4. Учреждение Прав. Сената.
[2] Учрежд. Сената, ст. 19.
[3] Ibid. ст. 20.
