а) Общие замечания. Надзор за управлением и административная юстиция представляют собой одну из самых слабых сторон правительственной организации империи. И в том, и другом прежде всего отсутствует систематичность. Надзор, поскольку он касается органов управления, страдает отсутствием строгости выполнения.
Настоящих специальных органов административной юстиции не только германского, но даже французского образца не существует вовсе; административная юстиция выполняется некоторыми органами общего и специального управления попутно с главными лежащими на них обязанностями, в число которых входит и надзор.
Отсюда получается то странное явление, что в вопросах административной юстиции некоторые должностные лица в одно и то же время являются и судьями, и стороной в рассматриваемых делах.
Только административный Сенат до некоторой степени имеет черты сходства с германским высшим судом, замыкающим цель соподчиненных низших установлений – (уездных управ и окружных управ), и французским Государственным советом, являющимся второй инстанцией для местных советов префектур.
б) Надзор прежде всего выражается в обязанности органов управления и самоуправления представлять в порядке подчиненности отчеты начальствующим учреждениям и лицам; отчетностью перед императором, как главой исполнительной власти, обязаны министры, генерал-губернаторы и губернаторы. Земские управы обязаны отчетом перед земскими собраниями, городские управы перед думами.
В том же порядке подчиненности по общему правилу выполняется непосредственный текущий надзор начальственных лиц за закономерностью действий должностных лиц и учреждений. Начальники обязаны постоянно проверять подчиненных, и в случае обнаружившихся со стороны последних преступлений могут быть привлекаемы к ответственности “за бездействие власти” в смысле слабости надзора.
В более широких формах вне условий непосредственного начальствования и подчиненности принадлежит право надзора за законностью действий народному представительству, в известной мере Сенату, начальникам губерний, земским начальникам (об этот смотри выше).
Особой формой надзора является организованное постоянное наблюдение за приемом, хранением и расходованием правительственными органами казенных денег. Высшее учреждение такого рода называется Государственным контролем[1]. По своим правам начальник его, государственный контролер, приравнен министру.
С внешней стороны и самая организация Г. контроля подобна организации министерства. Власть управления находится в руках государственного контролера; при нем состоит его помощник с правами товарища министра. Государственный контроль образуют: совет, канцелярия, 3 департамента, центральная бухгалтерия, комиссия для проверки отчетов частных железных дорог.
Местными органами контроля служат контрольные палаты и контрольные учреждения на железных дорогах. От надзора Государственного контроля освобождены: Министерство двора, ведомство императрицы Марии, коммерческие операции Государственного банка и суммы, ассигнуемые на известное императору назначение.
в) В числе средств надзора необходимо также назвать ревизию, заключающуюся в непосредственном ознакомлении с положением дел контролируемого учреждения. Право ревизий прежде всего принадлежит по особым высочайшим повелениям отдельным сенаторам, которые для этой цели снабжаются особыми полномочиями и инструкциями.
В министерствах министр лично или через доверенных чиновников ревизует департаменты[2]; директор департамента при помощи своих чиновников может ревизовать учреждения, подведомственные департаменту.
По поводу ревизии местных учреждений закон говорит следующее: “Генерал-губернатор есть местный высший блюститель порядка, во всех частях (вверенного ему края) непрестанно ревизующий все действия мест и лиц, ему подведомственных”.
Равным образом губернатору[3] предоставлено во всякое время производить ревизию ему подчиненных учреждений. Земские собрания и городские думы ревизуют соответственные управы.
г) Административная юстиция и судебные права администрации. Органами административной юстиции являются[4]: Сенат, министры, губернские правления и акцизные управления, разные присутствия смешанного состава, как губернские, так и уездные. Министру жалобы на подчиненные ему места и лица могут быть не только присылаемы письменно, но и подаваемы лично.
Помимо жалоб на действия органов правительственной власти и разрешения в некоторых случаях пререканий (конфликтов), возникающих между отдельными учреждениями, рассмотрению в административно-судебном порядке подлежат также нарушения со стороны частных лиц правил казенного (фискального) управления, общественного благоустройства и благочиния.
Таковы, например, нарушения правил таможенных, акцизных, почтовых, биржевых, постановлений врачебных, правил о порядке собраний и проч. Такого рода правонарушения рассматриваются без всякого предварительного следствия на основании протоколов, составленных подлежащими органами власти; дела, возникающие между казенными управлениями и частными лицами по поводу подряда или поставки, по желанию частного лица, также могут быть рассматриваемы в административном порядке.
[1] Ibid. ст. 128 и след.
[2] Св. зак., т. VI, Учреждение министерств, ст. 210.
[3] Об административной юстиции см. Барон Корф, Административная юстиция в России. СПб., 1910 г.
[4] Совет, Канцелярия, 1-й департамент (азиатский), 2-й департамент, департамент личного состава и хозяйственных дел и архивы в Петербурге и в Москве. (С. з., т. 1, ч. II, Учреж. мин., ст. 789).
