По общему правилу главным административным органом в губернии является губернатор, назначаемый монархом из каких угодно разрядов лиц вне зависимости от служебного ценза или образования[1]. Роль губернатора как органа управления двойственна.
Он является, с одной стороны, высшей правительственной властью в губернии, с другой – высшим органом Министерства внутренних дел на месте. В качестве первого он сосредоточивает в своих руках надзор в различной мере за находящимися в губернии гражданскими должностными лицами и установлениями.
Кроме губернских органов Министерства внутренних дел непосредственному надзору губернатора принадлежат лишь казенные палаты и управления земледелия и государственных имуществ; относительно злоупотреблений других губернских учреждений он может только доводить до сведения соответственного начальника; губернатор издает обязательные постановления в развитие законов по вопросам порядка и безопасности (ст. 421-428).
Как орган надзора губернатор обязан ежегодно производить обозрение губернии и о состоянии ее представлять монарху всеподданнейший отчет (ст. 381-394). Надзор губернатора распространяется и на органы общего и сословного самоуправления.
В качестве органа Министерства внутренних дел губернатор является высшим начальником всех местных установлений названного министерства, в том числе полиции прежде всего. Вследствие того, что местная полиция служит исполнительным органом всех местных установлений, к какому бы министерству они ни принадлежали, губернатор наблюдает за надлежащим выполнением ею законных требований этих установлений.
Губернатор затем председательствует в целом ряде местных коллегиальных установлений смешанного состава (в губернских “присутствиях” по воинским, по питейным, по фабричным, по земским и городским делам) и т. под.
Помимо того, губернатору принадлежит целый ряд функций по самым разнообразным частям управления (охрана прав дворянства и других сословий, обеспечение народного продовольствия, попечение о народном обучении, здравии, общественном призрении, безопасности, нравственности, наблюдение за иностранцами, участие в установлении опеки над безумными и расточительными[2] и многое другое).
Все это вместо взятое делает круг ведомства губернатора чрезвычайно обширным и грозит действительной возможности выполнения губернатором лежащих на нем обязанностей. При губернаторе состоят канцелярия и чиновники особых поручений. Власть губернаторов строго подзаконная.
Действует он или через состоящее под его председательством губернское правление, или через особые учрежденные для различного рода дел установления (комитеты, комиссии, присутствия и проч.); в делах ведомств, не входящих в круг общего управления губернии, а также и в тех, которые не терпят ни малейшего отлагательства или подлежат особой тайне или же по иным причинам поручены высшим начальством исключительному его ведению, губернатор действует прямыми от своего лица предписаниями и распоряжениями.
Губернатор подчиняется министру внутренних дел, а на месте – генерал-губернатору, где таковой существует.
[1] Учреждение губ., ст. 263.
[2] Губернское учреждение, cт. 301 и cлед.
