Управление в своей деятельности должно руководствоваться законом. Оно не имеет права выходить из установленных законом пределов. Это – основное правило всякого государственного устройства. Даже в самодержавном правлении один государь может отступать от закона, ибо он сам есть источник закона; подчиненным властям это не дозволено.
Но мы видели, что в этих границах правительственной власти, по самому существу дела, предоставлено право издавать обязательные постановления. Кто же решает вопрос: согласны ли эти постановления с законом или нет?
Если это право предоставлено правительству, то оно само себе является судьей, а потому может беспрепятственно преступать закон. То же относится и к распоряжениям. Правительственная власть может издать распоряжения, противоречащие закону; кому же присвоено право его контролировать и его воздерживать?
При разделении властей право контроля и сдержки может принадлежать только одной из двух других отраслей: законодательной или судебной. Но законодательная власть издает только общие нормы; исполнение не находится в ее руках, а потому она в обыкновенном порядке должна оказаться бессильной против беззаконных действий правительства.
Все, что она может сделать, это предать министров суду, то есть прибегнуть к судебной власти, или, в крайнем случае, сделать воззвание к народу. Но это – отчаянное средство, ведущее к ниспровержению всего существующего порядка, и притом далеко не всегда венчающееся успехом.
К тому же, самая законодательная власть обыкновенно разделена. Если существуют две палаты, то необходимо согласие обеих, а оно не всегда достижимо. В конституционной монархии требуется также согласие монарха, который, как глава правительства, сам в этом случае является нарушителем закона.
Отсюда конституционные конфликты, которые длятся иногда многие годы или кончаются государственными переворотами. Целое правительство действует совершенно помимо закона, и законодательная палата оказывается бессильной его воздержать. Новейшая история представляет тому не один пример.
Даже парламентское правление не ограждает подвластных от беззаконий. Оно отдает правительственную власть в руки господствующей партии; но где ручательство, что в интересах этой партии правительство не выступит из пределов закона? Необходимы, следовательно, другие гарантии.
Их может дать только судебная власть. Она не вправе отменять незаконные постановления или распоряжения правительства; это не входит в область ее полномочий. Но она может отказать им в исполнении, при столкновении с правами граждан. Это и есть обыкновенный случай.
Правительство с своими требованиями обращается к гражданам; если последние отказывают ему в законном повиновении, оно преследует их судом. Если же оно употребляет насилие, то гражданам, с своей стороны, предоставляется право прибегать к защите суда.
Без этого немыслимо установление законного порядка в государстве. Таким образом, отношения управления к закону сводятся к отношению его к суду. Последний является окончательной сдержкой в области исполнения. Отсюда коренное требование разделения этих двух отраслей.
Мы уже видели существенные отличия управления от суда. Они различаются как задачами, так и способами действия. Суд имеет ввиду охранение права, управление заведует общими интересами. Это различие порождает и различие в способах действия.
1) Управление, имея ввиду общую цель, действует общими мерами. Частные случаи имеют для него значение настолько, насколько они подходят под общие требования. Частные интересы того или другого лица вовсе до него не касаются.
Суд, напротив, имеет ввиду исключительно частные случаи; ему принадлежит и определение и охранение прав и обязанностей тех или других лиц. Общие нормы служат ему руководством только в приложении к частным случаям. Поэтому он действует частными приговорами.
2) С другой стороны, управление, имея ввиду начало пользы, по существу своему изменчивое, должно приноравливаться к разнообразным обстоятельствам, а потому действует по усмотрению. Суд, напротив, имея ввиду начала права, по существу своему неизменные, действует на строгом основании закона.
3) Суд, охраняя права граждан, действует независимо от кого бы то ни было: единственная для него норма есть закон. Управление, напротив, исполняя общие цели, подчиняется руководству высшей власти, имеющей ввиду совокупность и единство всех интересов.
Ясно, что эти две власти, по самому своему характеру и назначению, должны быть разделены. При соединении их в руках администрации право приносится в жертву правительственным целям, и тогда в государстве водворяется произвол.
Власть, привыкшая действовать по усмотрению в одной области, будет также действовать и в другой; против такой власти нет защиты. Или, наоборот, если судебная власть ведает управлением, то начало пользы втесняется в узкие рамки юридической формалистики, и свобода действий управления исчезает. Поэтому разделение обеих властей составляет основное правило хорошего управления.
Оно может подвергаться исключениям только на низших ступенях, да и то лишь в пользу власти более или менее самостоятельной, то есть общественной. Здесь независимое положение лица, облеченного властью, служит для граждан гарантией от произвола, а потому судебные функции могут совмещаться с административными. Иначе они должны быть разделены.
Однако администрация, в своей деятельности, на каждом шагу приходит в столкновение с правом. Какой же власти принадлежит решение в этих случаях?
Столкновение может быть двоякое: или административная деятельность приходит в спорное отношение с правами отдельных лиц, и тогда возникает гражданский иск против администрации; или же лицо, облеченное властью, превышая или употребляя во зло свои права, нарушает права граждан, и тогда возникает уголовный иск против лица. Оба эти случая имеют последствием различное отношение администрации к суду.
Для дел первого рода устанавливается так называемая административная юстиция. Это понятие возникло и развилось во Франции, откуда оно перешло и в Германию. В Англии оно не существует, вследствие того что там администрация не отделяется от суда: местное управление издавна находилось в руках мировых судей, подчиненных центральным королевским судилищам, которым принадлежит верховное решение всяких спорных дел.
Из новейших государств, административная юстиция не существует в Бельгии и Италии. Там все споры между управлением и гражданами решаются обыкновенными судами. В юридической литературе до сих пор идут прения о том, нужна ли административная юстиция или нет?
Противники ее утверждают: 1) что так как здесь происходит столкновение прав, то дело должно подлежать судебной власти, которая именно призвана решать спорные вопросы права; 2) что если администрация будет сама себе судьей, то для граждан нет никакой гарантии от притеснений, и закон может нарушаться безнаказанно.
Против этого защитники административной юстиции возражают:
1) что здесь дело идет не об обыкновенном столкновении частных прав, а о столкновении правительственной власти, действующей во имя начала общественной пользы, с частными правами, что составляет тяжбу совершенно специального свойства, требующую особых определений.
Действуя, по существу своему, на строгом основании права, суд не может принимать в соображение тех изменчивых обстоятельств, которые вытекают из начала пользы. Чтобы оценить их, нужны особенного рода судилища, знакомые с управлением.
2) Начало разделения властей требует не только независимости судебной власти от правительственной, но и независимости правительственной власти от судебной. Между тем, если все столкновения администрации с гражданами будут подлежать обыкновенным судам, то правительственная власть, во всей своей деятельности, будет подчинена судебной. Это начало было принято во Франции, со времени революции, как основание для отдельного устройства административной юстиции.
3) Признавая, что для граждан необходимы гарантии права, защитники административной юстиции утверждают, что это требование может быть вполне удовлетворено хорошим устройством административных судов.
Новейшие последователи этого направления в Германии, во главе которых стоит Гнейст, стоят даже за предоставление этим судам многих дел, решаемых по усмотрению, в чем они видят единственное обеспечение граждан против водворяющегося при парламентском правлении произвола партий.
Нельзя не сказать, что обе стороны имеют за себя весьма веские доводы. Действительно, если все столкновения управления с гражданами будут решаться административными судами, зависимыми от правительственной власти, то последняя будет сама себе судьей, и для граждан исчезают всякие гарантии.
Начало разделения властей установлено не только затем, чтобы каждая власть действовала независимо в предоставленной ей области, но и затем, чтобы одна воздерживалась другой, если она преступает пределы своего права. Воздержание администрации от произвольного вторжения в права граждан несомненно принадлежит суду, который через это не подчиняет себе правительственные органы, а только пресекает беззаконные их действия.
Что при такой системе управление возможно, доказывают примеры государств, где она существует. Фактически изъятие администрации от преград, полагаемых судом, было вызвано во Франции революционными стремлениями, которые находили сильный отпор в судах, привыкших к законному порядку, а потому всегда более или менее консервативных.
Побороть оппозицию можно было только всемогуществом администрации; оно и установилось на практике предоставлением всех споров административной юстиции, зависимой от правительства. Но вполне последовательно это начало никогда не могло быть проведено, а с водворением прочного законного порядка и с развитием либеральных начал оно подверглось значительным ограничениям.
Нет сомнения, однако, что сила правительственной власти и ее деятельность через это ослабляются, и чем шире компетенция суда, тем стеснение больше. Поэтому там, где требуется сильное правительство, административная юстиция всегда будет уместна. Но с другой стороны, твердость законного порядка требует, чтобы гражданам были предоставлены гарантии, которые они могут найти только в независимом суде.
Это требование вдвойне необходимо при конституционном устройстве, которое все основано на взаимном воздержании властей. Поэтому из административной юстиции строго должны быть выделены те дела, которые предоставляются суду. Но затем остается обширная область, в которой административная деятельность может прийти в столкновение с правами граждан.
Мы видели, что правительству, в пределах закона, предоставляется в известной степени даже законодательное право. Оно проявляется в административных постановлениях и распоряжениях, верховное толкование и приложение которых естественно принадлежит издающей их власти, подобно тому как высшее толкование закона принадлежит власти законодательной. Конечно, разграничить эти области нелегко.
При каждом возникающем столкновении надобно знать не только, подходит ли данный случай под известное постановление, но не выходит ли самое постановление из законных пределов. Тут могут возродиться бесконечные споры; может развиться тонкая казуистика, в которой, при излишнем расширении административного ведомства, права граждан легко могут быть принесены в жертву административному произволу.
Тем необходимее хорошее устройство административных судов, которое одно может дать надлежащее обеспечение гражданам. К этому окончательно склоняется современная юриспруденция.
Итак, здесь возникают два вопроса: 1) каковы пределы административной юстиции и отношения ее к судебной власти? 2) Каково должно быть устройство административных судов, там, где они существуют?
Административная юстиция, вообще, обнимает дела, возникающие из исполнения того, что вверено администрации, при столкновении ее деятельности с частными правами, относящимися к этой области. Столкновение должно быть именно с правами, а не с интересами, ибо в последнем случае дело касается чистой администрации, а не административной юстиции; здесь нет тяжбы.
Поэтому 1) административной юстиции не подлежит суждение об общих постановлениях, так же как суду не подлежит суждение о законах. Постановление может ограничить права и нарушить частные интересы, но лицо, которого права ограничиваются или интересы нарушены, не может жаловаться тяжебным порядком до тех пор, пока при исполнении не возникает нарушение права.
Только в последнем случае дело подлежит административной юстиции. При этом, однако, так же как и в судебном порядке, косвенно может опровергаться самое постановление, если оно противоречит закону или издано незаконным путем, властью на то не уполномоченной или без соблюдения надлежащих правил.
2) Административная юстиция не простирается на то, что предоставлено усмотрению. Это дело чистой администрации.
Так, например, если различные разрешения, которые выдаются администрацией при постройках, при устройстве заводов и т. п., поставлены в зависимость от известных законных условий, то при несоблюдении этих условий со стороны администрации возникает административный иск; но если, при разнообразии обстоятельств, вопрос предоставляется усмотрению, то никакая тяжба относительно самого решения возникнуть не может, а допускается только административная жалоба или просьба высшему начальству со стороны лица, которого интересы нарушены; иск же может касаться только вознаграждения, если лицо потерпело убыток.
3) Административной юстиции не подлежат права, которые относятся не к административной области, а к области гражданской, например, суждение о праве собственности, о правах состояния, даже если эти права приходят в столкновение с административной деятельностью.
Здесь решение принадлежит суду. Административная юстиция действует только в собственной сфере; если бы она была судьей гражданских прав, то для граждан не было бы никаких гарантий и независимость судебной власти перестала бы существовать.
4) Везде, где политическое право составляет существенный элемент государства, и оно ставится под охрану независимого суда. Здесь гарантии еще нужнее, ибо, при борьбе партий, поползновений к произволу еще больше. Поэтому определение в каждом данном случае политической правоспособности должно быть предоставлено независимым органам, с правом жалобы в суд.
Точно так же и свобода печати тогда только становится истинным правом, когда она ставится под защиту суда. Есть, однако, политические права, в отношении к которым администрации по необходимости предоставляется известный простор. Таково право собраний.
Судебным порядком невозможно определить, в каких случаях, в видах общественной безопасности, может быть дано разрешение. Но так как здесь действует усмотрение, то и тут административная юстиция неприложима. Гарантии против произвольных стеснений могут дать только политические права представительных собраний.
5) Все дела, подлежащие административной юстиции, носят характер гражданской тяжбы. Под эту категорию не подходят ни уголовные преступления, ни полицейские проступки, которые, по принципу, безусловно должны подлежать ведению суда.
Административная юстиция никого не наказывает; подобно гражданскому суду, она только решает вопрос о праве. Если на практике встречаются уклонения от этого начала, то это не более как остатки старых полицейских взглядов, которые теоретически не могут быть оправданы.
Так, например, во Франции по странному противоречию, некоторые полицейские проступки, как-то: порча больших дорог, нарушение правил водяных сообщений, подлежат административной юстиции; но порча проселочных дорог наказывается обыкновенным судом.
В этих границах административной юстиции подлежит еще значительное количество дел. Разнообразные случаи могут быть подведены под следующие главные категории:
1. Административной юстиции подлежат споры о правах, возникающих из административного действия. Таково, например, право на пенсии. Сюда же относятся разные концессии, или отдача предметов управления в частное содержание в видах общественной пользы, например, железных дорог, перевозов, мостов, болот для осушения.
Во всех этих случаях концессионер является не частным лицом, а заменяющим администрацию. Он принимает на себя исполнение известных общественных обязанностей, из которых возникают и его права. О способах исполнения может судить только администрация, а как скоро вопрос оказывается спорным, он подлежит административной юстиции.
Во Франции к этому разряду относятся даже все казенные подряды: они изъемлются из ведения обыкновенных судов. Но такое расширение области административной юстиции представляется чрезмерным.
Подрядчик находится к казне в тех же отношениях, как и к частному лицу, в случае спора дело должно решаться судом. В видах охранения общественной пользы, администрация должна в самом контракте обеспечить себя надлежащими гарантиями.
2. Сюда же относятся те случаи, когда деятельность частных лиц ставится в зависимость от разрешения администрации, однако на основании известных законных правил. Если выдача разрешения предоставляется усмотрению, то жалоба, как сказано, идет чисто административным порядком.
С другой стороны, суд призывается к действию в системе пресечения, административной же юстиции подлежит система предупреждения, обставленная известными законными гарантиями.
3. Административной юстиции подлежат споры об обложении частных имуществ податями и повинностями на общую пользу, если притом определение размера зависит от административного действия, а не от общего закона.
На этом основании, например во Франции, споры о прямых податях принадлежат к ведомству административной юстиции, ибо обложение совершается административным путем, но споры о косвенных податях предоставляются обыкновенным судам, ибо здесь обложение определяется общим законом.
По французскому праву, в области натуральных повинностей, административной юстиции подлежат не только споры о размере тяжестей, но и определение вознаграждения за убытки, например, при добывании материалов из частных земель для постройки дорог. В этом, однако, нельзя не признать чрезмерного расширения ведомства административной юстиции.
Собственность, как гражданское право, должна быть безусловно поставлена под охрану суда. Поэтому во всех новых государствах, при экспроприации, оценка производится судебным порядком, посредством присяжных. Наложение повинности есть частное отчуждение собственности, а потому должно подлежать тем же правилам.
Кроме ведомства означенных дел по существу административной юстиции предоставляется также решение споров в кассационном порядке. Именно, в случае неподведомственности дел, превышения власти или нарушения законов со стороны администрации, она кассирует неправильное решение.
Не видать, однако, почему административной юстиции должны подлежать дела, выходящие из пределов административной деятельности. Здесь, по принципу, управление должно воздерживаться судом. Это составляет главную гарантию свободы.
Конечно, и суд, с своей стороны, может захватить в свое ведение то, что принадлежит управлению. При неопределенности границ, толкование может быть в ту или другую сторону. В таком случае возникает конфликт.
Конфликты могут быть как между правительственной властью и судебной, так и между различными административными властями. Последние, бесспорно, решаются административной юстицией. Таковы, в особенности, столкновения между правительственными властями и выборными.
Во Франции, до новейшего времени, самые конфликты между судебной властью и административной разрешались Государственным Советом. Но в 1872 г. устроено особое Судилище для конфликтов (tribunal des conflits).
Оно состоит, под председательством министра юстиции, из трех членов, выбираемых из среды себя Государственным Советом, трех членов, избираемых точно так же Кассационным Судом, и двух членов, избираемых председателем и всеми выборными членами в совокупности.
В Пруссии точно так же для этих дел установлен особый суд из бессменных судей, назначаемых королем, в большинстве из членов высшего суда. В Австрии конфликты разрешаются верховным Имперским Судом.
Самое устройство административных судов может быть различно. Во Франции низшую инстанцию составляют Префектурные Советы (conseils de prefecture), состоящие под председательством префекта, из правительственных чиновников.
Высшую же инстанцию составляет Государственный Совет, который до 1872 г. точно так же состоял из сменяемых чиновников; однако по своему высокому положению в администрации, по своим преданиям и по связи с законодательной и административной деятельностью высшего правительства он представлял значительные гарантии беспристрастия.
В 1872 году выбор государственных советников был предоставлен Национальному Собранию; он производился на девять лет, с переменой по третям через каждые три года. Но такой способ назначения, под влиянием господствующих в собрании партий, всего менее соответствовал требованиям независимой и беспристрастной юстиции.
А потому в 1879 году снова был восстановлен прежний порядок назначения и смены главой государства. В Германии низшие инстанции составляются из лиц, частью правительственных, частью избираемых органами самоуправления, что составляет весьма существенную гарантию.
Однако, при перевесе правительственного элемента, права мест и лиц, с которыми администрация приходит в столкновение, нередко приносятся в жертву, как доказывают примеры наших присутствий по городским и крестьянским делам, призванных контролировать местное самоуправление. Высшую же инстанцию административной юстиции составляет в Германии особый административный суд, составленный из бессменных членов.
Этим обеспечиваются, с одной стороны, независимость решений от административных влияний, с другой стороны – специальность сведений и взглядов, которая часто отсутствует в обыкновенных судах, установленных для гражданских и уголовных дел.
При таком устройстве падают главные возражения против административной юстиции. Такой же независимый верховный суд существует и в Австрии; но его власть ограничивается кассацией неправильных решений.
Весьма важную гарантию составляют, наконец, самые формы судопроизводства: состязательный процесс, с допущением поверенных от сторон, публичность и гласность, которые ставят действия суда под контроль общественного мнения.
Что касается до личных исков против агентов правительства, то и на этот счет существуют разные системы. С одной стороны, законный порядок требует, чтобы граждане были защищены от произвола и притеснений; с другой стороны, агенты власти, приходящие, в силу своих обязанностей, в постоянные столкновения с гражданами, должны быть ограждены от придирчивых исков и необходимости постоянно защищаться перед судом.
Притом агент не есть независимый судья, действующий по собственному убеждению, а потому вполне ответственный за свои действия. Он исполняет приказания высшего начальства; в случае сомнения в их законности он может только делать представление.
Толкование закона по своему убеждению ему не присвоено; отказ в исполнении есть крайний случай, за который он, в свою очередь, подлежит ответственности и рискует отставкой. Таким образом, агент администрации поставлен между ответственностью перед судом и ответственностью перед начальством, а между тем общественная польза требует, чтобы он непременно исполнял свое дело.
Очевидно, что и его положение требует гарантий. Они могут быть разного рода. Во Франции, по закону 1790 года, судам воспрещено было вызывать агентов правительства по делам, касающимся исполнения их обязанностей.
Конституцией VIII года (1799) было постановлено, что правительственные агенты подлежат суду только с разрешения Государственного Совета, и это правило оставалось в действии до 1870 года, когда оно было отменено декретом Временного правительства. В Германии доселе для преследования судом требуется разрешение высшего административного суда.
В Англии, напротив, всякий гражданин имеет право жалобы в суд; но для того, чтобы суд принял иск требуется: 1) чтобы агент действовал вне пределов своего ведомства; 2) жалующийся должен доказать, что ответчик действовал с злостным намерением. За простые ошибки он не отвечает или подлежит лишь пустому взысканию.
Самая жалоба предъявляется мировому суду, который соединяет административные функции с судебными, а потому может вполне судить о положении и обязанностях агента. Этим устраняются пустые и придирчивые иски.
У нас жалобы на лица административного ведомства представляются их начальству, предание же суду совершается не иначе, как по решению начальства или по постановлению Первого департамента Правительствующего Сената, который ведает высшей административной юстицией.
