Ни в праве римском, ни в новейших уложениях, как, напр., итальянском и саксонском не упоминается об административном распоряжении, как об особом источнике норм права гражданского, несмотря на то, что, по крайней мере, в настоящее время в государствах Западной Европы регулирование таких отношений, которые не определены собственно законом, путем административных распоряжений, на издание которых уполномочены не только главы государств, но и органы им подчиненные, как, напр., министры и даже местные учреждения, получили, по объяснению профессора Коркунова (Лекции по общей теории права, стр. 280), довольно широкое развитие.
Причина этому, как можно полагать, заключается в том обстоятельстве, что путем административных распоряжений регулируются обыкновенно в государствах Западной Европы различные отношения из сферы права публичного и полицейского, но не гражданского, вследствие чего, об административном распоряжении, как об источнике этого последнего права, в уложениях гражданских и не упоминается. Совсем не в таком виде дело в этом отношении представляется у нас. Хотя и у нас по виду административные распоряжения, как издаваемые, напр., министрами, так и органами самоуправления, касаются отношений из сферы права публичного и полицейского, на самом деле, однако же, очень часто заключают в себе и определения, регулирующие правоотношения из сферы права гражданского.
Приведем для примера такого рода административных распоряжений некоторые из них. Так, на первый взгляд может показаться, что те распоряжения, которые уполномочен делать министр внутренних дел по почтовой и телеграфной части 130 статьей XII т. уст. почт. по прод. 1886 г. и 7 статьей XII т. уст. телегр. по прод. 1886, могут касаться только отношений из сферы права публичного, между тем, как на самом деле это не так, вследствие того, что распоряжениями этими, как касающимися установления операций и такс почтового и телеграфного ведомств, обязательных для лиц частных, регулируется отношения этих лиц к этим учреждениям, как лицам юридическим, входящие в сферу права гражданского.
Еще более разительный пример того, что административным распоряжением могут быть регулируемы у нас отношения из сферы права гражданского, представляются те постановления, выраженные в 8, 13 и 14 ст. положения о совете по железнодорожным делам вошедших в настоящее время в 732, 737 и 738 ст. І т., 2 ч., учрежд. министерств, изд. 1892 г., которыми этому совету, в некоторых случаях с утверждения министра путей сообщения, а в других комитета министров, предоставлено право устанавливать в известном размере тарифы и таксы провозной по железным дорогам платы и дополнительных сборов, которыми регулируются отношения частных лиц к железным дорогам в чисто гражданских отношениях по перевозке грузов.
Также точно и обязательными постановлениями губернских по фабричным делам присутствий, на издание которых они уполномочены 52 ст. XI т., 2 ч. устава о промышленности нередко могут быть регулируемы чисто гражданские отношения между рабочими и фабрикантами, напр., по доставлению последними первым врачебной помощи, по определению отношений подручных рабочих, а также рабочих, работающих артелью, к фабричному или заводскому управлению и проч.
Также точно, наконец, и по рассмотрении правил 108 ст. полож. о губ. и уездн. земск. учрежд. 12 июня 1890 г., а также 108 ст. городового положения 11 июня 1892 г. нельзя не признать, что многие из тех обязательных постановлений, на издание которых уполномочены губернские земские собрания и городские думы, как, напр., постановления об устройстве пристаней и конно-железных дорог и порядке пользования ими, могут заключать в себе правила, регулирующие чисто гражданские отношения лиц частных или к земству, как юридическому лицу, или к устроителям конно-железных дорог.
Все эти примеры, далеко, впрочем, и не единственные, не могут, кажется, не служить вполне достаточным доказательством тому, что у нас административное распоряжение должно быть принимаемо за особый источник норм права гражданского. В видах доказательства этого положения следует, разумеется, далее установить как понятие этого рода постановлений и их отличие собственно, от закона, так равно определить и условия действия их.
Выше мы видели, что Градовский относит к категории административных распоряжений, между прочим, и Высочайшие повеления, а Коркунов даже утвержденные Высочайшей Властью доклады комитета министров и отдельных министров. После всего сказанного в предыдущем параграфе о законе, не может быть, кажется, сомнения в том, что все только что указанные постановления, обнародованные во всеобщее сведение и руководство в Собрании узаконений, должны быть принимаемы в значении закона, а не административного распоряжения.
Выше мы указали также на невозможность отнесения к области административного распоряжения и тех из постановлений частных юридических лиц, как, напр., торговых компаний, артелей и других, которые Малышев под названием постановлений общественной автономии считает за один из источников норм права гражданского, а затем следует, кажется, относить к сфере этого источника норм права, относимые к разряду административных распоряжений профессором Градовским: во-1-х, постановления, исходящие от подчиненных правительственных властей, как, напр., министров, генерал-губернаторов и других, и во-2-х, обязательные постановления, издаваемые органами самоуправления, напр., земскими собраниями, городскими думами и другими (Начала рус. госуд. права, т. I, стр. 50).
Отличают эти постановления от закона, как постановления, играющие по отношению его низшую, вспомогательную роль, также Васьковский, по мнению которого они, поэтому, не могут ни противоречить закону, ни, тем более, отменять его (Учеб. гр. пр., вып. 1, стр. 22) и Шершеневич, по мнению которого административные указы, а также и обязательные постановления, издаваемые автономными органами управления, как земскими собраниями и городскими думами, должны быть согласны с действующим законом и ни в каком случае не должны противоречить ему (Курс гр. пр., т. 1, стр. 201 и 204).
По нашим основным законам и именно по 51 ст. I т., административное распоряжение, по замечанию Градовского, по содержанию его собственно не может иметь самостоятельного значения, а может касаться только разъяснения действующего закона в отношении порядка его исполнения, вследствие того, что в силу этой статьи никакое место или правительство в государстве не может установить новый закон без воли Самодержавной Власти, а может только принимать меры или издавать постановления с целью разъяснения порядка исполнения закона.
Вопреки этому постановлению законов основных, на самом деле, продолжает далее Градовский, силой многих позднейших узаконений право издания административных распоряжений значительно расширено, так как многими из этих постановлений подчиненным органам управления предоставляется уже право издавать постановления в развитие и дополнение закона (Начала рус. госуд. пр., т. I, стр. 54—56). Достаточным подтверждением правильности этого положения, не могут не служить, между прочим, и те примеры уполномочия тех или других подчиненных органов управления на издание обязательных постановлений, которые приведены мной несколько выше.
Предоставление подчиненным органам управления такой довольно широкой власти, издания обязательных постановлений, хотя и делает в настоящее время менее резким отличие их от закона, но, несмотря на это, главнейшее и наиболее существенное их отличие от закона, заключающееся в том, что к категории административных распоряжений могут быть относимы постановления только подчиненных, но никак не верховных органов, управления, все же остается в полной силе и в настоящее время.
Более, затем, резко проявляется отличие этих распоряжений от закона, впрочем, в условиях действия их и их взаимном соотношении. Обсуждая основания обязательной силы как министерских распоряжений, так равно и органов общественного управления, Градовский (Начала рус. госуд. пр., т. I, стр. 60—73), Малышев (Курс общ. гр. пр., т. I, стр. 308—314), и Шершеневич (Курс гр. пр., т. I, стр. 201 и 204), указывают вместе с тем и условия, необходимые по закону для действия административного распоряжения.
Так, по их указанию, для того, чтобы административное распоряжение могло иметь обязательную силу, или, все равно, могло проявить действие его как нормы права, обязательной к исполнению и применению, необходимо: во-1-х, чтобы обязательное постановление или распоряжение было издано компетентной властью, т. е. властью уполномоченной законом на его издание как постановления, относящегося к кругу тех дел, ведение которых отнесено законом к компетенции того или другого органа, издающего обязательное постановление, и во-2-х, чтобы по содержанию обязательное постановление не противоречило существующим законам.
В подкрепление правильности последнего положения собственно в отношении распоряжений министров Градовский указывает на постановление 78 ст. I т., зак, основ., которым предписывается властям, непосредственно министру подчиненным, не чинить исполнения его предписания в том случае, когда бы было усмотрено, что оно противоречит или отменяет закон, или Высочайшее повеление; в подкрепление же правильности первого из указанных положений, также по отношению распоряжений министров, Градовский указывает на 237 ст. I т. 2 ч., учр. мин., соответствующую 194 ст. этого учреждения издания 1892 г., которой сила министерских предписаний ограничивается тем кругом дел, который установлен законом для каждого министерства.
Как на примеры такого рода постановлений закона, которыми и по отношению действия обязательных постановлений органов самоуправления указывается на необходимость наличности этих же условий, можно указать на 108—110 ст. полож. о земск. учрежд. 12 июня 1890 г., из которых в первых двух указываются с точностью те предметы, по которым губернские земские собрания вправе издавать обязательные постановления, а в последней говорится, что постановления эти не должны ни в чем противоречить закону. Как на необходимое, затем, условие действия по отношению, по крайней мере, некоторых обязательных постановлений органов самоуправления указывается еще в законе на утверждение их уполномоченной на это властью. Так, напр., в 111 ст. полож. о земск. учрежд. указывается как на необходимое условие действия обязательных постановлений губернского земского собрания на утверждение их губернатором.
Наличность этого последнего условия действия тех или других обязательных постановлений может быть требуема, впрочем, лишь только в тех случаях, когда прямо в законе указано на обязательность соблюдения его при издании того или другого постановления; между тем, как наличность двух предыдущих условий, необходимых для действия вообще административных распоряжений, может быть требуема даже и в тех случаях, когда в законе на соблюдение их при издании того или другого административного распоряжения прямо и не указано, на том основании, что необходимость наличности этих условий действия административного распоряжения обусловливается самым понятием этого разряда норм права, как постановлений, закону подчиненных, могущих только разъяснять и дополнять его, не более.
Ввиду этого обстоятельства и нельзя не признать, что в тех случаях, когда бы в законе не были определены с точностью или те предметы, по которым то или другое учреждение или лицо уполномочиваются на издание обязательного постановления, или же не было сказано, что оно не должно противоречить закону, обязательными к исполнению могут считаться только те из них, которые по содержанию не противоречат закону, а по предмету относятся к кругу тех дел, которые входят вообще в сферу компетенции органа или лица, их издавшего.
Наличность этих условий для действия административного распоряжения представляется до такой степени необходимой, что за судом при применении его должна быть признана обязанность входить в поверку правильности его, как со стороны содержания, т. е. насколько оно не противоречит закону, так равно со стороны законности управомочия на его издание того органа или лица, от которых оно исходит, и порядка его составления, и, притом, не только вследствие спора о его законности со стороны тяжущихся, как утверждает Малышев (Курс общ. гр. пр., т. I, стр. 308), но и ex officio, как это совершенно правильно указал Шершеневич вообще (Курс гр. пр., т. I, стр. 202), а сенат по отношению обязанности суда рассматривать законность обязательных постановлений сельских обществ о порядке пользования надельной землей со стороны порядка их составления (реш. 1880 г., № 52).
Правильным это указание представляется потому, что на суде всегда должна лежать обязанность ex officio удостоверяться вообще в существовании нормы права, указываемой сторонами процесса, а, следовательно должна лежать обязанность удостоверяться — может ли быть признано указываемое сторонами обязательное постановление или административное распоряжение в значении нормы права, в видах чего и удостоверяться в соблюдении при его издании тех условий, при наличности которых оно только и может иметь такое значение.
В другом решении сенат сделал подобное же указание на обязанность суда относительно рассмотрения законности распоряжения министра (реш. 1883 г., № 108). Как на последствие, затем, по поверке со стороны суда правильности и законности административного распоряжения, несоответствия его вышеуказанным условиям, необходимым для его действия, как Малышев и Шершеневич, так и сенат в приведенных решениях указывают на обязанность суда устранять его, как основание для решения дела, а в случае несогласия его по содержанию с законом, основывать решение не на нем, а на законе.
Указаниями этими достаточно характеризуется и взаимное соотношение закона и административного распоряжения, как постановления закону подчиненного и получающего силу только от него, а вместе с тем определяется и то коренное отличие в условиях действия и применения административного распоряжения и закона, которое выражается в том, что в то время, как наличность указанных в законе оснований действия административного распоряжения представляется условием sine qua non его применения, применение закона, напротив, при наличности только условия его обнародования представляется безусловно обязательным, вследствие того, что суду, как мы видели в предыдущем параграфе, не может принадлежать никакого права при применении закона входить в какое-либо обсуждение правильности его со стороны порядка его составления.
Как на третье, затем, условие, необходимое для действия административного распоряжения Малышев (Курс общ. гр. пр. т. I, стр. 313—315) и Шершеневич (Курс гр. пр. т. I, стр. 201 и 204) совершенно справедливо указывают на обстоятельство обнародования его во всеобщую известность посредством опубликования его в тех или других официальных органах печати, подобно опубликованию законов, за исключением только случаев издания таких обязательных постановлений, которые представляются обязательными к исполнению только для членов органа их постановившего, как, напр., приговоры сельских обществ, обязательные только для его членов, а также постановления земских собраний, обязательные только для управы и для самого собрания и тому подобные, которые для действия их не нуждаются в особом обнародовании, и обнародования которых не требует и сам закон.
Опубликования первых, напротив, требует и сам закон, если ни каким-либо общим в этом отношении правилом, то частными правилами об опубликовании тех или других отдельных административных распоряжений, коль скоро они предназначаются для общего руководства и исполнения.
Для примера такого рода правил закона возможно указать: во-1-х, на закон, предписывающий обнародовать все утверждаемые министром финансов тарифы железных дорог в Собрании узаконений, выраженный в правилах о составлении, публикации и введении в действие тарифов от 29 марта и 20 октября 1889 г.; во-2-х, на 111 ст. полож. о земск. учрежд., предписывающую губернаторам опубликовывать обязательные постановления губернских земских собраний в местных губернских ведомостях; в-3-х, на 52 ст. XI т. 2 ч. уст. о промыш., предписывающую опубликовывать обязательные постановления присутствий по фабричным делам или в местных губернских или полицейских ведомостях.
В законе есть немало и других частных указаний об опубликовании тех или других административных распоряжений, которые и на самом деле обнародываются или в Собрании узаконений, или других правительственных изданиях, напр., Правительственном Вестнике, а также изданиях отдельных министерств, когда распоряжения исходят от центральных органов управления, или же в местных губернских, или полицейских ведомостях, когда распоряжения или обязательные постановления исходят от местных органов управления.
Во всяком случае следует признать, что всякое административное распоряжение, коль скоро оно предназначается для всеобщего руководства, должно быть опубликовано даже и в том случае, когда в законе нет специального указания на его обнародование, на том основании, что соблюдение этого требования представляется настолько необходимым для допустимости действия административного, распоряжения, что невозможно и представить себе такого случая, когда бы можно было требовать соблюдения как лицами частными, так и применения судом такого административного распоряжения, которое, не быв обнародовано, не могло быть им известно.
Бывают случаи, когда в обнародуемом административном распоряжении указывается и тот срок, с которого оно должно вступить в действие, в каковых случаях не может быть, конечно, никакого затруднения в отношении определения начального момента действия его; но каким образом, затем, должен быть определяем этот момент в других случаях, когда в самом распоряжении он не определен, то это, к сожалению, в тех законах, которыми требуется обнародование административных распоряжений, не указано.
Ввиду такого пробела ничего более, кажется, в этом отношении не остается, как принять за руководство по аналогии те постановления закона, которыми определяется момент обнародования самого закона, на основании которых и признать, что в таких случаях, когда в самом административном распоряжении не указан срок начала действия его, оно должно получить применение со дня получения в местных присутственных местах того экземпляра издания, в котором оно опубликовано.
По отношению, затем, еще определения начального момента действия таких обязательных постановлений, которые не подлежат обнародованию, как обязательные только для членов органа, их постановившего, следует признать, что и они, в случае означения в них срока начала действия их, должны считаться обязательными к исполнению с наступления этого срока, а в других случаях со дня их постановления или вступления в силу, если они по закону должны еще подлежать утверждению какой-либо власти.
Что касается, наконец, констатирования административного распоряжения, то в этом отношении не может быть никакого сомнения в том, что оно, подобно закону, должно быть констатировано письменно, — или экземпляром того официального издания, в котором оно было обнародовано, или же, в тех случаях, когда оно обнародованию не подлежит, напр., журналами или протоколами того органа, которым оно было постановлено, напр., журналами земского собрания, городской думы и проч., или же приговорами, постановленными сельскими, или волостными сходами, записанными в книгу приговоров и проч., как это совершенно справедливо заметил Малышев.
В исключительных, впрочем, случаях, также по замечанию Малышева, может быть допущено констатирование обязательного постановления, напр., приговора сельского общества, и иными способами, напр., показаниями свидетелей о факте его исполнения и проч., когда или сам закон дозволяет приговор общества и не облекать в письменную форму, как это делает, напр., 57 ст. общ. полож. о крест. по отношению некоторых общественных приговоров, или же когда письменный приговор утратился, сгорел и проч. (Курс общ. гр. пр., т. I, стр. 315).
Применять административное распоряжение, в установленном порядке обнародованное, как и всякую другую норму права, суд должен по ссылке одной из сторон процесса, разумеется, ex officio, не требуя от стороны представления доказательств существования его, вследствие того, что суд обязан сам знать установленным порядком обнародованные всякие распоряжения из получаемых им официальных правительственных изданий, даже и местные, т. е. административные распоряжения, имеющие местное значение, напечатанные в органе места действия суда, обязанного его применять.
В случаях необходимости применения этих последних постановлений другим судом, или же в случаях необходимости применения постановлений необнародованных, суду, конечно, должно принадлежать право требовать от стороны, на них ссылающейся, указания данных, подтверждающих их существование; но, затем, по указании его этих данных, с суда не может быть снята обязанность и ex officio принимать те или другие меры к констатированию их, посредством, напр., истребования из губернского правления, места издания обязательного постановления экземпляра, местных губернских ведомостей, заключающего в себе текст его, или истребования от земской управы копии журнала собрания, заключающего в себе текст постановления и проч., по тем же основаниям, по которым, как мы видели выше, на суде должна лежать обязанность принимать ex officio участие в констатировании и других источников норм права, ему неизвестных, но указываемых сторонами процесса.
