Мы рассмотрели общие начала, определяющие существо закона и его отношения к другим элементам государства. Теперь обращаемся к различным видам законов и к способам их составления. Здесь придется частью повторить сказанное прежде.
Законы различаются по пространству и по времени действия, по форме и по содержанию.
По пространству законы разделяются: в отношении к территории, на общие и местные, в отношении к лицам – на общие и частные.
Закон, по существу своему, есть общая норма, которая распространяется на всю территорию и обязательна для всех граждан. Без этого нет государственного единства. Однако из этого правила делаются исключения, когда особенные обстоятельства требуют особых определений для той или другой части государства или для того или для другого разряда лиц.
Государственное единство не исключает разнообразия условий, вызывающих различие юридических норм. Отсюда возникают законы частные и местные. Первые называются привилегиями, когда ими предоставляются льготы известным лицам или сословиям.
В прежнее время привилегии, представляющие известный разряд лиц из действия общих государственных законов, назывались также вольностями, название, заимствованное от средневекового понятия о вольном человеке, подчиняющемся власти только по собственному изволению, но которое сохранилось и при новом государственном порядке, даже в самодержавных странах.
Так, у нас Жалованной Грамотой о вольностях дворянства последнее было освобождено от обязательной службы и получило утверждение всех своих прав на земли и на крепостных крестьян. Частные союзы могут иметь и право собственного законодательства, в пределах, указанных общим законом; это называется автономией.
Иногда законами называются и решения законодательной власти в приложении к отдельным случаям. Таковы, например, в Англии частные билли (private bills), издаваемые парламентом, относительно деления общинных земель, концессий железных дорог и т. п. Таковы же у нас Высочайшие повеления.
Но это не законы в собственном смысле, а постановления или распоряжения, издаваемые верховной властью. То же должно сказать и об изъятиях от закона, которые устанавливаются верховной властью, когда приложение общего закона было бы неудобно или несправедливо.
По времени действия законы разделяются на обыкновенные и чрезвычайные. Первые действуют постоянно, вторые – временно, при чрезвычайных обстоятельствах. В последнем случае обыкновенные законы приостанавливаются, особенно те, которыми ограждаются права личной свободы.
В конституционных государствах существенно важен вопрос, кому предоставляется право приостанавливать действие обыкновенных законов и издавать чрезвычайные: законодательной власти или правительственной?
Выше было уже объяснено, что издание чрезвычайных законов, как и всяких других, должно исходить от законодательной власти; но введение их в действие может быть предоставлено правительственной власти, ибо палаты не всегда в сборе, а тут нужно действовать быстро. Требуется только последующее утверждение палатами.
Но в Англии это право остается за законодательной властью, причем, однако, правительству может быть дано полномочие вводить или отменять действие той или другой меры в известных местностях. В бельгийской конституции совершенно даже воспрещается приостановление конституционных гарантий.
Иногда и обыкновенные законы издаются на время, в виде опыта, когда нужно испробовать известную меру, прежде нежели превратить ее в постоянный закон. Такие пробные законы могут простираться на всю территорию или ограничиваться известной местностью.
В Англии издаются иногда общие законы, введение которых предоставляется жителям местностей. Таковы, например, санитарные законы, изданные для городов. Они требуют значительных расходов, которые не всем по силам. Поэтому городским общинам дано право вводить их по усмотрению.
Но подобные факультативные законы совершенно неуместны там, где ограничиваются личные права граждан. Таково, например, предположение ввести восьмичасовой рабочий день там, где этого пожелает большинство рабочих известного округа.
Ограничение личной работы, если может быть допущено, то единственно в силу общей государственной пользы, а не по воле местного большинства. Предоставление же известного правила на волю частных лиц показывает, что тут нет общего государственного интереса. Это просто дозволение большинству притеснять меньшинство.
По форме законы разделяются на собственные, или писанные законы, обычаи и юриспруденцию. Таковы источники законодательства, которые имеют значение в публичном праве, так же как и в частном.
Писанный закон есть высшая форма закона, ибо здесь воля законодателя выражается ясно и сознательно; обязательная сила его не подлежит сомнению; здесь известен и срок, с которого начинается действие. Однако и писанный закон может выйти из употребления, когда власть перестает его прилагать, не отменяя его формально.
Таким образом, он уничтожается силой обычая. К этому прибегают иногда не только по недостатку случаев приложения, но и сознательно, когда применение закона встречает затруднения или вообще нежелательно, а между тем формальная отмена могла бы повести к возбуждению страстей. Но по существу своему, это худший способ отмены, ибо здесь право становится сомнительным.
Закон может быть издан: 1) в виде отдельных узаконений; 2) в виде свода; 3) в виде уложения или устава.
Первый способ есть самый обыкновенный при развитии законодательства по мере практических потребностей, без приведения его в общую систему. Здесь законы являются рассеянными. Имеющие силу и отмененные не отделяются друг от друга; нередко одна часть закона отменена, а другая – нет.
Таково большей частью английское законодательство. Вторая система состоит в сведении воедино всего действующего законодательства, но без руководящей мысли, которая делала бы из него стройное и последовательное целое. Здесь связь внешняя, а не внутренняя.
Она имеет, однако, ту огромную выгоду, что здесь не устанавливается насильственная систематизация; историческое развитие законодательства сохраняется всецело. Свод может быть составлен по отдельным частям законодательств или по всем, как у нас. Наконец, третий способ состоит в систематическом законодательстве.
Уложение составляется одновременно, а потом изменяется и пополняется по мере надобности. Но так как каждая отрасль законодательства представляет свою систему, то не может быть одного уложения по всем частям, а всегда есть несколько.
Обычай может господствовать как в гражданском праве, так и в государственном. Он играет важную роль в учреждениях, развивающихся исторически. Английская конституция большей частью основана на обычае. Так, например, не существует закона, которым бы устанавливались две палаты. Это устройство вытекло из жизненных потребностей и утвердилось практикой.
В этом отношении важное значение имеют так называемые прецеденты, то есть прежние решения однородных дел. Они служат руководящими началами для новых случаев. Однако юридическая сила обычая является иногда весьма сомнительной. Он признается обязательным единственно на том основании, что он постоянно прилагается властями, общими или местными, судебными или законодательными.
Если же известное право, в силу обстоятельств, долго оставалось без употребления, то возникает вопрос: потеряло ли оно силу или нет? На этот вопрос могут быть разные ответы. Так, например, современные демократические толкователи английской конституции утверждают, что право королевы отказать в санкции проекту закона, прошедшему через обе палаты, затерялось, так как оно давно уже не находит приложения.
Точно так же они утверждают, что при столкновении в мнениях верхней палаты и нижней первая обязана окончательно уступить, так как это делалось постоянно в течение нынешнего столетия.
Подобные выводы, основанные на смешении факта с правом, благоразумных сделок с юридической обязанностью, ведут к ниспровержению всех веками установившихся учреждений натиском массы, отвергающей всякие сдержки. Выше было уже замечено, что те же писатели не думают отвергать права нижней палаты отказать правительству в податях, хотя это право никогда не прилагалось на деле.
Наконец, и юриспруденция часто получает силу закона. Она имеет две формы: судебные решения и наука. Сила судебных решений основывается на том, что судья является толкователем закона в приложении к частным случаям. Если закон недостаточен, он должен его восполнить. В силу прецедентов, судебное решение может служить основанием для последующих решений по однородным делам.
Через это устанавливается постоянная практика, приноравливающаяся к жизненным условиям. Однако и тут все зависит от усмотрения судьи, что составляет слабую сторону этого источника права.
Если бы судебное решение имело безусловную обязательную силу для будущего, то оно никогда не могло бы быть отменено тем же порядком, следовательно исключало бы возможность приспособления к новым жизненным требованиям. Принимая в соображение прецеденты, судья должен в каждом данном случае решать, что он считает правом, а этим открывается обширное поле для произвола.
Кроме того, постановлением новых решений дается обратная сила закону, ибо новое толкование прилагается к прошлому случаю. К государственному праву судебные решения менее всего приложимы; однако и здесь они находят довольно обширное применение. Так, в Англии многие административные законы толкуются и применяются судами.
Во Франции то же действие имеет юриспруденция Государственного Совета. В Соединенных Штатах Верховный Суд является высшим толкователем основных законов; ему федеральная конституция обязана главным образом своим развитием.
Что касается до науки, то она только косвенно может служить источником положительного государственного права. Надобно, чтобы установившийся ее авторитет был признан государственными властями. Так, согласное мнение юристов может служить основанием для судебных решений.
Еще важнее разработка начал естественного права, которое, как мы видели, восполняет иногда самый положительный закон и во всяком случае служит руководством при развитии законодательства. Но для того чтобы эти начала получили приложение, они должны войти в общее сознание быть приняты законодателем.
По содержанию законы, вообще, разделяются на государственные, гражданские, уголовные и, наконец, церковные, составляющие особый отдел. Государственные законы, в свою очередь, разделяются на отдельные отрасли, как-то: военные, полицейские, финансовые и т. д.
Но еще важнее разделение по степени силы, которая им присваивается, в зависимости от определяемых ими прав. В этом отношении они разделяются на основные, обыкновенные, постановления и распоряжения; последние относятся к частным случаям, однако с более или менее постоянным характером.
Многие писатели считают разделение законов по степени силы чисто формальным, основывая его исключительно на том, что эти различные виды законов издаются разными властями: учредительной, законодательной, правительственной и, наконец, чисто административной. Поэтому они находят его приложимым только к конституционным государствам, где существует разделение властей.
Такого мнения держится, между прочим, Штейн. Однако с этим нельзя согласиться. Если различным отраслям власти предоставляются различные законодательные права, то это делается не произвольно, а по самому существу дела, вследствие различного содержания законов.
Без сомнения, при сосредоточенном правлении, различные области смешиваются; даже и при разделении властей, нередко по чисто случайным соображениям, те или другие постановления из одного разряда переносятся в другой.
При таких тесных взаимных отношениях, какие существуют в этой области, точного разграничения установить невозможно. Однако есть общие черты, которые указывают на существенные различия.
Основными законами определяются устройство и права верховной власти в различных ее отраслях: законодательной, правительственной и судебной, а также основные права и обязанности граждан. К этому присоединяются те или другие постановления, которые считают более или менее важными и которые желают оградить от произвола.
В Северной Америке в конституции отдельных штатов вносится множество подробностей, которые обыкновенно определяются простыми законами. Это происходит от недоверия к законодательным собраниям и стремления изъять общественное управление из-под влияния партийных интересов и личных сделок между представителями.
Самое различие между основными законами и обыкновенными существует не везде. Практическое значение оно имеет только там, где право издавать и изменять основные законы и обыкновенные присвоено различным властям, то есть там, где власть учредительная отделена от законодательной.
В Англии, где обе власти одинаково принадлежат королю в парламенте, это различие не существует. Английская конституция развилась исторически; по мере оказывающейся потребности, те или другие ограждения народных прав формулировались в виде законов, утверждаемых верховной властью.
Но эти основные законоположения не составляют ничего цельного и по форме ничем не отличаются от других. В самодержавных государствах основные законы суть те, которые должны быть особенно уважаемы и с которыми остальные должны сообразоваться.
Но основные законы вовсе не означают законов неизменных, хотя в прежние времена они принимались иногда в этом смысле. Неизменных законов быть не может, ибо закон должен всегда сообразоваться с государственной пользой. Установление закона на вечные времена есть не более как средство для предупреждения легкомысленных перемен.
Оно не может связывать верховную власть, которая всегда должна иметь ввиду только начала общего блага. Иногда конституции объявляются неизменными в течение известного числа лет. И это делается с целью упрочить новый порядок, устраняя скороспелые перемены. Так поступил уже в древности Солон при введении в Афинах новых учреждений.
Французская конституция 1791 года воспрещала первым двум законодательным собраниям выражать желание о перемене конституции, а следующим затем двум дозволяла подобные постановления только в последние два месяца их существования.
Но такие ограничения не достигают цели: когда чувствуется потребность перемены, она производится насильно, если не может быть совершена законным путем. Гораздо целесообразнее обставление перемен разными гарантиями, о которых будет сказано ниже.
Основной закон должен быть один для всего государства, ибо им определяется устройство государства, как единого целого. Где основные законы различны, там существуют различные государства. В средние века вместо одного основного закона существовали отдельные сословные привилегии или вольности, которые составлялись договорным путем и не могли изменяться иначе как согласием сторон.
Этот порядок проистекал из частного воззрения на государство, которое рассматривалось не как единое целое, а как сочетание разных общественных союзов и лиц, с различными правами и обязанностями.
В сложных государствах, рядом с общим основным законом, существуют разные основные законы для разных частей; но это происходит оттого, что эти части составляют отдельные государства, что не мешает им для общих дел образовать единый союз, управляемый единым законом.
Основной закон может быть писанный или обычный. Во многих государствах вовсе не существует писанного основного закона. В особенности там, где вся власть сосредоточивается в одних руках, нет нужды определять ее ближайшим образом. Даже государства с сложным политическим устройством иногда обходятся без писанного уложения. Его не было в Риме; его нет и в Англии.
Таково, вообще, свойство исторически развивающихся учреждений. Государственное устройство определяется здесь частными законами и обычаями, устанавливающимися мало-помалу. В случае сомнения, обращаются к прежним примерам, которые служат авторитетом.
Теоретики исторических учреждений видели в этом даже единственный нормальный и правомерный порядок государственного устройства, отвергая писанные конституции, как произведение человеческого произвола и революционного духа. Но такой порядок совершенно невозможен там, где перемена образа правления совершается внезапно, где даруются новые права и устанавливается новая власть.
Здесь необходимо писанное уложение, или конституция. Даже при историческом развитии учреждений приходится отдельные статьи, составляющие предмет спора, формулировать письменно. Нередко историческое развитие состоит в борьбе, в которой вопрос решается силой оружия.
Английская история представляет немало таких примеров. А потому противоположение исторического развития революционному далеко не верно. Человеческая история представляет не органический рост, как растение, а борьбу живых сил, которых соглашение выражается в законе.
Обыкновенные законы развивают и дополняют начала, установленные основными. Законы, которые развивают эти начала в подробностях, называются органическими. Так, например, конституция устанавливает свободу печати; органический же закон о печати развивает в подробностях все касающиеся печати правила.
Обыкновенными законами определяются и такие предметы, которых основной закон вовсе не касается. Общее правило состоит в том, что они не должны противоречить основным законам; иначе они недействительны.
От законов отличаются постановления (Verordnungen, reglements). Это – правила, издаваемые правительственными властями и определяющие обязательные для граждан способы исполнения или приложения законов. Закон должен быть единый и постоянный; постановления же применяются к изменяющимся практическим потребностям, судьей которых могут быть только правительственные власти.
Таковы, например, полицейские распорядки. Но эти нормы могут прилагаться исключительно к административной области. Они не могут касаться гражданских, личных и политических прав, определение которых зависит единственно от законодателя. Однако, при соединении обеих властей в одних руках, эти два разряда обязательных правил нередко смешиваются.
Смешение может произойти не только в государствах самодержавных, где, по самому образу правления, обе власти соединены в лице монарха, но и при конституционном порядке. В Англии парламент вступается во множество правительственных дел, а потому здесь нет принципиального различия между законами и постановлениями.
Парламентскими актами установляются, например, таксы на экипажи. Однако и здесь закон уполномочивает иногда правительственные места и лица издавать обязательные постановления в положенных им пределах.
Иногда эти постановления имеют характер временный (ргоvisional orders) и должны представляться на утверждение парламента. Такие полномочия даются и в самодержавных государствах. Во всяком случае, общее правило то, что постановления не должны противоречить законам. Иначе они недействительны.
Постановления, так же как законы, могут быть общие и местные. Первые издаются центральным правительством, вторые – местными властями, как правительственными, так и выборными. Во Франции, такие права предоставляются префектам и мэрам; у нас городские думы имеют право издавать обязательные постановления по соглашению с полицией.
От постановлений отличаются инструкции, определяющие способы исполнения законов, как руководство для исполнителей. Они даются высшими властями подчиненным и обязательны только для последних, а не для граждан. Новое лицо может дать и новые инструкции.
Эти наставления издаются путем циркуляров, когда они касаются, вообще, местных властей или сообщаются лицу, которому дается поручение. При смешении властей, нередко циркулярные предписания правительственных лиц подчиненным делаются обязательными для граждан; это ведет к замене законного порядка господством произвола.
Что касается до распоряжений (Verfugung, arrete), то этим именем обозначаются отдельные постановления правительственных властей, центральных или местных, принятые по отдельным случаям гили для известного рода дел, временно или постоянно.
Во Франции отличаются arretes reglementaires и arretes individiuels: одни имеют общую распорядительную силу, другие относятся к известным лицам. Последние теряют уже характер общего правила.
