Установление норм административного права, регулирующих те или иные области публичных отношений, еще не исключает возможности для органов управления совершать неправомерные действия – нарушать права граждан. Чтобы подавить подобные нарушения, необходимо принять соответствующие меры для защиты публичного права.
Способы обеспечения законности
Известная гарантия для законности управления может лежать уже в самом устройстве правящей власти. Так, если от должностных лиц административного ведомства требуется образование и в особенности специальная юридическая подготовка, то это предохранит управление от таких нарушений закона, которые обязаны темноте и неосведомленности чиновника.
Коллегиальное начало в управлении, когда дела решаются не одним лицом, а в собрании (в коллегии) нескольких или многих лиц (см. городская управа, земское собрание и т. д.), предупреждает нарушения закона, происходящие от неведения или злой воли отдельного лица.
Соблюдение закона может также в известной степени обеспечиваться участием в одном учреждении правительственного чиновника и представителей общества – соединением коронного и выборного элементов.
Далее установлению закономерности в управлении способствует точное разграничение ведомства отдельных должностных лиц и учреждений, точное определение объема их полномочий.
Нарушения закона сокращаются, если административное производство подчинено определенным формам, соответствующим в той или иной мере формам судебной деятельности (гласность производства, выслушание заинтересованной стороны и т. д.).
Административный надзор
Дальнейшим средством является административный надзор за законностью управления. Этот надзор применяется в формах отчетности, ревизии и постоянного контроля.
В нашем законодательстве отчетность низших чиновников перед высшими и высших перед Государем поставлена весьма широко (ежедневные ведомости полиции, многочисленные отчеты губернаторов и т. д.). Но нет обязанности опубликовывать отчеты во всеобщее сведение; нет общей формы для отчетности и общих правил для рассмотрения, проверки и утверждения отчетов.
Ревизия может быть внутренней и внешней. Ревизия будет внешней, если она производится лицами, не причастными к данному ведомству. Внешняя ревизия у нас производится сенаторами, назначаемыми для этой цели по особым Высочайшим повелениям.
К сожалению, как указывает проф. Тарасов, эти ревизии, “не будучи периодическими, производятся обыкновенно чрез столь продолжительные периоды времени, что беспорядок, неправда и хищения, пресеченные одной ревизией, успевают зародиться вновь, окрепнуть и созреть к новой ревизии”.
Так же, как и ревизии, постоянный административный контроль за законностью управления бывает внутренний (со стороны высших органов за низшими в порядке подчиненности) и внешний. В прежнее время органом внешнего контроля у нас была особая губернская прокуратура: она упразднена в шестидесятых годах прошлого столетия.
Теперь внешний контроль мы имеем в финансовом управлении и в отношении органов самоуправления. Финансовый контроль осуществляется у нас особыми учреждениями государственного контроля; местными органами этого контроля являются контрольные палаты.
Правительственный надзор за земским и городским самоуправлением принадлежит губернатору, присутствию по земским и городским делам, министру внутренних дел и Сенату. При Александре III, когда проявилось особенно сильно недоверие правительства к общественному управлению, этот надзор был усилен и поставлен в условия, очень стеснительные для земства и города.
Деятельность последних прежде подлежала контролю только с точки зрения ее законности и соответствия общим государственным пользам и нуждам. Теперь правительственные органы призваны следить и за тем, чтобы постановления земского собрания и городской думы не нарушали явно и интересов местного населения.
А между тем земское и городское общественное управление организовано именно с той целью, чтобы дела о местных нуждах и пользах ведали местные люди, которым эти нужды особенно близки и понятны.
