В некоторой мере способом обеспечения законности является то обстоятельство, что, по общему правилу, следует всем и каждому подчиняться только законным требованиям власти.
Во взаимных отношениях органов власти это начало проявляется в праве представлений. Так называется право или, вернее, обязанность подчиненного органа делать представления начальству о своих сомнениях в законности его распоряжения.
По нашему праву, если в предписании министра начальство, ему подчиненное, усмотрит отмену закона, то оно обязано, не исполняя предписания, представить об этом министру. В случае если министр подтвердит свое предписание, подчиненный орган обязан представить свои сомнения на окончательное разрешение в Сенат.
Незаконные распоряжения власти необязательны и для граждан. Принцип закономерного повиновения обеспечивается здесь тем, что уголовная ответственность устанавливается только за неисполнение “законных требований” правительственной власти.
Ст. 29 Устава о наказаниях угрожает денежным взысканием до 50 рублей “за неисполнение законных распоряжений, требований или постановлений правительственных и полицейских властей, а равно земских и общественных учреждений”.
При этом не обвиняемый обязан доказать, что предъявленное к нему требование было незаконно, но, напротив, обвинитель должен представить доказательство законности этого требования. Со своей стороны, мировой судья и сам должен проверить, было ли действительно законно или нет данное требование.
Казалось бы, это право не подчиняться незаконным требованиям власти составляет очень сильное орудие для обеспечения законности. На самом деле значение этого средства весьма ограничено. Обыватель не всегда может разобраться в том, что законно и что незаконно. Между тем, отказываясь исполнить распоряжение полиции ввиду сомнения в его закономерности, он подвергает себя риску поплатиться штрафом.
При таких условиях охотников доводить дело до мирового найдется немного. К тому же, по закону, во многих случаях предъявленные полицией требования приводятся в исполнение без предварительного разбора дела на суде – и лицо, препятствующее исполнению, рискует еще ответить за сопротивление власти.
Право жалоб по начальству
Другой способ добиться отмены незаконного распоряжения – это принесение жалоб на органы власти по их служебному начальству. У нас право жалобы поставлено весьма широко. На низших полицейских служителей можно жаловаться исправнику или начальнику местной полиции.
На распоряжения исправника или уездного полицейского управления – губернатору или губернскому правлению. Если полицейское управление действовало по повелению высшего начальства, можно обращаться с жалобой непосредственно в то место, от которого последовало это повеление. На губернское правление по делам административным жалобы приносятся в Сенат.
Наконец, жалобы на действия и распоряжения министров, главноуправляющих и генерал-губернаторов, а также на постановления Совета Министров, Св. Синода и других высших государственных установлений, могут быть приносимы на Высочайшее имя через Канцелярию Его Императорского Величества по принятию прошений.
Как, однако, ни широко предоставлена гражданам возможность обжаловать незаконные распоряжения власти по начальству, этим способом еще не обеспечивается в должной мере законность управления.
Жалобщик не имеет возможности поддержать свои доводы при рассмотрении жалобы; у него нет уверенности, что его доводы будут оценены. Несравненно более высокую гарантию, чем жалобы по начальству, дают административная юстиция и судебная ответственность должностных лиц.
