Предметом нашего рассмотрения является конституционное государство. Но что отличает этот тип от всех других политических форм и что оправдывает великое теоретическое и практическое значение, приписываемое этому различию? Очевидно, дело сводится к различному распределению власти и подчинения.
В конституционном государстве всей совокупности народа, как таковой, принадлежит, в той или другой мере, “политическое самоопределение”, т.е. возможность активно влиять на ход политической жизни, – возможность, определенная законом; ибо не менее очевидно, что и в абсолютистическом государстве общественное мнение и даже общественное настроение представляет несомненную силу, с которой правительство, хотя бы и не принуждаемое к этому никаким текстом закона, на деле считается.
Полная хроническая дисгармония в этом смысле правительства и народа так же мало возможна в государствах Ашантиев и Дагомеев, как в Англии и Франции, и самые кровавые проявления деспотизма не могли бы быть длительными, если бы они не опирались на бессознательную санкцию значительной части народа. В этом направлении и надо искать смысла известного афоризма, гласящего, что всякий народ имеет правительство, которого он заслуживает.
В конституционном государстве всякий полноправный гражданин через своих представителей является участником в создании того акта государственной воли, который именуется законом; он не получает этого веления со стороны, как чего-то совершенно чуждого ему.
В государстве абсолютно-бюрократическом член государственного союза является лишь объектом мероприятий правительства; если его повиновение имеет известные законные пределы, то они зависят от благоусмотрения правительства.
Поэтому лишь в конституционном государстве обязанность власти относительно сограждан облекается в строго юридическую форму, а не остается одним проявлением господствующего в данной исторической среде морального уровня. Выражаясь короче, лишь в конституционном государстве и властвующие, и повинующиеся правовым образом сливаются в единое политическое целое.
История полицейского государства показывает нам, как легко бюрократия превращается в самодовлеющий, обособленный слой, живущий вне общественных интересов; если конституционному государству угрожает опасность приобрести характер узкоклассового, где выгоды отдельного класса, как это было, например, во Франции в эпоху июльской монархии, определяют все направление государственной политики, то при бюрократическом строе, где эта опасность, впрочем, существует не в меньшей мере, к ней присоединяется другая: создание группы людей, не имеющей никакого реального интереса, кроме интереса сохранить свое привилегированное положение[1].
Словом, конституционное государство уничтожает или, по крайней мере, смягчает двойственность правящих и управляемых и стремится создать из тех и других единое организованное политическое целое.
Но и здесь не следует представлять дело так, будто обе политические формы не имеют переходных ступеней, будто здесь нет оттенков, а есть лишь строго очерченные категории. Абсолютное государство может быть, так сказать, более или менее абсолютным: наряду с бюрократией в нем могут существовать известные органы, представляющие сословия или корпорации, облеченные правом высказывать свои мнения и подавать советы.
Можно спорить против этого с точки зрения строго юридического взгляда, указывать, что совещательное право представителей вовсе не есть право и не ограничивает полновластия, – но в истории всех европейских государств мы видим достаточно примеров, как эти совещательные органы на деле связывали правительство.
Несомненно, русские земские соборы 17-го века не допускали в России такого беспощадно последовательного проведения абсолютно бюрократического строя, какое мы видим в 18-м веке. И в этом отношении Россия после учреждения Государственной думы по закону 6 августа 1905 г. уже коренным образом отличалась в смысле распределения сил между правительством и обществом от той, которая была раньше.
Газеты сообщали, что в Турции цензура запретила печатать известия об этой важной реформе, опасаясь, что он возбудит в подданных султана свободолюбивые мечтания; по-видимому, младотурецкая партия охотно приняла бы тогда такое государственное устройство в свою ближайшую программу. Монтескье, несомненно, чувствовал эти постепенности в формах абсолютной монархии, когда он противопоставлял деспотии монархию, где существуют организованные сословия[2].
С другой стороны, тот основной признак, который отличает конституционное государство, – право нации в известных пределах на политическое самоопределение, – подлежит весьма крупным количественным колебаниям. Возьмем Германию: народное представительство в немецком рейхстаге может отклонить закон, но не может его провести без согласия так называемого “союзного совета”, который состоит из представителей правительств отдельных немецких государств.
Основные законы, т.е. касающиеся конституции, не подлежат даже изменению без согласия 3/4 членов союзного совета; точно так же законы и проекты, изменяющие военную организацию и действующую систему имперских налогов, не могут вступить в силу, если против них вотируют 17 представителей Пруссии из всех 58 членов этого совета.
Имперский канцлер не ответствен перед рейхстагом в политическом смысле, а лишь перед императором: выраженное ему недоверие рейхстага не обязывает его покинуть пост; сверх того, каждую минуту с согласия союзного совета рейхстаг может быть распущен императором. В руках императора, наконец, находится вся внешняя политика; он может даже объявить наступательную войну, совершенно не обращаясь к рейхстагу: для этого требуется лишь согласие союзного совета.
При этом в Германии распределение власти несколько затемняемое федеративным характером империи; но еще нагляднее мы видим, как незначительны могут быть пределы политического самоопределения в конституционной стране, если рассмотрим Пруссию: народные представители разделяют законодательную власть с палатой господ, члены которой заседают в ней в силу наследственного права или назначения; правительство не ответственно перед ландтагом и зависит лишь от короны, которой принадлежит огромная власть.
С другой стороны, возьмем Англию и Францию. Конституции обеих стран резко отличаются друг от друга, но и здесь, и там центр тяжести лежит именно во всей совокупности полноправных граждан. День выборов в обеих странах определяет не только состав законодательного собрания, но и общее направление правительственной политики, судьбу министерства. И здесь, и там страна в лице своих представителей может принудить правительство идти по определенному пути.
Далее, народные представители во всякую минуту могут изменить основные законы: во Франции это право формально принадлежит общему собранию депутатов и сенаторов, которые избираются всем населением, хотя и различным образом; в Англии, правда, решение палаты общин требует согласия палаты наследственных лордов, которые не могут, очевидно, считаться представителями народа, и утверждения королевской власти, – однако в действительности, если палата общин настаивает на своем решении, она всегда, в конце концов, может его провести.
Поэтому-то единство правительства и нации, которое составляет существо конституционного режима, несомненно, гораздо полнее осуществляется во Франции и Англии, чем в Германии и отдельных немецких государствах.
Иногда даже два государства, имеющие общего монарха, различаются в этом отношении по своему устройству. Так, еще в 1905 г. Норвегия была соединена со Швецией, но Оскар II в качестве короля Швеции терпел гораздо меньше ограничений со стороны народного представительства, чем в качестве короля Норвегии; в Швеции ему принадлежало безусловное право отвергать решения риксдага и, кроме того, широкая возможность издавать от себя постановления законодательного характера (так называемые экономические законы); в Норвегии, напротив, он мог наложить на решение стортинга лишь троекратное veto; если стортинг и после этого упорствовал, за ним оставалось последнее слово, и его решение уже без королевского согласия становилось законом.
Точно так же Франц-Иосиф в качестве венгерского короля фактически более связан решениями представительства, чем в качестве австрийского императора. Такие соединения под скипетром единого монарха двух государств с различным распределением власти, несомненно, заключают в себе зародыши своей непрочности, кроме тех случаев, когда сила обоих государств слишком неравна, как это имеет место, например, относительно России и Финляндии, если признавать последнюю за отдельное государство.
Мы видим, таким образом, что можно расположить существующие политические соединения в один ряд соответственно тому, как распределена в них власть между правительством и нацией, или, лучше сказать, в какой мере правительство зависит от нации, и какого характера эта зависимость, – по признаку политического самоопределения.
И здесь всюду постепенность – от крайнего абсолютизма к чистому народоправству, постепенность, которую часто склонен игнорировать юрист, строго держащийся почвы формального значения законодательных текстов, но которая приобретает величайший интерес для политика-морфолога, находящего здесь драгоценный материал для раскрытия законов политической жизни.
Но надо помнить, конечно, что самоопределение не исчерпывается актом избрания народных представителей; пределы его зависят и от самостоятельности местных учреждений в данной стране, и от обеспечения прав и свободы личности, и от положения судебной власти. Это есть сумма, которая составляется из многих и разнородных слагаемых.
Приведенный взгляд вполне соответствует обычному делению конституций на две большие группы: основанные на народном суверенитете и октроированные. Так как оба принципа, лежащие в основе этих групп, играли чрезвычайно важную роль в истории не только политических учений, но и борьбы за свободу и властвование, то нам необходимо на них остановиться подробнее.
Идея народного суверенитета – это древнее наследие европейского политического сознания, получившего его в традиции римского права, в глазах которого всякий магистрат являлся уполномоченным народа и лишь в силу этого полномочия имел ту или другую власть, – что относилось и к власти императора.
Средневековые гибеллины, боровшиеся за всемогущество империи, не отказывались ссылаться, наряду с ее божественным происхождением, и на делегацию от народа[3]. С другой стороны, и их противники, защищавшие папское всемогущество и превосходство духовной власти над светской, охотно указывали, что монарх есть лишь служитель народа, получивший данную ему народом власть для определенных целей, но не имеющий вне этой власти никаких прав.
Так высказывался, например, знаменитый Манегольд, современник Генриха IV и Григория VII; по его словам, народ столь же свободен удалить недостойного монарха, как сельский мир – нерадивого или нечестного пастуха. Величайший средневековый политический мыслитель Марсилий Падуанский уже формулирует идеи народного суверенитета с замечательной ясностью и точностью.
Таким образом, эта идея получила, прежде всего, характер полемического орудия против всякой власти, права которой оспаривались. Естественно, что самого ожесточенного противника она нашла в растущем абсолютизме королевской власти, установившемся на развалинах феодального быта, и что она была выставлена, как боевое знамя всех боровшихся с этой властью: ею пользовались и в лагере французских католиков-лигеров, и в лагере шотландских пуритан; она встречается в учении иезуитов Марианы и Суареца и в теориях гугенотов-монархомахов.
Ее противопоставлял Жюрье самодержавию Людовика XIV, а Сидней и Локк – абсолютизму Стюартов. Новую, более глубокую обработку она получила в школе естественного права: ее связали с идеей договорного происхождения власти, по смыслу которой всякое правительство основывается на предварительном согласии граждан.
Величайшая практическая важность применения этого взгляда к организации государственной власти особенно явствует из теории Локка о границах этой последней: если власть создается в интересах индивидуума, то у него есть известная сфера права, на которую она посягать не может[4].
Несколько в другом направлении пошел Руссо: народу принадлежит не только учредительная власть, но и законодательная, так как ни один закон не должен издаваться без его согласия; наконец, лишь от него получает полномочия и само правительство. Господство народного суверенитета есть господство так называемой общей воли (volonte generate); ее акты и воплощаются в законодательстве[5].
В этом понятии общей воли как бы сливаются государство и нация; такая воля не имеет пределов в каких-либо установленных правах, ибо к ней восходит всякое право. Можно сказать, что у Руссо идея народного суверенитета получает высшее напряжение и что им даются конкретные очертания государственной организации, которая из нее вытекает; в этом смысле значение его было громадно: лозунг превращался в программу.
А между тем этот лозунг был уже испытан на практике: английские колонии в Северной Америке образовывались путем взаимного договора; естественно, заключавшие его сочлены не могли не видеть в себе созидателей государственной власти, – иначе откуда бы эта последняя могла получить здесь правомочия? Народоправство, естественно, вырастало на этой девственной политической почве, где ничто, никакая сила исторической инерции, не могло задерживать его роста.
Английская революция, разрушившая власть короля, на обломках его “божественного права” могла также установить лишь народный суверенитет: Кромвель и левеллеры выработали так называемое “народное соглашение” (agreement of the people), которое должно было получить утверждение от всей нации. Здесь, в противоположность английской традиции, различаются основные законы, которые может устанавливать лишь весь народ, и обычные законы, находящиеся в компетенции парламента.
В Англии политическая жизнь вошла в старое русло: левеллеры не могли окончательно разрушить ни королевской власти, ни верховенства парламента; противоположное направление она приняла в Америке, когда эта страна приобрела политическую независимость: естественным источником всякой власти признана была нация в ее совокупности.
Эта мысль проходит и в конституциях отдельных штатов, и в федеральной конституции 1787 г. “Мы, – говорится во введении к ней, – народ Соединенных Штатов, с целью создать более совершенное единство, установить справедливость, обеспечить домашнюю безопасность, общую защиту, содействовать общему благосостоянию и упрочить благодеяния свободы для нас и нашего потомства, – мы установляем эту конституцию Соединенных Штатов Америки”.
Но самое крупное применение этой идеи представляет, несомненно, Великая французская революция. Она была, так сказать, проникнута мыслью о народном суверенитете: монархическая власть и сословные привилегии стали представляться как бы узурпациями народного права, которого не может погасить никакая историческая давность.
Все законодательные акты издавались во имя национального суверенитета. Конституция 1791 г., перечисляя “права человека и гражданина”, утверждает: “принцип всякого суверенитета остается, по существу, у нации. Никакая корпорация, никакой отдельный человек не могут осуществлять власти, которая не вытекала бы от народа”.
Это повторяет и проект конституции жирондистов 1793 г. (§ 26 etc.), и выработанная конвентом конституция 24 июля 1793 г. (§ 25), и конституция III г., которая уже знаменует собой начало реакции. Недоверие к революционным принципам здесь уже заметно; оно возрастает в конституции VIII г., которая снизу желает получить лишь “доверие”, а всю власть сосредоточивает наверху и крайне ослабляет, чтобы не сказать: сводит к нулю, элемент народного избрания.
Понятно, что в этой конституции не говорится о народном суверенитете, как и в законодательных актах империи Наполеона: последний подверг вопрос о своей власти плебисциту, как бы признавая окончательное ее утверждение за нацией; но эта народная санкция постепенно стиралась, и империя “волей народа” превращалась в “империю божьей милостью”[6].
Естественно, что реставрация Бурбонов была произведена под лозунгом восстановления старого права, и даже конституционный порядок, введенный во Франции, представляется милостью короля Людовика XVIII. Теперь только, в эпоху ста дней, начиная свою последнюю борьбу, Наполеон был готов опять вспомнить о правах народного суверенитета и объявить себя его делегатом: составленный Бенжаменом Констаном “дополнительный акт” (Acte additionnel) представляет программу нового политического порядка, вводимого императором.
Хотя он и не признает прямо принципа народного суверенитета, но исходит из предположения, что источником власти является “французский народ”, который может связывать и представителей, и правительство известными условиями[7]. Торжество Бурбонов изгнало этот принцип из государственного устройства, но не из общественного сознания.
Июльская монархия отказалась от религиозной санкции, которая не могла защитить Карла X, однако она не признала открыто народного суверенитета: о нем не говорится в хартии 1830 г., и в декларации 7 августа 1830 г., объявляющей о призвании на престол Людовика Филиппа, указывается, как на источник власти, на “всеобщий и настоятельный интерес французского народа” (l’mteret universel et pressent du peuple francais appelle au trone Louis Philippe d’Orleans).
Революция 1848 г. создала республику, провозгласившую в полном объеме принцип народного суверенитета; “суверенитет пребывает в совокупности французских граждан; никакой отдельный гражданин, никакая часть нации не может присваивать его осуществления”, – так гласил первый параграф конституции Второй республики.
Сама конституция была создана таким образом, чтобы удалить все, кажущееся противоречащим идее народного суверенитета, – как двухпалатность, непрямой выбор президента и т.д.
Последнее обстоятельство дало возможность Наполеону, избранному всей нацией и получившему от нее санкцию своего государственного переворота, объявить себя истинным ставленником национального суверенитета, ответственным лишь перед ним.
Это заявление мы находим и в конституции 1852 г., устанавливающей 10-летнее президентство, и в сенатус-консульте от 21 мая 1870 г., изданном перед началом роковой для Второй империи войны и стремящемся совместить империю и парламентский режим: здесь император прямо объявлялся ответственным перед народом.
Нечего и говорить, что это официальное признание народного суверенитета в империи Наполеона III не сопровождалось никакими практическими последствиями: за нацией признано было лишь одно право – отказаться от всех своих прав и дать полномочия императору, – причем власть делегировалась не только ему лично, но и всей его династии.
Можно сказать даже, что демагогическая внешность Второй империи, столь не соответствовавшая ее сущности, вызвала известное недоверие к самому принципу народоправства, видимость которого была так успешно применена во Франции для уничтожения свободных учреждений.
Конституция Третьей республики состоит из трех законов; она не похожа на прежние французские конституции, в начале которых, обыкновенно, стоят длинные декларации прав и которые вообще отличаются известной торжественностью, указывают на руководящие принципы. Ничего подобного нет во французских конституционных законах 1875 г.
Они заняты практическими вопросами государственной организации; на них лежит печать компромисса между противоположными взглядами и интересами. Тем не менее, если конституция Третьей республики не провозглашает формально еще раз “неотчуждаемости народного суверенитета”, она практически всецело стоит на его почве.
Вся власть берет свое начало во всенародном избрании; министров назначает президент, избранный палатами народных представителей, назначает согласно с мнением и желанием большинства палат, избранных непосредственным всеобщим голосованием; палатам же принадлежит и право изменять государственное устройство: лишь республиканская форма правления не может юридически подлежать пересмотру.
Мы подробнее остановились на истории французских конституций, так как Франция стала образцом для подражания новых политических организаций, основывавшихся на народном суверенитете. В настоящее время этот последний осуществлен во всех демократических республиках Старого и Нового Света; он также выражен и во многих монархических конституциях, – особенно в странах, недавно начавших самостоятельное политическое бытие.
Пример такой монархической конституции, основанной на признании верховной власти нации, дала, прежде всего, бельгийская конституция. В 1830 г. бельгийцы путем восстания отложились от Нидерландов и образовали особое государство: учредительная власть принадлежала конгрессу, который и установил монархическую форму правления, но санкционировал ее национальной волей: “вся власть исходит от народа”, гласит 25-й параграф бельгийской конституции.
“Она осуществляется способом, устанавливаемым конституцией”. Подобное же признание мы встречаем в румынской конституции 1866 г.[8], греческой 1864 г.[9] и отчасти в португальской конституции 1826 г., где монарх представляется лишь как бы магистратом нации[10].
Но если большинство монархических конституций Европы не ссылаются на принцип народного суверенитета, то, несомненно, во многих из них, в конечном счете, главная власть в государстве принадлежит именно совокупности полноправных граждан, именно за ними, при столкновении различных государственных органов, остается последнее слово.
Нельзя отрицать, в этом смысле, что Англия есть страна с господством народного суверенитета: юридически вся власть в ней принадлежит королю, палате лордов и палате общин, но политически решающее слово остается за избирателями. Корона может распустить нижнюю палату, но она должна склониться перед решением нации, которое будет вынесено на следующих выборах.
Несомненно, суверенитет сохраняется за нацией и в Норвегии, где король может лишь временно отсрочивать решения стортинга, но, в конце концов, должен ему уступить; на наших глазах стортинг даже разорвал связь Норвегии со шведской монархией, и это решение было утверждено подавляющим большинством норвежских граждан.
Естественно, возникает вопрос о связи между различными формами государственного устройства и этим принципом, – такая связь для нас гораздо важнее, чем точное определение самого принципа. Попытки последнего рода наталкиваются на целый ряд существенных юридических затруднений. Но для нас важна политическая сторона дела.
Политический смысл суверенитета состоит в том, что совокупности полноправных граждан принадлежит учредительная власть – непосредственно или через их избранников: очевидно, что в первом случае этот принцип осуществляется в более чистой форме; если же какая-нибудь сторона политической жизни не подлежит верховной санкции нации в лице ее представителей, то суверенитет ограничивается.
Самый важный практический вопрос, который отсюда вытекает, это – возможно ли сосуществование признанного открыто или допущенного молчаливо народного суверенитета и монархической власти? Мы видели провозглашение этого принципа в ряде монархических конституций, но это обстоятельство еще не разрешает сомнений.
Монархическая власть, раз установленная, не зависит от перемен в народном сознании и настроении, она передается наследственным порядком. В силу этого монарх не может подлежать и ответственности: “ответственная императорская власть” Наполеона III есть политический абсурд, в котором демагогическая внешность скрывала стремления к произволу и единовластию.
Раз ответственность не может быть гарантирована судебным путем, раз нельзя устроить, чтобы власть оставалась у ее обладателя лишь “dum bene se gesserit” (пока он поступает по закону), – то с точки зрения последовательно проведенного принципа народного суверенитета возможен лишь один исход: сделать ее срочной[11].
Если, таким образом, существует несомненное противоречие между принципами монархическим и народно-суверенным, то из этого еще не следует, чтобы оба они не могли осуществляться в едином политическом целом: ясно только, что развитие одного не может совершаться без ущерба для другого.
Если в Англии политический суверенитет принадлежит всей совокупности избирателей, то это объясняется тем обстоятельством, что королевская власть имеет в ней скорее декоративный, чем политический характер: ее нравственный авторитет может освящать политическую жизнь страны, но не участвует активно в ней.
Достаточно, однако, возвратиться к временам Георга III, когда законодательство “короля в парламенте” еще не было фикцией, – и мы сразу увидим, что к Англии этой эпохи невозможно было бы прилагать принцип народного суверенитета. Очевидно, нельзя говорить о нем и там, где монархическая власть еще является центром политической жизни и активной силой, как в Германии.
Другой вывод из народного суверенитета касается распространения политических прав на широкие массы граждан. Недаром французская конституция 1848 г., установившая всеобщее избирательное право, говорит, что “никакая часть народа” (aucune fraction du peuple) не может заявлять притязания на суверенитет.
Несомненно, что всякие цензовые ограничения противоречат этому принципу; нельзя сказать, однако, чтобы и здесь в действительности не встречалось подобных противоречий. Французское национальное собрание не считало нарушением народного суверенитета то условие, которое оно потребовало от первоначальных избирателей, – именно, уплату налога в размере рабочей платы за 3 дня.
И хотя, несомненно, политическая эволюция идет в сторону все большего расширения права голоса, но нигде оно не стало всеобщим в буквальном смысле этого слова. Избирательное право женщин признано лишь в немногих штатах Америки и в Австралии; из европейских стран его теперь ввела Финляндия; там, где уничтожен ценз имущественный, остается еще требование оседлости и т.п.
Несомненно одно: принцип народного суверенитета осуществляется тем в более чистой форме, чем более широко распределена политическая равноправность. Румынская конституция, провозглашающая этот принцип и в то же время устанавливающая высокий ценз и классовые привилегии, заключает в себе глубокое внутреннее противоречие.
Если определять не самый принцип, а характеризовать его осуществление, можно было бы сделать это приблизительно в следующей формуле: он осуществляется тем полнее, чем более свободны полноправные члены данного государственного союза в политическом самоопределении и чем большую часть нации они составляют.
Идее политического самоопределения, предоставленного нации, противоположен другой принцип – направления ее судеб сверху. Мы уже указывали, что конституционное государство само по себе требует известного деятельного участия нации в правлении, но это участие может не вытекать из ее собственного решения, а быть дано сверху: конституционное устройство может быть установлено добровольной уступкой со стороны власти, которая была ранее неограниченной; оно может быть “октроировано”.
Конечно, это добровольное соглашение обыкновенно лишь кажется таковым, и за ним стоит давление реальных сил страны; тем не менее, новое устройство здесь прямо, без разрыва вытекает из старого.
Акт октроирования конституции может быть в этом случае юридически всего точнее истолкован, как пример самоограничения власти, установления ею для собственных действий обязательных норм и пределов, – в чем Иеллинек видел сущность всякой правовой власти[12], – и подобный акт является политическим продолжением таких актов, как установление независимого суда, гражданской равноправности, местного самоуправления.
Классическим выражением октроированной конституции является хартия 1814 г., которую издал Людовик XVIII перед своим возвращением во Францию. Необходимо было порвать с революционной традицией, восстановить разрушенную монархию, – и в то же время невозможно было вернуться без перемен к старому порядку.
“Божественное Провиденье, призывая нас после долгого отсутствия в наши владения, наложило на нас великие обязанности. Состояние государства требовало конституционной хартии, – мы ее обещали и обнародываем ее.
Мы полагаем, что, хотя во Франции весь суверенитет пребывал в особе короля, наши предшественники не колебались изменять способ его осуществления сообразно с различиями времени; таким образом, коммуны были обязаны своим освобождением Людовику Толстому, утверждением и расширением своих прав – Людовику Святому и Филиппу Красивому; судебное сословие было учреждено и развилось законами Людовика XI, Генриха II, Карла IX; наконец, Людовик XIV своими ордонансами упорядочил почти все части администрации, и мудрость этих мероприятий его осталась еще непревзойденной”.
Перечисляя все обстоятельства времени, вынуждающие введение конституционного порядка, король заключил свою декларацию словами: “по всем этим причинам мы, добровольно и свободно применяя наше королевское право, предоставили и предоставляем нашим подданным, уступаем и октроируем им как за себя, так и за своих преемников на вечные времена следующую конституционную хартию”[13].
Последние слова очень знаменательны: они показывают, что акт связывал и всю династию короля, а это стояло в известном противоречии с заявлением о “совершенной добровольности акта”. И действительно, среди партии так называемых ультрароялистов сперва господствовало убеждение, что сохранение хартии зависит от доброй воли короля, который каждую минуту может взять ее обратно.
В этом отношении они рассуждали так же, как современные русские, так называемые монархические, партии, которые говорят, что Манифест 17 октября, как свободный акт самодержавной власти, каждую минуту может быть этой последней отменен. Однако попытка править вне конституционных норм привела к июльской революции, и хартия 1830 г. представлялась уже не как дар нового короля нации, а как условие, которое последняя предъявляет к нему.
Настоящей областью октроированных конституций являются государства Германии. Все эти государства, за исключением Мекленбурга, перешли к конституционному режиму, и везде этот режим был установлен сверху: попытка суверенного учредительного собрания (франкфуртский парламент 1848 г.) – окончилась, как известно, полной неудачей.
В старых немецких конституциях – баварской 1818 г., виртембергской 1819 г., отчасти саксонской 1831 г. – прямо указывалось на суверенитет короля, который осуществляется в установленных самим королем конституционных формах. “Король, – гласила баварская конституция, – есть глава государства; он соединяет в себе все права суверенной власти и осуществляет их согласно правилам, которые он установил в настоящей конституции”[14].
В прусской конституции такого признания нет, но, несомненно, ее молчаливой предпосылкой является идея октроирования. Другой замечательный пример представляет сардинский статут 1848 г., добровольно данный стране королем Карлом Альбертом и превратившийся в конституцию Итальянского королевства, когда Сардиния слилась с другими частями Италии.
Так как присоединение последних утверждалось всенародным голосованием, то этим было сделано известное признание народного суверенитета, и с 1866 г. итальянский король носит титул “короля Божьей милостью и волею народа” – сочетание, логическая допустимость которого, конечно, подлежит большим сомнениям.
Наконец, самый свежий пример октроированной конституции представляет Россия после Манифеста 17 октября 1905 г., устанавливающего конституционный принцип, а также после Манифеста и указов Сенату 20 февраля 1906 г., закрепленных Основными Законами 23 апреля, определяющими основы организации народного представительства.
Спрашивается, к каким последствиям в политической организации приводит положенный в ее основу принцип октроирования? По-видимому, при последовательном применении его конституционный порядок должен был бы всецело зависеть от воли монарха: последнему как будто принадлежит учредительная власть в полном объеме.
Однако всюду конституционное обязательство, раз данное монархом, считается юридически неотменимым; такая отмена допустима лишь при наличности совещательного представительства, когда власть монарха ограничивается только нравственно, а не юридически.
Символическим выражением такого обязательства является присяга, которую монарх приносит конституции, – присяга, встречаемая и в странах с несомненно октроированным конституционным строем.
Но если за монархом не может сохраниться в полном объеме учредительная власть, то он, бесспорно, остается ее участником: помимо его воли не может быть произведено никаких перемен в государственном устройстве; иногда, как в России и Японии, основные законы могут пересматриваться лишь по его инициативе; точно так же его санкция остается необходимым моментом в выработке всякого закона.
Наконец, ему всецело принадлежит исполнительная власть. Очевидно, как не везде существуют необходимые исторические и социальные предпосылки для осуществления народоправства, так же не везде и принцип октроированности может быть сохранен в чистоте.
Тут важна наличность благоприятного для монархии сочетания социальных сил, наличность глубоких и сильных монархических чувств в народе, исторических заслуг династии и т.п.
Мы имеем здесь дело не только с текстами конституций, но и с весьма тонкими, хотя по своим последствиям чрезвычайно существенными, политико-психологическими оттенками; если отрешиться от внешности, то для хода политической жизни данного государства не так существенны республиканская или монархическая форма правления, как господство принципа народоправства или принципа октроированного порядка.
Эти принципы суть как бы два полюса, между которыми размещаются различные политические соединения; конечно, и здесь мы находим непрерывный ряд промежуточных стадий.
Важность этого различия весьма характерно отразилась и на юридической теории представительства. Как надо понимать право отдельного сочлена государственного союза участвовать в государственной жизни посредством избрания представителей?
С точки зрения народного суверенитета это есть такое же несомненное право, как и другие естественные права человека и гражданина; представитель есть лишь уполномоченный своих избирателей.
К этому взгляду мы еще вернемся, характеризуя “типы конституций”, теперь же заметим, что даже юристы, стоящие на почве теории народного суверенитета, поддерживают этот тезис с известными ограничениями; акт избрания представляет и в их глазах не только осуществление права избирателя, но и некоторую общественную функцию, и потому его нельзя приравнивать к осуществлению других “естественных прав”.
С другой стороны, в немецкой юридической науке, отвергающей вообще идею нации, как чего-то предшествующего государству, и признающей ее, так сказать, “органом государства”, – господствует воззрение, что избирательное право есть лишь исполнение возложенной свыше на гражданина обязанности.
Всего последовательнее эта теория разработана у Лабанда: представитель получает свою власть вовсе не от избирателей, а от закона; выборная процедура есть лишь установленный государством способ создавать представительный орган, и от закона зависит, распространить ли избирательное право на широкие массы населения или ограничить его определенной группой граждан: все зависит от того, какой способ представляется законодателю наиболее целесообразным[15].
Очевидно, мы встречаем здесь крайнюю противоположность теории мандата, изложенной Руссо. У других немецких юристов – Иеллинека, Гирке – взгляд Лабанда несколько смягчен[16]: определение избирательных правомочий связывается до известной степени с правом гражданина, – но все же это воззрение обычно соединяется с выраженной или молчаливо допущенной предпосылкой относительно октроированного характера данного конституционного порядка, причем все политические правомочия получаются в том размере, который признают за благо установить устроители этого порядка: последний вытекает здесь не из политического самоопределения нации, а из самоограничения существовавшей раньше верховной власти[17].
Таким образом, мы видим, что конституционные государства могут быть расположены в ряд, сообразно с теми пределами, которые поставлены в них политическому самоопределению нации, и сообразно со степенью ограничений, наложенных на власть, бывшую прежде юридически неограниченной.
Принцип октроированного порядка всего сильнее проведен в германских государствах, где монархическая власть остается наиболее активной и жизненной, и в России после 17 октября, 20 февраля и 23 апреля 1906 г.; из внеевропейских стран вполне последовательный тип октроированной конституции, с устранением всех элементов народного суверенитета, представляет Япония.
Сюда же можно причислить Швецию и Данию, хотя значение короны здесь, несомненно, уменьшается. Италия стоит в этом отношении на середине; она обладает сильной и авторитетной королевской властью, и в то же время область воздействия народных представителей в ней значительно шире, чем в немецких государствах, как это мы увидим при рассмотрении органов исполнительной власти.
Наконец, в Бельгии, Англии и Норвегии, несмотря на их монархическую форму правления, область политического самоопределения весьма обширна, – не менее обширна, чем в республиканской Франции.
Можно возразить, что избрание народных представителей есть акт, весьма неполно осуществляющий право политического самоопределения. Много ли значит явиться к избирательным урнам раз в 3 или 4 года? Еще Руссо беспощадно высмеивал этот мнимый народный суверенитет.
Гораздо активнее роль населения там, где оно само участвует в законодательной власти путем так называемого референдума и законодательной инициативы. В этом смысле не должны ли мы искать истинного народоправства не в Англии, Франции, Бельгии, а в Швейцарии, где действуют вышеуказанные институты? Таким образом, мы приходим к другому контрасту, замечаемому в конституционных государствах, – к различию правления непосредственного и представительного.
[1] Классическая характеристика самого духа бюрократического класса принадлежит Штейну: “Пусть идет дождь или светит солнце, возвышаются или понижаются подати, разрушаются стародавние права или сохраняются неприкосновенными, пусть все ремесленники во имя теории превращаются в неумелых плутов, а все крестьяне в нищенствующих пролетариев, – все это до них не касается; они получают свое жалованье из государственного казначейства и пишут, пишут, пишут в тишине, в канцеляриях, снабженных хорошо запертыми дверями, незамеченные, бесславные, воспитывают своих детей в такие же пишущие машины и умирают, никем не оплаканные”.
См. у Pertz. Stein’s Leben. V В. S. 648 – 649. Естественно, новейшая история России дала обильный материал для характеристики бюрократического полновластия. См., особенно, у Чичерина. “Курс государственной науки” и “Политика”.
[2] Esprit des lois. 1. И. Ch. 4. 1. IV. Ch. 11.
[3] В этом отношении особенно характерно так называемое Мельфийское законодательство Фридриха II Гогенштауфена, изданное для Сицилийского королевства.
[4] On civil government. Ch. 11.
[5] Особенно характерно разъяснение смысла идеи общей воли в I. 4. Ch. 2: “Гражданин, повинуясь общей воле, всегда повинуется себе самому; если он при голосовании остается в меньшинстве, значит, он ошибался ранее и принимал за общую волю то, что не является ею в действительности”.
[6] Ср.: Senatus-consulte organique XII г. (1804 г.), art 1: “Le gouvernement de la Republique est confie a un Empereur qui prend le titre d’Empereur des Frangais”. Учение о божественном происхождении власти императора особенно ярко развито в знаменитом катехизисе, который был при Наполеоне введен во французские школы, и где обязанности граждан относительно императора приравниваются к их обязанностям относительно Бога.
[7] Art. 67.
[8] III. § 31.
[9] § 21.
[10] III. § 11 – 12. V. § 71.
[11] Иеллинек указывает, что право монарха есть единственное из публичных прав, которое не может быть взято обратно помимо воли его носителя. Этим оно отличается от права президента, и из этого вытекает безответственность монарха. См.: System der subjectiven Rechte. S. 142. Об отношении принципа народного суверенитета и монархии см. у Эсмена. Основные начала государственного права. Ч. I. С. 164.
[12] Иеллинек. Право современного государства. С. 238 и т. д.
[13] A ces causes nous avons volontairement et par le libre exerciee de notre autorite royale, accorde et accordons, fait concession et octroi a nos sujets, tant pour nous que pour nos successeurs et a toujours de la Charte constitutionnelle.
[14] II. 1: срав. виртембергскую конституцию. И. 4.
[15] Laband. Das Staatsrecht des deutschen Reiches. I B. S. 274, 306.
[16] См., особ., y Jellineck. System der subjectiven Rechte. S. 139. Срав.: Duguit L’Etat. V. II. P. 118.
[17] Характерно, что именно немецкая юриспруденция особенно подчеркивает значение монархической власти в конституционном государстве. Дальше всех здесь пошел знаменитый баварский юрист Зейдель; по его словам, “суверенитет принадлежит монарху; государство есть лишь совокупность единиц, соединенных под скипетром верховной власти, которая ими управляет”.
“Монарх находится не в государстве, а, как властелин, как суверен, – над ним”. См.: Grundzuge einer allgemeinen Staatslehre. S. 47. Здесь исчезает всякая грань между конституционным и абсолютным государством.
