К важнейшим особенностям всякой государственной организации принадлежит распределение в ней власти между центром и периферией: эта власть бывает как бы собрана в одном фокусе, или, напротив, распределена по отдельным частям данного государства.
Мы уже видели, рассматривая конституции гибкие и малоподвижные, к каким глубоким последствиям в смысле политической структуры приводит федеральный характер государства, – но жизнь такого государства отличается еще целым рядом и других особенностей. Это вовсе не вопрос одной лишь формы – это вопрос жизни, происходящей под данными формами.
А между тем, едва ли какой-нибудь отдел государственного права доставил юристам так много хлопот, как именно вопрос о федеративном государстве; в связи с ним пришлось пересматривать, казалось бы, прочно установившиеся положения публичного права, – например, понятие суверенитета в государстве.
Объясняется это отчасти тем, что общие очертания системы государственного права создавались в эпоху, когда господствовал тип “унитарного” (нам придется и далее употреблять этот термин, как противоположность федеральному, так как на русском языке не существует соответствующего слова) государства; кроме него, имели место лишь союзы отдельных государств, основанные на международно-правовом начале.
При этом, как обыкновенно бывает, впечатления от политической действительности возводились в рациональные нормы, признававшиеся необходимыми для политических соединений всех типов.
Между тем, с конца 18-го в. начинается образование государств нового типа: создаются Северо-Американские Соединенные Штаты; Швейцария превращается из союза кантонов в объединенную федерацию; из отдельных немецких государств складывается Германская империя, которая опять представляет своеобразные черты по сравнению с американским и швейцарским федерализмом.
Рядом образуется дуалистическая монархия Австро-Венгрия. Все эти новые явления дали сильный толчок, направивший исследователей к изучению разновидностей федеративного государства.
Особенно много стали уделять им внимания немецкие юристы после основания Германской империи: достаточно указать на труды Лаванда, Иеллинека, Зейделя, Генеля, Цорна, Гарейса, Мейера и многих других. Но именно в этом вопросе особенно ярко и сказывается различие точек зрения юриста и политика-морфолога – различие, о котором мы говорили во введении.
В глазах юристов государство унитарное и федеральное – это два качественно совершенно различных типа, смешение которых невозможно, как невозможно смешение основных категорий гражданского права.
От их внимания, конечно, не укрылось, что, так сказать, степень федерализации может быть весьма различной: в одних странах главная и большая часть государственных функций осуществляется центральной властью, в других – правительствами отдельных штатов или кантонов.
С другой стороны, и в унитарном государстве распределение власти бывает весьма различным: иногда все сосредоточено в центре, иногда многое предоставляется местным учреждениям, действующим более или менее самостоятельно.
Очевидно, что с политической точки зрения – для познания реального характера власти в данном государстве эти различия имеют величайшую важность, но юридический метод не останавливается на таком постепенном переходе понятий.
Как бы далеко ни шла в данном унитарном государстве децентрализация, его качественное, генерическое различие от федеративного сохраняется для юриспруденции в полной силе. Но, естественно, в определении того, где должна проходить демаркационная линия, мы не встречаем среди юристов особенного единогласия.
По теории Прейса, различие между децентрализованной частью единого государства, например, общиной, и зависимым государством, входящим в федерацию, состоит в том, что первая не имеет права располагать своей территорией, а вторая имеет. Но этому, очевидно, противоречит действительность: в Америке и в Германии, например, ни штаты, ни отдельные государства не могут располагать своей территорией.
По Лабанду, только государство может иметь собственные державные права: община всегда осуществляет их, лишь представляя, так сказать, государство. По Иеллинеку, государство имеет эти права само по себе, община же или область получает их от государства.
Согласно этому взгляду, Болгария, например, не могла бы называться государством. Розин и Мейер указывают на различие целей государства и общины: очевидно, они уже сходят со строго юридической почвы. Боре ль кладет в основу различия известное участие в создании высшей государственной воли, которое принадлежит штатам, или кантонам в федеративных государствах и которого лишены провинции и общины.
По-видимому, вообще юристами в этом вопросе еще не сказано последнего слова. С этими затруднениями мы встречаемся и при юридической характеристике отдельных конкретных государств: Венгрия (вследствие своего соединения с Кроацией) рассматривается то как унитарное, то как федеративное государство, то даже как реальная уния[1].
Русскому читателю известны горячие споры, которые возбуждал вопрос о природе юридической связи России с Финляндией. Впрочем, сам Иеллинек, весьма настаивавший на необходимости не упускать из виду генерического различия между самоуправляющейся частью унитарного государства и государством, входящим в федерацию, должен был для истолкования переходных политических форм создать теорию так называемых “государственных фрагментов”, приложенную им, между прочим, к объяснению связи России с Финляндией и Венгрии с Кроацией[2].
С политико-морфологической точки зрения децентрализация и федерализация суть явления, отличающиеся количественно, а не качественно: все зависит от степени распределения власти между центром и отдельными частями. В этом распределении можно различать два момента: компетенцию власти, т.е. содержание ее функций, и ее самостоятельность.
Нельзя сказать, что эти два момента всегда параллельно возрастали, но, в общем, неоспоримо, что чем обширнее круг ведения местных учреждений в самом широком смысле этого слова, тем больше у этих учреждений и самостоятельности. Таким образом, с точки зрения политической морфологии мы можем расположить государства по степени увеличивающейся самостоятельности их отдельных частей относительно общего целого.
Здесь нам, прежде всего, приходится начать с государств, бесспорно унитарных, но отличающихся известной, большей или меньшей, долей децентрализации. При этом заметим, что практический интерес для нас имеет не административная децентрализация (т.е. передача особых полномочий агенту центральной власти на месте), – а децентрализация в форме самоуправления.
Первый вид децентрализации относится, в сущности, к административной технике, но не меняет политического положения – существа распределения власти; при этой системе местные интересы не получают ни большей самостоятельности, ни большего признания.
Ирландия и Индия не становятся менее подчиненными Англии от того, что во главе их стоят лорд-лейтенант и вице-король, а наличность штатгальтера не уменьшает зависимости Эльзас-Лотарингии от имперского правительства.
Совершенно другое политическое значение имеет децентрализация в форме самоуправления: при ней известная часть государственной власти действительно переносится на местные органы, на местное самоуправление, при ней есть известное противоположение центра и периферии.
К странам, наиболее строго выдерживающим тип централизованного государства, надо причислить прежде всего Францию. Вся ее история, начиная с победы короны над феодальной аристократией, способствовала созданию сильной центральной власти, не встречающей противовеса в местной самостоятельности.
Короли, объединившие Францию, опирались на опытную и энергичную бюрократию; революция, уничтожившая старые провинции, создавшая совершенно искусственное деление на департаменты, продолжила их дело[3]; Наполеон завершил его, введя сплоченную и организованную административную иерархию.
О силу этих централистических тенденций разбились противоположные попытки жирондистов. Истинным распорядителем судеб французской провинции стал префект, и его власть переживала всяческие перемены в государственном устройстве.
Круг дел муниципальных и департаментских советов (т.н. conseils generaux) крайне ограничен, обложение и расходование средств введено в строгие нормы, местные бюджеты утверждаются администрацией, она может приостановить деятельность и генерального, и муниципального совета, причем генеральные советы вообще имеют право заседать лишь весьма короткое время.
Наконец, у генеральных советов нет своих исполнительных органов вроде наших земских управ, решения их приводятся в исполнение администрацией; мэры, хотя и избранные, могут быть удалены от должности на время префектом и министром и окончательно – президентом. Сами выборы в местные органы всегда могут быть кассированы государственным советом (conseil d’etat).
Недоверие к местной самостоятельности проникает всю новейшую политическую историю Франции; характерно, что Париж не имеет даже собственного мэра: он по своему влиянию был бы неудобен администрации. Только в последнее время растет сознание всех пагубных следствий этой централизации, идущее рядом с несомненным оживлением французской провинции – политическим и культурным – вообще; но нелегко реформировать веками привитые навыки[4].
Организация итальянского местного самоуправления была скопирована с Франции; хотя традиции страны гораздо более благоприятствовали местной самостоятельности и мысль о федерации итальянских государств пользовалась известной популярностью, но устроители объединенной Италии боялись дать простор местным различиям, которые могли бы поколебать только что завоеванное единство.
Реформа 1888 г. несколько расширила компетенцию и самостоятельность местных учреждений, да и при наличности известного местного патриотизма, при значительности культурных различий, особенно Севера и Юга, Италия не могла сделаться страной столь же централизованной, как Франция[5].
В этом отношении особенно поучителен контраст Франции и соседней с ней, родственной по языку, религии и культуре, Бельгии. Здесь ни испанский, ни австрийский абсолютизм не могли вытравить духа муниципальных и провинциальных вольностей. Мэр бельгийского города – это действительно первое лицо в нем, более влиятельное, чем провинциальный губернатор.
И именно бельгийские муниципальные учреждения провели целый ряд замечательных социальных реформ. Вообще, в 75-летней истории Бельгии, как самостоятельного государства, эти учреждения играли едва ли меньшую роль, чем центральное представительство.
Составители бельгийской конституции были проникнуты традициями местной самостоятельности и поставили муниципальную власть как бы наряду с законодательной, исполнительной и судебной (§ 31 и 108). Весьма широко организованы права и компетенции местных учреждений по нидерландской конституции[6], что также, несомненно, связано с глубокими историческими традициями местной самостоятельности: до конца 18-го в. Нидерланды представляли собой лишь союз самостоятельных областей.
Среднее место в смысле децентрализации занимает Пруссия. Здесь реформы 1872 – 1883 гг. расширили местное самоуправление, основанное в настоящее время на совместной службе представителей профессионально-бюрократических и представителей общественных, причем весьма искусно установлено равновесие этих двух элементов.
С местным самоуправлением связана административная юстиция. Напротив, в Венгрии новейшие реформы, особенно закон 1891 г., значительно уменьшили местную самостоятельность: до 70-х годов это была страна с чрезвычайно широкой децентрализацией, связанной с исторически упрочившимся делением на комитаты.
Английская система местного самоуправления весьма сложна даже после реформ 1888 и 1894 гг., перестроивших ее и перенесших центр тяжести власти на местах от мировых судей к демократически составляемым советам графств и приходов: децентрализация идет здесь не менее далеко, чем в Бельгии и Голландии, и опирается на еще более глубокие исторические традиции: достаточно вспомнить, что нынешние английские графства, как территориально-общественные единицы, сложились до норманнского завоевания[7].
Правительственный контроль исчерпывается надзором “главного управления по местным делам” (Local Government Board); здесь именно есть лишь надзор, а не регламентация – полная противоположность французской системе[8].
Несомненно, одним из весьма децентрализованных государств в Европе является Австрия: ее децентрализация связана с крупными областями, в которых действуют особые сеймы.
Этнографические, географические, экономические и культурные различия – все располагает Австрию к федеративному строю, и попытки сохранить в ней централизацию всегда приводили к острой реакции в областях; особенно поучителен в этом отношении несчастный опыт министерства Шмерлинга в 1860 г., – к сожалению, немецкие партии до сих пор не отказались от надежды централизовать Австрию.
Даже Основной австрийский закон говорит лишь “о королевствах и землях, представленных в рейхсрате”[9]. Первоначально даже представителей в рейхсрат выбирали местные сеймы: прямые выборы были установлены лишь в 1873 г.
Основной закон 1867 г. перечисляет дела, вошедшие в компетенцию рейхсрата (§ 11); все остальное предоставляется компетенции ландтагов; в последнюю входят всякие экономические интересы, заведование местными имуществами, в значительной степени руководство народным образованием, благотворительность, а также многочисленные дополнения к общим законодательным нормам: история школьного закона 1868 г. наглядно показала, как трудно центральной власти провести эти нормы вопреки желанию сеймов.
Наконец, сеймы сами, с согласия 2/3 их членов, могут изменять собственную организацию и собственные избирательные законы (конечно, здесь, как и для законодательных решений рейхсрата, требуется утверждение императора).
Однако провинциальные власти ответственны за исполнение местных законов лишь перед рейхсратом, а не местными ландтагами: благодаря этому, юридически за австрийскими провинциями может быть признана лишь автономность, но не федеративный характер. Но все заставляет думать, что эта широкая децентрализация Австрии будет лишь увеличиваться, если вообще не произойдет распадения разноплеменной монархии Габсбургов.
Нельзя не сказать здесь нескольких слов о России. И по распределению бюджета между центральной властью и органами местного самоуправления, и по зависимости этих последних от первой она должна быть отнесена в государствах строго централистического типа; но нельзя забывать, что распределение власти здесь сложилось в эпоху, когда в центре не было никакого представительства и когда грань, разделяющая область правительственной и земско-городской компетенции, являлась в то же время гранью между сферой бюрократического полновластия и сферой, где, до известной степени, осуществлялась общественная самодеятельность.
В настоящее время России предстоит широкая реформа местного самоуправления в смысле решительного перемещения и власти, и материальных средств из центра на места. Это вытекает уже из размеров империи, а также из ее экономического, географического и племенного разнообразия.
Переходя к политическим образованиям федеративного характера, мы встречаемся со следующими типами, установленными государственным правом; рассмотрим их в порядке уменьшения связи между отдельными частями. Во-первых, сюда принадлежит союзное государство – “Bundesstaat”.
Здесь над отдельными государствами стоит центральная власть: по определению Рема, “это есть государство, составленное из нескольких государств, которые все участвуют в его державной воле”[10]. Такое союзное государство является субъектом права, и этим оно отличается от простого союза государств, представляющего лишь правовое отношение[11].
Союз государств (Staatenbund) есть лишь постоянное соединение отдельных государств; при этой форме в ее чистом виде требуется единогласие всех входящих в союз государств для изменения его устройства[12] – и, следовательно, право выхода в случае несогласия.
Союз государств вообще уже не есть государство, и грань, отделяющая его от союзного государства, – есть та самая, которая разделяет области государственного и международного права. Между этими двумя формами, приближаясь, однако, более к союзу государств, лежит так называемая реальная уния – постоянный союз двух или нескольких государств, имеющих общего монарха.
За постоянными союзами идут уже временные и специальные международные соглашения. Таковы основные юридические категории; хотя политическая действительность далеко не вполне укладывается в них, мы можем воспользоваться ими, как руководящими типами.
Несомненно, из этих трех типов союзное государство является в настоящее время господствующим. В Европе оно представлено Германией и Швейцарией. Сфера имперского законодательства по германской конституции весьма обширна; она охватывает натурализацию, приобретение прав гражданства, гражданское и уголовное право и судопроизводство, постановления об обществах и печати, банки, таможенные пошлины, охрану патентов на изобретения, пути сообщения, почту и телеграфы, охрану торговых интересов империи, вопросы армии и флота.
Если не считать общего надзора за народным образованием, эта компетенция несколько меньше, чем у австрийского рейхсрата. Что же касается центральной власти, то она чрезвычайно усиливается тем обстоятельством, что за ней стоит прусская гегемония: германский император совершенно не имел бы настоящей власти в империи, если бы он не был королем прусским, если бы прусский министр иностранных дел не вел имперской внешней политики.
Это неравенство политического веса отдельных государств в империи весьма усиливает сосредоточение власти в центре. Представительством отдельных государств является союзный совет (Bundesrat) из 58 членов, где Пруссии принадлежит 17 голосов, а следующей за ней Баварии – лишь 6; эти 17 голосов могут остановить всякую попытку изменить имперскую конституцию, для чего достаточно несогласия 14 голосов; сверх того, специально представителям Пруссии принадлежит право абсолютного veto на всякие законопроекты, касающиеся изменений в армии, флоте и имперских налогах.
Нечего прибавлять, что если имперский закон и законы какого-либо отдельного государства вступают в противоречие, то получает силу первый; при неисполнении же со стороны какого-либо государства этих законов у союзного совета, в котором преобладающее влияние имеют представители Пруссии, – есть еще средство: назначить против непослушного члена экзекуцию.
Такое сосредоточение власти отчасти смягчается двумя обстоятельствами: во-первых, вообще говоря, имперские законы в значительной степени применяются должностными лицами, находящимися на службе у правительств отдельных государств, и, во-вторых, не вся перечисленная компетенция принадлежит исключительному ведению центрального правительства: в некоторых статьях – путях сообщения, почте, военной организации – имперское законодательство конкурирует с законодательством отдельных государств – Баварии, Виртемберга, Бадена.
Здесь опять характерные особенности Германии: и помимо Пруссии другие входящие в нее государства пользуются неравными правами. Всего больше таких особых прав у Баварии: она сама устанавливает правила о переселении и оседлости, не подлежит действию имперского законодательства о железных дорогах, имеет самостоятельную в мирное время военную организацию, хотя и согласованную с имперской, собственную почтово-телеграфную службу и не облагается имперским акцизом на пиво и водку.
Виртемберг имеет также некоторую самостоятельность – хотя меньшую – военной организации, собственную почту и телеграф и свободу от имперских акцизов на напитки; Баден пользуется лишь последней льготой. Таким образом, можно сказать, что Бавария меньше зависит от центральной власти, чем Виртемберг, Виртемберг – меньше, чем Баден, и т.д.
Сравнительно с этой сложной организацией, государственный механизм Швейцарии представляется до крайности простым. Все кантоны политически равноправны, и выражением этого равенства является то, что они посылают поровну по 2 представителя в совет кантонов.
Тем не менее, компетенция союзного правительства все возрастает: она расширялась и конституцией 1848 г., и конституцией 1874 г., и позднейшими прибавлениями к этой последней, а также общим направлением законодательства: достаточно указать на выкуп всех железных дорог в ведение союзного правительства.
По своему содержанию эта компетенция даже шире, чем область имперского законодательства в Германии, так как союзное правительство регулирует производство и продажу спиртных напитков, ведает воды и леса, более важные пути сообщения и т.п. Хотя гражданский и уголовный кодексы пока остаются различными в разных кантонах, но федеральному правительству предоставлено право создать общий кодекс для всей Швейцарии.
Сверх того, федеральная власть охраняет конституцию и территорию кантонов и восстановляет нарушенный в них порядок даже помимо их воли; это и естественно, так как в ее руках находятся вооруженные силы Швейцарии: отдельным кантонам запрещается держать более 300 человек постоянного войска.
Вообще, конституция признает суверенитет кантонов лишь постольку, поскольку они не ограничены правами федеральной власти (§ 3). Перемещение в сторону централизации – это очевидное перемещение в сторону увеличения власти и веса крупных промышленных и густонаселенных кантонов. Расстояние, отделяющее такие кантоны, как Цюрих и Берн, с одной стороны, Ури и Гларус, с другой, – все возрастает.
Мы не можем, конечно, обойти молчанием и величайшую из существующих федераций за пределами Европы – Северо-Американские Соединенные Штаты. Американская конституция имела огромное влияние и на европейскую политическую мысль, и на конституционное творчество. И здесь в итоге векового развития мы находим несомненное перемещение в сторону централизации.
Конституция 1787 г. создала Соединенные Штаты как союзное государство: до нее это была лишь совокупность самостоятельных политических единиц, связанных договором международного характера. И именно потребность в более энергичной центральной власти, располагающей военными силами и достаточными материальными средствами, могущей внушить международное доверие, – именно эта потребность и вызвала к жизни конституцию 1787 г., несмотря на весьма сильные инстинкты самостоятельности в отдельных штатах.
Когда, однако, эта конституция вошла в силу, то образовался хронический антагонизм между союзом и штатами, отразившийся в программной противоположности двух главных политических партий Америки.
Величайший исследователь американской жизни Токвилль видел, как неустойчиво равновесие между этими двумя силами; он был свидетелем, как Южная Каролина отказалась повиноваться решениям конгресса, принимать его тарифы и угрожала даже выходом из союза, как не исполняла этих решений Георгия, – и он предвидел, как с расширением территории союза станет все труднее поддерживать это единство, и штаты будут приобретать все большую самостоятельность[13].
Великая междоусобная война за освобождение невольников восстановила равновесие или, лучше сказать, обеспечила прочность союза: южане стояли на почве суверенитета штатов, которые связываются друг с другом простым договором, а не объединяются стоящим над ними конституционным законом: отсюда проистекало так называемое право сецессии, – право выхода из союза.
Война обеспечила авторитет федеральной конституции, которая является теперь обязательной частью конституции каждого отдельного штата. Для законодательства штатов существуют известные ограничения: ни один штат не может издать закона, имеющего обратную силу, не может лишить юридической силы заключенные сделки и долговые обязательства, содержать военную силу без согласия конгресса, открывать военные действия, кроме случая отражения вторгшегося неприятеля, вести дипломатические сношения с другими штатами или другими государствами. Тем не менее и до сих пор остается верным принцип, высказанный Токвиллем: федеральное правительство здесь есть исключение, правительство штатов – правило.
Компетенция союзной власти простирается на внешнюю оборону страны, на обеспечение морской безопасности, на уплату государственного долга и заключение займов, содержание почты, контроль над монетной системой, регулирование внешней и внутренней торговли; сверх того, она может издавать руководящие правила для объединения законодательства о натурализации и законов о банкротстве.
Вся компетенция, не предоставленная по конституции союзному правительству, остается у штатов, – так прямо гласит 10-я поправка к конституции[14]. Сфера компетенции центральных органов значительно уже, чем в Швейцарии и Германии: в нее не входит объединение гражданского и уголовного права, законодательство об ассоциациях, защита труда рабочих и т.д.; натурализация тоже фактически зависит от штатов.
Вильсон дает наглядное представление, насколько широка законодательная компетенция штатов, указывая, что из 12 важнейших реформ, проведенных в Англии в течение 19-го века, лишь две относились бы в Америке к ведению союза[15]. Но право обложения здесь у центральной власти, напротив, шире, чем в Швейцарии и Германии.
В общем, Соединенные Штаты являются страной, несомненно, более федерализованной, чем Германия и Швейцария: сходство с последней объясняется прямым влиянием, которое имел американский государственный порядок на составителей швейцарской конституции.
Тем не менее расширение центральной власти продолжается и в Америке: оно неизбежно связано с ростом ее влияния в международном мире, с успехами американского империализма, требующего расширения военных и морских сил и увеличения союзных финансов.
Результаты последних президентских выборов 1902 г. показывают, что американские избиратели признают свою солидарность с этим курсом, взятым политическими руководителями страны. Империалистическая политика требует не дряблой федерации, а энергичного сосредоточения власти, и в настоящее время союзное правительство фактически играет большую роль, чем это вытекает из текста конституции.
Степень федерализации Соединенных Штатов уясняется точнее при сравнении с двумя другими крупными федерациями, основанными англосаксонской расой: Канадой и Австралией.
Канадская конституция носит значительно более централизованный характер, чем в С. Штатах: здесь конституции отдельных штатов суть лишь составные части конституции Dominion; вся власть, которую эта конституция не предоставляет, специально указывая ее, провинциям, остается за центральным правительством, и, наконец, союзному парламенту принадлежит право налагать veto на решения провинциальных законодательных собраний[16].
Эта централизация отчасти объясняется зависимостью Канады от Англии. Австралийская федерация, менее зависимая, менее централизована, чем Канада, хотя предоставляет большее широкую компетенцию центральной власти, чем С.-Американские Штаты: подобно последней стране, она дает штатам все, что конституция не выделяет в пользу федеральной власти; с другой стороны, в ведение этой власти входит постройка и заведование железными дорогами, она принимает на себя ответственность за долги штатов, регулирует гражданскую и уголовную юрисдикцию, устанавливает законы о браке и разводе, законы о пенсиях престарелым и т.п.[17]
Таким образом, по распределению власти Австралия может быть поставлена между Канадой и Соединенными Штатами. Федеративные республики Латинской Америки, в общем, распределяют власть между центром и периферией более или менее близко к порядку Соединенных Штатов[18].
Переходя к униям, мы сразу видим, насколько здесь сравнительно слаба связь входящих в унию государств. Собственно говоря, юридически уния основывается как бы на международном договоре, который каждая из входящих в нее стран делает затем частью своего государственного закона. Само единство здесь, по существу, является единством преимущественно во внешней политике, в воздействии на другие государства.
Мы находим в Европе в настоящее время одну такую бесспорную унию – Австро-Венгрию; другая – Швеция и Норвегия – в 1905 г. прекратила свое существование. Интересно сравнить эти два образца. Шведско-норвежская уния отличалась замечательной простотой: общей между обеими странами была лишь единая королевская власть, да и то права ее в Норвегии были более ограничены, чем в Швеции.
Единство сохранялось лишь в международной политике: не было общего министерства иностранных дел, но шведский министр иностранных дел представлял интересы и Норвегии. Кроме того, Норвегия обладала особым войском, которого нельзя было вывести за ее пределы без согласия стортинга, хотя король считался главнокомандующим вооруженными силами обеих стран.
Не существовало вообще какого-либо общего органа, который ведал бы дела унии: когда вопросы, затрагивающие интересы Норвегии, обсуждались в шведском государственном совете, то в этом обсуждении участвовали норвежские министры, и наоборот.
Не существовало общего подданства, государства разделялись таможенной чертой; монетное соглашение между ними не связывало их больше, чем монетное единство, которое, напр., теперь связывает Францию, Бельгию, Швейцарию, Грецию и другие страны так называемого Латинского союза. Словом, не было никакого единого шведско-норвежского государства, а было лишь соглашение двух самостоятельных государств, что и объясняет легкость расторжения унии[19].
Устройство Австро-Венгрии гораздо сложнее и представляет гораздо большую связанность обеих ее частей: они объединяются не только личностью императора-короля. Закон 1867 г. устанавливает следующие пределы общего ведения: иностранную политику (хотя некоторые договоры должны быть утверждены особо парламентами обеих стран); организацию армии и флота (кроме определения контингента и законов о воинской повинности); финансы, покрывающие общие расходы.
Сверх того, предусматривается согласование таможенных тарифов в обеих половинах монархии, косвенных налогов и железнодорожной политики[20]. Этой общей сфере соответствует особый представительный орган, – делегации, составленные из 60 представителей Австрии и 60 Венгрии – по 20 от верхних и по 40 от нижних палат обеих стран.
Исполнительным органом унии являются общие министерства: военное, иностранных дел и финансов; наконец, общим является с 1878 г. также национальный банк в Вене, который раньше принадлежал исключительно Цислейтании. Все остальное раздельно: нет и общего австро-венгерского подданства, а лишь австрийское и венгерское[21].
Мы видим, что, по сравнению со Швецией и Норвегией, здесь достигнута гораздо большая степень единства. Это вытекает не только из текста конституций, но и из самого положения вещей. Несомненно, что внешняя политика имеет для Австро-Венгрии, как великой державы, географически расположенной между Россией, Германией и Балканским миром, несравненно большее значение, чем для Швеции и Норвегии.
Со времени Берлинского конгресса совместная оккупация Боснии и Герцеговины стала новым звеном, связующим обе половины империи. Это международное положение, несомненно, делает разрыв унии более трудным, несмотря на то, что экономические интересы обеих половин габсбургской монархии весьма различны.
В общем, реальная уния весьма близко подходит к типу союза государств; прочность этой связи всецело зависит от исторических условий. Династическое единство есть случайность: само по себе оно такой связи обосновать не может. Непонятно, почему Иеллинек приписывал этому единству такую силу.
“Можно понять, что отдельные интересы швейцарских кантонов привели к нарушению союзного договора и к войне, что Пруссия, соперничавшая с Австрией в германском союзе, старалась разорвать связь Германии с этой великой державой; но что когда-нибудь король Швеции отделится от короля Норвегии, или император Австрии от короля Венгрии, – для этого нельзя придумать никакого разумного основания”[22].
И однако такая неразумность на наших глазах стала действительностью. Брак Ядвиги и Ягейло мог определить судьбы и Польши, и Литвы на столетия, – но мыслимо ли это в современном конституционном государстве? Весь личный престиж Франца-Иосифа, на который так часто ссылаются, был бы недостаточен для обеспечения цельности Австро-Венгрии, если бы не действовало давление международных отношений.
Изучая реальные унии, мы уже переходим в область “союзов государств” (Staatenbund), которые, по словам Иеллинека, юридически дальше отстоят от “союзных государств” (Bundesstaat), чем эти последние от унитарных. Политик-морфолог и здесь легко находит цепь постепенностей и оттенков.
Союз государств тем более проявляет свой международно-правовой характер, чем полнее устранены всякие непосредственные отношения граждан отдельных государств и союзной власти и чем больше входящие в союз государства являются юридически равноправными членами. При этом если теперь господствующим типом федерации является союзное государство, то еще в недавнем прошлом преобладали именно союзы государств.
Таковыми были Нидерланды и Швейцария до превращения их после французских побед в Батавскую и Гельветическую республики; к таковым надо причислить и Германию в промежуток времени от венского конгресса до основания Северо-германского союза и Соединенные Штаты до введения конституции 1787 г. Для юристов союз государств долгое время представлялся единственной естественной федеративной формой; понятно, что они лишь с трудом могли перейти к конструкции союзного государства[23].
Наиболее чисто выраженный тип союза самостоятельных государств мы находим в Швейцарии до 1798 г. По словам Галлера, “единство союза даже в сношениях с другими державами существовало более в идее, чем в действительности; оно не воплощалось ни в каком общественном авторитете. Обыкновенно собрания послов швейцарских земель были, собственно, съездами для проверки отчетов и разбора апелляций.
У чрезвычайных собраний не было ни полномочий, ни общесоюзных средств, да и само большинство не располагало решительно никакой властью для выполнения одобренных им мероприятий. Несогласие одной какой-нибудь земли останавливало ход всех общих дел; но и для выполнения даже единогласных решений не было достаточных средств”.
Эта слабость связи, не говоря о географических причинах, в значительной степени объясняется отсутствием необходимости напряженной защиты против внешних неприятелей и вообще давления международных обстоятельств, и она весьма облегчила быстрое завоевание Швейцарии французскими войсками.
В период между 1815 и 1848 г. Швейцария опять стала союзом государств, но уже значительно более сплоченным, хотя в ней формально и признавалась самостоятельность кантонов.
У сейма была союзная армия и союзная касса, но войну он мог объявить лишь с согласия 3/4 числа всех членов, а члены эти были представителями кантонов, причем голоса кантонов считались равными; лишь в промежутках между сеймами дела вело правительство того кантона, который был в это время “первенствующим” – временное достоинство, предоставлявшееся по очереди Цюриху, Берну, Базелю и Люцерну.
Значительная неопределенность конституции благоприятствовала возникновению частых недоразумений, но обстоятельства слагались в пользу усиления центральной власти, и когда католические кантоны образовали особый союз, “Зондербунд”, и вышли из федерации, победа над ними центрального правительства и партии централистов означала переход Швейцарии к режиму “союзного государства”.
В старых Нидерландах положение страны между Англией и Францией, широко развитая морская торговля и колониальная политика, вообще потребности внешней политики оказывали гораздо большее влияние, чем в Швейцарии, и поэтому мы находим здесь большую сплоченность. Уже Утрехтский договор 1579 г., который создал Нидерландскую унию, объявлял незаконным всякое действие отдельной провинции против союзной конституции.
За союзной властью оставались права: исключительное – объявления и ведения войны, преимущественное перед провинциями – дипломатических сношений; ей же принадлежал разбор споров между отдельными провинциями и взимание средств на внешнюю оборону.
Союз обладал собственными исполнительными органами и должностными лицами: генерал-капитаном, генерал-адмиралом и ратспенсионарием; рядом с ними союзные дела вел совет из штатгальтеров и 12 членов-депутатов от провинций, которые давали присягу заботиться об общегосударственном благе, а не только о благе отдельных провинций.
Но главная власть принадлежала генеральным штатам, составленным из представителей провинций; устройство этих генеральных штатов в достаточной мере обеспечивало интересы самостоятельности отдельных частей союза.
Представители являлись сюда с обязательными инструкциями, которые они получали от провинций; голоса считались по провинциям, причем каждая из них пользовалась равным голосом; во всех важнейших делах (в вопросе о войне и мире, налогах, принятии новых членов, изменении конституции) требовалось единогласие. Все зависело, в конце концов, от воли самих провинций.
Конституция С-Американских Штатов между 1776 г. и 1787 г. весьма близко подходила к нидерландской и, по-видимому, была создана не без влияния со стороны этой последней[24].
Здесь тоже союзному правительству предоставлялось право войны и мира, право дипломатических сношений (хотя не исключавшее возможности и отдельным штатам заключать договоры), организация армии и флота (хотя союзное правительство не могло от себя производить набора и взимать на него средства; оно назначало лишь контингент солдат и денежные сборы по разверстке между штатами).
Исполнительная союзная власть была организована гораздо слабее, чем в Нидерландах: она принадлежала конгрессу, а в промежуток между его сессиями – особой комиссии из делегатов по одному от каждого штата.
В самом конгрессе от каждого штата присутствовало от 2 до 7 представителей, но при голосовании каждый штат имел один голос; во всех важных делах решение конгресса шло на утверждение штатов, причем требовалось большинство 9 из 13; пересмотр же конституции мог совершаться лишь с согласия всех штатов. Таким образом, благодаря слабости центральной исполнительной власти, С.-Американские Штаты были еще менее сплочены, чем Нидерланды.
Весьма своеобразную форму получила Германия после 1815 г.: она составила союз 39 государств, основанный на международно-правовом договоре, но такой, в котором силы отдельных членов были в высшей степени неравны, и потому власть фактически сосредоточивалась в руках двух крупнейших государств: Пруссии и Австрии.
Союз мог объявлять войну и заключать мир, внутри он должен был поддерживать спокойствие и порядок, но у него не было ни собственного войска, ни собственных налогов, не было никакого прямого отношения к жителям входящих в него государств, а лишь к самым государствам; наконец, Австрия и Пруссия, части территорий которых лежали вне союза, имели право вести самостоятельную войну.
Центральный орган союза состоял из представителей отдельных государств, которые действовали соответственно данным им инструкциям. Представительство государств не было равным, но и не было пропорциональным их населению: по текущим делам 11 более крупных государств имели по одному голосу, а 28 остальных соединялись в шесть групп, у каждой из которых было также по одному голосу; когда же ставились вопросы о войне и мире, изменении конституции, приеме новых членов, всякое государство имело, по крайней мере, один голос, а более крупные – 2, 3 и 4; при этом для объявления войны или заключения мира требовалось 2/3 голосов, для принятия нового члена и изменения конституции – единогласие.
Согласно Карлсбадским постановлениям 1819 г. союзный сейм мог принимать принудительные меры относительно всех входящих в него государств. Фактически Австрия и Пруссия находились в меньшей, а мелкие государства в большей зависимости от союза, чем это обусловливалось текстом договора; на деле создалась своего рода гегемония этих двух стран, которые сосредоточивали власть, хотя тяжесть этой гегемонии, естественно, весьма ослаблялась соперничеством Пруссии и Австрии.
Австро-прусская война неизбежно вытекла из всей постановки союза. Именно благодаря тому, что за союзным правительством стояли Австрия и Пруссия, явилась возможность вмешательства во внутренние дела мелких немецких государств, не предусмотренная организацией союза, – как, например, знаменитое постановление сейма 1824 г., требовавшее от правительств недопущения каких-либо ограничений монархического принципа в конституциях, которые будут введены.
Во всех рассмотренных нами примерах союзная власть имела дело исключительно с входящими в союз государствами, а не с их населением, – и последний признак часто выдвигался даже как определяющий для союза государств; тем не менее были попытки совместить эту форму с непосредственной властью центрального правительства над населением. В этом состояла идея Кальгуна, положенная в основу конфедерации южных рабовладельческих штатов, отпавших от союза.
Он хотел, чтобы суверенитет остался за штатами: последние передают известную власть центральному органу, предоставляя ему в известных пределах издавать законы и постановления для населения штатов, но вся эта власть лишь делегирована, и конгресс сам по себе не может отменить никакого законодательного акта, исходящего от штата; наоборот, всякий штат, усматривающий в известном акте конгресса нарушение суверенитета отдельных штатов, хотя бы его взгляд и не разделялся большинством, имеет право выйти из союза[25].
Таким образом, суверенитет действительно оставался за отдельными штатами, и их связь носила скорее международный, чем государственно-правовой характер, тем не менее сплоченность частей и значение центральной власти были здесь больше, чем в союзах государств, подобных Германии после 1815 г. и Соединенным Штатам до 1787 г.
Основанная на этих идеях конституция погибла в борьбе с северными штатами. Проекты подобного рода всплывали и в Германии в последнюю эпоху существования союза, когда чувствовалась необходимость увеличения в нем единства.
Таков был, например, так называемый мюнхенский проект 1850 г.: он сохранял за Германией форму союза, но предполагал собрание 300 представителей, избранных непосредственно от всего населения союзных государств с правом законодательной власти. Подобная форма, как и кальгуновская, морфологически стояла бы между чистым союзом государств и союзным государством, но была бы значительно ближе к первому, чем ко второму. Исторический опыт не дает свидетельств о ее жизнеспособности[26].
Весьма интересной, без сомнения, задачей было бы применить приемы политической морфологии к изучению зависимости государств друг от друга; но это уже не входит в нашу задачу, так как мы рассматриваем лишь распределение власти в пределах единого государства.
Между тем и здесь приходится сказать, что зависимость государственно-правовая и международно-правовая различаются более резко в глазах юриста, чем в глазах политика-морфолога. Современная международная жизнь сцепляет такими многообразными связями отдельные государства, комбинации внешней политики так отражаются на внутренних отношениях, что для полной картины распределения власти приходится охватывать чуть ли ни весь мир.
Победа империалистов при выборах в английский парламент чувствуется в степях Южной Африки, на берегах Желтой и Голубой реки. Поражение России на Дальнем Востоке освобождает Марокко от устанавливавшегося над ним французского протектората. И это международное давление может обращать формальную независимость в действительную, весьма большую зависимость.
Не есть ли независимость Кореи и даже Турции – пустое слово? Сфера влияния и интересов, протектораты начинают играть все большую роль в современном публичном праве. Но как ни завлекательна эта задача – рассмотреть власть в ее мировом распределении, – нам приходится остаться в рамках изучения отдельных государств.
Рассматривая здесь типы распределения власти, мы видели, что новейшая история характеризуется тяготением к более крупным организованным политическим соединениям. От союзного устройства к государственному единству перешел целый ряд государств; появляется грандиозный проект связать Британию и ее колонии в объединенную федерацию.
Это тяготение к единству определяется и усилением борьбы за существование в международном мире, и растущими интересами мирового хозяйства и обмена, и, наконец, стремлением дать более широкую основу для духовной жизни страны. Будущее – и в материальном, и в духовном смысле – принадлежит, по-видимому, крупным политическим образованиям.
Но это объединение нельзя представлять себе как централистическую нивелировку, как уничтожение исторически сложившихся своеобразий отдельных частей. Все большее значение получает в современном государстве местное самоуправление: в нем видят теперь могущественное орудие децентрализации политической свободы.
Оказывается, далее, что между децентрализацией и федерализмом различие скорее количественное, чем качественное, что для политика, как теоретика, так и практика, – унитарное и федеративное государства не могут противопоставляться в виде двух абсолютно противоположных типов, не имеющих переходных форм.
Так идут параллельно эти две тенденции, которые кажутся противоположными, – к объединению мелких политических тел и к самостоятельности частей в сложившемся крупном политическом соединении. Глубоко прав Брайс, указывая в одном из самых замечательных своих опытов, что политическая мудрость требует привить известные элементы федерализма государству строго унитарному, – требует в интересах самого государственного единства.
За забвение этого принципа Дания заплатила утратой Шлезвига и Голштинии, Голландия – Бельгии, Англия, – быть может, своими американскими колониями[27]. Число этих примеров можно было бы значительно увеличить в подкрепление вышеуказанного принципа, который есть не в меньшей мере принцип государственного благоразумия, чем политической морали.
[1] Эти разногласия относительно Венгрии сопоставлены в книге Le Fur und Posener. Bundesstaat und Staatenbund. S. 303.
[2] Staatsfragmente. Срав. также чрезвычайно интересное рассуждение Бореля о трудности провести точную грань между децентрализацией и федерализмом. Etudes sur la souverainite. P. 92.
[3] Национальное собрание, несомненно, стремилось создать самостоятельность коммун, как это ясно из закона 14 дек. 1789 г.; но политическая необходимость и привычка к централизации оказались сильнее господствовавшей в собрании теории, отстаивавшей широкое самоуправление, – теории, сильно повлиявшей и на немецкую либеральную школу первой половины 19-го в. (Роттек и др.).
[4] Обзор французского самоуправления дает книга Авалова “Децентрализация во Франции”. Яркую характеристику этого духа централизации, проникающего политическую и социальную историю Франции, можно найти у ее горячего апологета Дюпон-Вайта (Dupon-White) в сочинениях: “L’individu et l’etat” (1858) и “La centralisation” (1860).
Другим классическим защитником этой централизации был Тъер (его выражение – “cette centralisation, que l’Europe nous envie”). Политическая мысль в эпоху Третьей республики, в общем, движется в противоположном направлении и видит в широкой децентрализации одну из самых неотложных общественно-государственных потребностей.
[5] О неестественности этой централизации и желательности большей самостоятельности областей (regioni) см.: Chimienti. La vita politica e la prattica del regimo parlamentare.
[6] Gronved. 1887. § 127 – 148.
[7] Организация и сфера деятельности английского местного самоуправления обстоятельно изображены у Lithiby. The law of district and parish council, being the local government act. 1894.
[8] Еще меньшая степень централизации, чем в Англии, создалась в отдельных штатах Америки. Там даже не существует контролирующего органа, подобного Local Government Board. Пределы компетенции местных групп и правительства штатов определяются конституцией; нарушение ее может быть исправлено лишь в судебном порядке.
[9] § 1. Nachfolgende Angelegenheiten weden als den im Reichsrathe vertretenen Konigreichen und den Landern der ungarischen Krone gemeinsam erklart.
[10] Allgemeine Staatslehre. S. 86.
[11] Laband. Das Staatsrecht des deutschen Reiches. I B. S. 54.
[12] Jellineck. Die Lehre von den Staatenverbindungen. S. 256.
[13] De la Democratie en Amerique. V. I. – “Quels sont les chances de duree de l’Union americaine, quels dangers la menacent?”.
[14] The Powers non delegated to the United States by the Constitution, not prohibited by it to the States, are reserved to the States respectively or to the people.
[15] Вильсон. Государство. С. 422.
[16] К. 1867 г. § 91 – 94.
[17] К. V. Bryce. Studies. V. I. The Australian Commonwealth. P. 498.
[18] Особенно широкая власть предоставляется конгрессу аргентинской конституцией, которая характеризует эту власть в крайне неопределенных, растяжимых выражениях. См. у Dareste. Le constitutions modernes. V. II. P. 530.
[19] Ср. у Aschehong. Das Staatsrecht der vereinigten Konireiche Schweden und Norwegen. P. 16 – 295.
[20] Staatsgrimgesetz 21 дек. 1867: “Ausserdem sollen nachfolgende Angelegenheiten zwar nicht gemeinsam verwaltet, jedoch nach gleichen von Zeit zu Zeit zu vereinbarenden Grundsatzen behandelt werden”.
[21] Новая работа Dantscher von Hollensberg. Der Staatsrechtliche Character der Delegationen.
[22] Die Lehre von den Staatenverbindungen. S. 217.
[23] Некоторые юристы даже после новых примеров, данных политической действительностью, отвергают эту форму, – как баварский юрист Зейдель, для которого вся новая Германская империя представляет лишь “союз государств”.
[24] Ср.: The Federalist. Num. 20 – иронические замечания Мадисона о “celebrated Belgic confederation” и предостережения для Америки.
[25] That a State, as a party to the constitutional compact has the right to secede – acting in the same capacity, in wich it ratifies the constitution – cannot with any show of reason be denied by one who regard the constitution, as a compact. That the effect of secession would to be place her in the relation of a foreign state to the others, is equally clear.
[26] Баварский юрист Зейдель воспроизвел теорию Кальгуна для определения юридической природы Германской империи, как Staatenbund, а не Bundesstaat; империя – международно-правовой союз немецких государей, каждый из которых остался сувереном в своей области; союзный совет – конгресс уполномоченных государей.
Эта конструкция совершенно расходится с принятой теорией империи и еще более расходится с политической действительностью. См.: Seydel. Commentar zur Verfassungsurkunde fur das deutsche Reich.
[27] The action of centrpetal and centrifugal forces в Studies in history and jurisprudence. V. I.
