Как мы наблюдали и на примере законодательных собраний, способы организации исполнительной власти гораздо более разнообразны, чем пределы предоставленной им компетенции: эти пределы обозначаются довольно сходно всеми конституциями.
И здесь опять центр тяжести лежит на различии, которому мы посвятили предшествующую главу: вытекают ли акты исполнительной власти – непосредственно или посредственно – из воли нации или эта власть действует самостоятельно, и пока она не нарушает границ, установленных законом, она безответственна?
Мы видели два главных органа исполнительной власти: таковыми являются глава государства (монарх, президент) и его министры. Мэн в афористической форме так характеризовал различия в постановке исполнительной власти в Англии, Франции и Америке: английский король царствует, но не правит; американский президент правит, но не царствует; французский президент не царствует и не правит. Он мог бы вспомнить здесь и о германском императоре – прусском короле, который и царствует, и правит.
В государстве абсолютно-бюрократическом министры могут являться простыми слугами монарха: юридически они ни в чем не умаляют его авторитета. Фактически же дело может принять совершенно противоположный вид: полновластие всемогущего министра, действующего именем своего официального повелителя, – одна из самых обычных картин в истории неограниченной монархии.
С усложнением политических задач и общественной жизни, с нарастающими материальными и моральными интересами в стране единовластие становится в действительности невозможным, и центр тяжести неизбежно переносится на министров. То, что при абсолютизме совершается в силу фактической необходимости, то в конституционном государстве приобретает правомерную форму: во всяком акте, исходящем от монарха, должен участвовать министр, скрепляющий его подписью.
Эта подпись имеет происхождение гораздо более раннее, чем современное конституционное государство: мы встречаем ее или соответствующее ей приложение печати уже в Римской империи эпохи Константина и в средневековых государствах; но тогда такой акт имел преимущественной целью удостоверить, что данная грамота не подложна и действительно исходит от монарха.
Не такой смысл имеет современная контрасигнация: она выражает, что министр солидарен с актом воли монарха, берет на себя ответственность за него. Поэтому распределение власти между главой государства и министрами зависит от двух главных моментов: может ли монарх (или президент) избирать министров, из кого он захочет, или он должен сообразоваться здесь с желанием большинства народных представителей; далее, насколько фактически организована ответственность министров.
И здесь мы опять встречаемся с типом государств дуалистических, как Пруссия, – и парламентарных, как Англия: в первом случае большая, чем во втором, часть из компетенции исполнительной власти остается в руках монарха.
Современное конституционное право, как уже мы указывали, не признает учения о специальной устрояющей власти монарха и о его особой прерогативе, в пределах которой на его действия не распространяется министерская ответственность.
Итальянский юрист Казанова особенно подробно развил это учение; по его взгляду, король не связан ответственностью министров, скрепляющих подписью его приказания, в назначении самих министров, в назначении сенаторов, в утверждении или в отвержении новых законов, в применении права помилования, в созыве и распущении парламента, в командовании армией и флотом: здесь подпись министра является лишь удостоверением подлинности[1].
Этот взгляд неприменим даже к государству со столь сильной монархической властью, как Пруссия; в Италии он был единодушно отвергнут. Наиболее определенно стоит вопрос в английском праве; уже в 1807 г. парламент признал, что никакой акт королевской прерогативы не может избавить министров от ответственности, поэтому в дальнейшем мы и можем говорить лишь об исполнительной власти.
Совершенно особо здесь стоит американская система: в лице президента до известной степени совмещается власть конституционного монарха и его первого министра, от этого она так обширна: пределы свои она находит во временном характере должности и во всенародном избрании[2]. Президент не стеснен контрасигнацией министра, которая необходима даже для актов прусского короля.
Пределы исполнительной власти определяются ее ответственностью, – и здесь перед нами встает основной вопрос: как она распределяется между главой государства и его министрами. Что касается монарха в государстве самодержавном, то, конечно, не может быть и речи о его ответственности: он глава не только исполнительной, но и законодательной власти, он высший суверен, от которого берут начало все полномочия в государстве.
Но и в конституционном государстве монарх не может подлежать никакой ответственности: это вытекает уже из наследственного характера его полномочий. Ответственность предполагала бы возможность его низложения, то есть акт, по существу, революционный.
Мы видим во многих средневековых государствах узаконенное право восстания: король, нарушивший договор, подлежал ответственности, которая достигалась тем, что вассалы его поднимали против него оружие, – такое право устанавливает и английская Великая хартия вольностей, и венгерская Золотая булла, и арагонское законодательство, и иерусалимские ассизы[3].
Но оно тесно связано с представлением о договоре. Последнему, очевидно, нет места в государстве абсолютно-бюрократическом; неприменимо оно и к государству конституционному. Это относится в равной степени и к монархиям, подобным Пруссии, и к парламентарным.
По-видимому, принцип личной безответственности монарха и связанной с ней ответственности министров был формулирован впервые в прениях английского парламента в 1711 г., – и уже комментаторы 18-го века выставили знаменитую формулу, согласно которой “король не может поступать дурно” (the king can do no to wrong).
Конечно, это учение исходит из совсем других посылок, чем взгляд Иакова I, поддерживаемый Бэконом, что “король выше закона” (above the law), уже Монтескье видит в безответственности существенный признак монархии[4]. Бенжамен Констан делает отсюда неизбежный вывод: король непогрешим, поскольку он не вступает в область, где погрешности возможны, поскольку, следовательно, он не является активной силой[5].
В настоящее время все монархические конституции устанавливают безответственность монарха: в прошлом мы находим и случаи провозглашения противоположного принципа, – например, в нидерландской конституции 1815 г., где на деле эта ответственность характерно соединялась с отсутствием какого-либо упоминания об ответственности министров (art. 179) и столь же мало на деле ограничивала королевскую власть, как и знаменитая признанная Наполеоном III ответственность перед народом: в последнем случае эта ответственность служила лишь к тому, чтобы обеспечить полную безответственность министрам и ввести в конституцию ложную видимость народного суверенитета[6].
В ином положении стоит вопрос относительно ответственности президентов республики; последние избираются на определенный срок, они получают власть в силу возобновляющегося акта национального полномочия; с ними не связаны то известное обаяние и те чувства лояльности, которые так важны для поддержки монархии.
Французские революционные конституции выставляли принцип ответственности для всех органов исполнительной власти, и верная этой традиции конституция 1848 г. не различает здесь президента и министров: согласно ее § 68, “президент республики, министры, агенты и носители общественного авторитета ответственны каждый во всем, что его касается, за все акты правительства и администрации”.
Это тем более замечательно, что конституция Второй республики требовала в то же время скрепления всех президентских актов подписью министра, как бы принимающего на себя ответственность за них.
Современная французская конституция не изъемлет президента из ответственности, но ограничивает последнюю случаем государственной измены; ответственность министров, контрасигнующих все, исходящее от президента, напротив того, гораздо шире[7].
Конституция Соединенных Штатов не требует, как мы указывали, скрепления актов президента подписью государственных секретарей и расширяет президентскую ответственность, предусматривая, кроме измены, – подкуп и другие тяжкие преступления (treason, bribery or other high crimes and misdemeanors): ответственность его здесь одинакова с другими должностными лицами.
В прочих американских республиках мы находим значительные отступления от этой системы: так, аргентинская конституция 1860 г. ничего не говорит об ответственности президента (упоминая лишь о его присяге), но много об ответственности министров и требует их контрасигнации.
Мексиканская конституция суживает ответственность президента сравнительно с министрами[8]; напротив, бразильская конституция, видящая в министрах простых помощников президента и не требующая контрасигнации, прямо устанавливает, что министры не ответственны за советы президенту, и более чем какая-либо другая, она допускает обвинение президента: на нем сосредоточивается ответственность исполнительной власти[9].
В общем, как правило, приходится признать, что в республиках ответственность президента тем обширнее, чем более сосредоточена в его руках исполнительная власть и чем менее данная республика приближается к парламентарному типу.
Гораздо сложнее вопрос об ответственности министров. Эта ответственность имеет в современном государстве две стороны: политическую, осуществляемую через парламентаризм, и судебную, которая относительно министров отличается от общей, присущей всем должностным лицам.
Мысль о такой особой ответственности человека, всего ближе стоящего к монарху и помогающего ему в управлении, всплывает еще в средневековом государстве: французский канцлер является истинным предшественником современного министра-президента, он отвечает, если не сделает представления монарху по поводу недостатков его распоряжений.
В присяге, которую Франциск I в 1514 г. взял со своего канцлера, прямо отмечается обязанность последнего предупреждать все, в чем король мог бы по незнанию погрешить; если король все-таки настаивает на своем, то канцлер свободен от вины[10].
Одно из основных требований, выставляемых на собраниях французских Генеральных штатов, – это, чтобы советники короля подлежали действительной ответственности; при этом не было отчетливого разделения между судебной и политической ответственностью. Такое же право призывать к ответу советников государя и его министров принадлежало чинам немецких государств и осуществлялось ими.
Еще большую роль это требование играет в Англии[11]; уже в конце 14-го в. палата общин начинает чувствовать себя настолько сильной, что выступает в роли обвинительницы советников короля: таковы были процессы лорда Латимера, лорда Невилля, Михаила Делаполя и других: тогда уже устанавливается практика, предоставляющая самый суд палате лордов: вся процедура получила имя “impeachment”.
Правда, королю оставляли возможность освободить осужденного министра от кары и помиловать его – право, отмененное лишь в Act of settlement; однако уже в 1642 г. в процессе Герберта был высказан принцип, что обвиняемый не может ссылаться в свое оправдание на особые приказы короля.
Но самый знаменитый процесс, возбужденный парламентом, направлен был против графа Страффорда, министра Карла I: его обвиняли в государственной измене, и палата, не имея возможности добиться юридически обставленного обвинения, прибегла к так называемому “bill of attainder”, – т.е. признанию известных действий преступлением, хотя бы такое признание и не вытекало из закона.
Очевидно, этим открывался полный простор парламенту. Процесс гр. Страффорда происходил в атмосфере революционного времени, но в 1678 г. палата общин в процессе Дэнби выставила общий принцип, что она оставляет за собой общее право обвинять министров не только за незаконное, но и за нецелесообразное действие (honesty, justice, utility).
В последний раз impeachment было применено в 1806 г., и в настоящее время оно представляется оружием, сданным в музей политических древностей; парламентарная ответственность министерства, не допускающая пребывания его у власти вопреки большинству палаты или большинству ее избирателей, вполне заменила это громоздкое и юридически сомнительное средство[12].
Французская конституция 1791 г., проникнутая несомненным недоверием к власти, вытекающей не прямо из народного представительства, провозгласила принцип ответственности министров и связала ее с требованием контрасигнации: министры отвечали за действия против национальной безопасности и конституции, за всякое нарушение права собственности, за растрату вверенного им имущества[13].
Это подробное перечисление заменяется в последующих конституциях общим указанием и обычно связывается с актом контрасигнации; некоторая неясность в понимании этой связи обусловливается тем, что недостаточно различают судебную и политическую ответственность. Французская конституция 1875 г., говоря о первой, упоминает лишь о “преступлениях, совершенных при исполнении их обязанностей”[14].
В истории германского конституционализма мы тоже встречаемся с попытками дать исчерпывающее перечисление случаев судебной ответственности министров[15] и с совершенно общими обозначениями, как в действующих прусской и австрийской конституциях: первая говорит лишь, что министры ответственны, и прибавляет, что палаты могут привлекать их к суду за нарушение конституции, подкуп и измену (§ 61); вторая указывает только на обязательную “законообразность и конституционность (министерских) актов” (Verfassungsund Gesetzmassigkeit).
Притом в Пруссии не существует специального закона, регулирующего министерскую ответственность, а австрийский закон 25 июля 1867 г. простирает ответственность на всякое действие и бездействие, соединенное со злостным умыслом нарушить конституцию[16]. Точно так же параграф 17-й германской имперской конституции выставляет лишь принцип ответственности канцлера[17]; никакого особенного закона, посвященного этой ответственности, не существует.
Для политической морфологии, очевидно, главный интерес состоит в том, чтобы определить, каким законодательным и конституционным нормам соответствует действительная ответственность.
Конституции различных стран устанавливают разные органы для обвинения министров и суда над ними. Первое или принадлежит одной нижней палате (Англия, Франция, Испания, Португалия, Соединенные Штаты, Мексика, Италия, Венгрия, Бельгия, Голландия, Дания, Швеция, Норвегия, Баден), или требует согласия обеих палат (Бавария, Саксония, Гессен), или, наконец, его может возбуждать каждая из палат (Пруссия, Австрия, Румыния, Виртемберг).
Очевидно, наиболее затруднительно привлечение министров к ответственности и наиболее ограничены права народного представительства в том случае, если конституция требует согласия обеих палат; напротив, всего легче оно осуществляется при праве каждой из палат возбуждать преследование.
Впрочем, если это право, как в Пруссии и Австрии, распространяется и на верхние палаты, основанные на наследственности и назначении, то компетенция народного представительства этим едва ли расширяется.
Точно так же различны системы, по которым устанавливается суд над министрами. И здесь руководящие образцы давала Англия: палата общин установила за собой право обвинения и оставила суд у палаты лордов. Юрисдикция последней вытекала из права пэров судиться у равных себе (iudicium parium suorum).
Творцы американской конституции и здесь наделили свою верхнюю палату функциями, подобными существующим у английской верхней палаты, несмотря на глубокое различие в их строении; правда, американский сенат может лишь отрешить от должности и карать потерей публичных прав (для этого требуется согласие 2/3 сенаторов), что не исключает передачи дела после этого обычному суду, который уже выносит приговор, соответственный уголовному кодексу.
В Америке эта процедура является крайне редкой и мало действительной. Это доказывается лучше всего неудачей республиканцев, которые обладали огромным перевесом в обеих палатах конгресса и все-таки не могли низложить президента Джонсона.
В Европе подобная система была принята в более или менее чистом виде во Франции, Италии, Испании, Португалии, Венгрии. Французский закон допускает юрисдикцию и общих судов, – но если министров обвиняет палата депутатов за преступления, совершенные при исполнении служебных обязанностей, то судит их в этом случае сенат[18].
Очевидно, такая система могла возникнуть лишь исторически – на почве воспроизведения английского образца; немало и теоретиков конституционного права ее отстаивали, – как Росси, указывавший, что в подобных процессах юридический момент перевешивается политическим и что для суда требуется политическая корпорация[19].
В настоящее время, во всяком случае, преобладает взгляд, согласно которому верхние палаты некомпетентны в судебных вопросах: поэтому для министров более подходит или особо для этого организованный суд (как это мы видим, например, в Австрии, Баварии, Швеции, Греции, Сербии)[20], или обычная высшая судебная инстанция (Германия, Пруссия, Бельгия, Голландия, Румыния, Швейцария).
Преимущества этих систем разобраны в обширной литературе конституционного права, посвященной данному вопросу, но для политической морфологии, главный интерес которой заключается в изучении распределения власти, самый контроверс этот представляется второстепенным.
История 19-го века показывает, что предание суду министров есть явление весьма исключительное. Общее национальное негодование в Италии против Криспи после абиссинских неудач 1896 г., достигшее страшной остроты, привело лишь к его падению, но не к преданию суду, как требовали левые партии парламента.
Самый интересный пример – процесс норвежского министерства Сельмера 1883 – 1884 годов – показывает, с каким сильным напряжением политических страстей бывают сопряжены такие процессы и как трудно здесь удержаться на строго юридической почве.
Несомненно, стортинг здесь сошел с этой почвы права, что было подтверждено и юридической экспертизой университета в Христиании, но, несомненно, с другой стороны, что если бы норвежская конституция не запрещала министрам принадлежать к составу стортинга, если бы она не исключала возможности введения парламентского режима, к которому стремилась страна, то не потребовалось бы и совершенного правонарушения.
Истинная гарантия против чрезмерного расширения прав исполнительной власти есть политическая ответственность перед народными представителями: судебная остается в этом случае лишь ultima ratio, отдаленной угрозой, противопоставленной разнузданному честолюбию, которое могло бы проявиться у носителей исполнительной власти.
Народный контроль не может ограничиться наблюдением за тем, чтобы правительство не нарушало уголовного кодекса: наиболее, быть может, опасны именно нарушения, которые невозможно подвести под определенные юридические категории, и единственным разрешением является здесь парламентарная система.
Поэтому различие парламентарного и дуалистического типа несравненно важнее, чем различие в типах организации судебной защиты, которая, по словам немецкого юриста Фриша, в странах парламентарного строя все более и более относится к области бумажной, а не живой и действующей конституции[21].
Ответственность перед законодательной властью стоит рядом с участием в этой власти: последнее проявляется, прежде всего, в законодательной инициативе. Ее не существует у министров лишь там, где, как в Америке, исполнительная власть совершенно отделена от законодательной.
В эпоху Французской революции недоверие к исполнительной власти, так характерно выразившееся в запрещении членам национального собрания принимать министерские посты, сказалось и здесь: королю предоставлялось лишь обращать на известный предмет внимание законодательного корпуса, но последний не связывался этим постановлением; такое же соотношение властей устанавливалось и в конституции III г. (art. 163).
Напротив, начиная с введения конституции VIII г., мы видим исключительную инициативу у исполнительной власти. Практически уже в эпоху реставрационной монархии инициатива была разделена между парламентом и короной, но конституционное закрепление такой раздел получил лишь в хартии 1830 г. С тех пор мы находим всюду – как в конституциях строго парламентарных, так и дуалистических – инициативу и у палат, и у исполнительной власти.
Важность этого участия станет понятной, если мы вспомним, какая огромная часть законопроектов вносится в парламенты именно правительством, обладающим всеми необходимыми техническими средствами законодательной работы; это мы видим даже в Англии, где законодательная инициатива принадлежит министрам не как таковым, а как членам парламента; в последнем отношении английская практика отличается от бельгийской, согласно которой министры пользуются законодательной инициативой независимо от того, состоят ли они членами палат или нет.
Другая форма участия – это санкция главы государства. Мысль, что монарх является носителем законодательной власти, проходит через феодальное государство и получает полное выражение в абсолютно-бюрократическом строе, в котором применима французская поговорка: si veut le roi, veut la loi.
Английская доктрина выработалась здесь с полной ясностью: законодательная власть принадлежит “королю в парламенте”, как исполнительная “королю в совете”. Право короля налагать veto на постановления парламента не играло особой роли ни при Тюдорах, когда палаты, в общем, послушно следовали королевскому авторитету, ни при Стюартах, когда власть короны приостанавливать действие законов делала их менее заинтересованными в самих законах.
Это право, напротив, применялось сравнительно часто Вильгельмом III, у которого Билль о правах отнимал возможность мешать применению законов. Однако оно вышло из употребления даже раньше, чем установился парламентский строй в Англии: последнее его применение было сделано королевой Анной, отказавшейся утвердить билль о шотландской милиции в 1707 г.
Неоднократно указывалось, что это veto заменяется министерской инициативой, которая дает начало всякому более значительному закону; если министерство вносит законопроект, он уже как бы имеет предварительную санкцию монарха, который может осуществлять свое право лишь через ответственных министров[22].
Напротив того, случаи наложения veto на решения колониальных парламентов имели место сравнительное недавно: еще в 1868 г. такое veto было наложено на постановление канадского парламента уменьшить содержание генерал-губернатору, а в 1872 г. – на закон Канады о литературной собственности[23].
Французское национальное собрание колебалось между стремлением выполнить наказы, которые единодушно требовали королевской санкции, и последовать примеру Англии, с одной стороны, и ослабить, по возможности, исполнительную власть, с другой. Несмотря на энергичную защиту абсолютного veto со стороны Мирабо, Турэ и Мунье, принято было veto лишь отсрочивающее: если король дважды отказывал в своем утверждении, а палата настаивала на законе, то последний вступал в силу и без королевского утверждения.
Это отсрочивающее veto из французской конституции 1791 г. заимствовала созданная по ее образцу норвежская конституция: санкции короля не требуется, если законопроект принят тремя последовательными стортингами, образовавшимися после трех последовательных выборов[24]; подобное же заимствование имело место в испанской конституции 1812 г., и из нее перешло в португальскую 1822 г.: в обеих странах, однако, отсрочивающее veto уступило место правильной королевской санкции.
Спорный вопрос, простирается ли в Норвегии это отсрочивающее veto и на конституционные законы, решен стортингом в положительном смысле. В этом решении implicite заключается возможность для Норвегии перестать быть монархией.
В остальных монархических конституциях мы всюду находим признанное право налагать абсолютное veto на решения парламента: его не оспаривал даже столь склонный к радикальной идеологии франкфуртский парламент 1848 г. Но значение этого права стоит в тесной связи с тем, насколько выбор министров связан парламентским большинством.
При наличности столь установившегося парламентарного режима, как в Англии, veto короля практически не имеет значения, ибо контрасигнующее это veto министерство тем самым выступало бы против большинства палаты[25]. Значение санкции, естественно, возрастает по мере того, как данная конституция удаляется от парламентарной формы; наибольшее применение она получает в чисто дуалистических монархиях, подобных Пруссии.
Император австрийский Франц Иосиф вообще весьма умеренно пользовался своими прерогативами, но и он применял право налагать veto, например, отвергнув в 1876 г. законопроект о монашеских орденах. Здесь мы опять сталкиваемся с той же основной гранью, отделяющей государства, в которых различно распределяется законодательная и исполнительная власть, – с парламентаризмом.
Особенность здесь представляет Германская империя: император есть лишь “первый между равными” среди немецких государей, и потому санкция принадлежит их общему органу, – союзному совету, причем, как мы уже указывали, император, располагая, в качестве прусского короля, 17 голосами в союзном совете, имеет абсолютное veto по вопросам о пересмотре имперской конституции о переменах в армии, флоте и имперском обложении.
Если санкция вытекает как бы из существа монархической власти, то в известной мере она принадлежит также и президентам республик: однако здесь обычно имеется лишь право отсрочивать данное решение палат, возвращать его на пересмотр.
Характерен в этом отношении контраст между правами президентов французского и американского: первый может лишь вернуть палатам законопроект с мотивированным объяснением, почему он просит его вновь пересмотреть, – но эта просьба нисколько не обязательна для палат[26]; второму конституция дает право в течение 10 дней после присылки билля отослать его обратно в конгресс также с объяснением причин и при втором его рассмотрении требуется уже большинство 2/3 в каждой из палат[27].
И в Соединенных Штатах это право отнюдь не есть простая фикция: президенты постоянно применяли его (Кливлэнд за такое частое применение получил даже прозвище: Veto-Mayor[28].
Некоторые другие американские конституции заимствовали это правило, которое, очевидно, весьма расширяет права президента по сравнению с французской процедурой, – тем более что президент Соединенных Штатов не зависит от палат и избирается всей нацией. Бразильская конституция, например, дает здесь аналогичную власть президенту: при втором вотуме конгресса требуется большинство 2/3 голосов[29].
Нельзя не остановиться также на праве исполнительной власти в известных случаях как бы конкурировать с законодательной; оно основано на той двойственности законов и предписаний, которая встречается во всяком государстве, и различение которых, как и Φήφισμα, было хорошо известно уже Аристотелю.
В истории Англии встречались два типа законодательных актов: статуты, которые мог издавать лишь “король в парламенте”, и ордонансы, исходившие от него единолично. Уже в 1340 г. парламент различал петиции, имеющие общее значение и требующие издания законов, и петиции, касающиеся определенных целей временного характера: первым соответствуют статуты, вторым – ордонансы.
Корона стремится весьма широко использовать это право ордонансов, парламент борется с притязанием короны “избавлять от действия законов” (supending power), и лишь Билль о правах 1689 г. определенно высказывает, что такие ордонансы имеют силу только в пределах существующего закона.
В настоящее время это неоспоримый принцип конституционного права; речь может идти лишь о том, поскольку право исполнительной власти издавать такие распоряжения подлежит ограничениям. § 14 французской хартии 1814 г. гласит: “король принимает меры и издает ордонансы, необходимые для исполнения законов и безопасности государства”[30]; опираясь на этот текст, Карл X издал знаменитые ордонансы 26 июля 1830 г., восстановлявшие требование предварительного разрешения для прессы и одновременно изменявшие избирательный закон.
Нация взглянула на этот акт как на низвержение законного порядка и ответила на него революцией; естественно, в новой хартии 1830 г. указывалось, что “король издает ордонансы, необходимые для исполнения законов, но никогда не может ни приостановить самих законов, ни давать изъятие от их действия”.
Так как законодательные собрания заседают не постоянно, то исполнительная власть в промежутки между их сессиями должна иметь возможность издавать указы и распоряжения, по содержанию носящие законодательный характер.
Всего подробнее право издания таких указов (Nothverordnungen)[31] регламентировано в австрийском Основном законе о представительстве 21 декабря 1867 г.: “В случае, если окажутся неотложными такие постановления, для которых по конституции необходимо согласие рейхсрата в такое время, когда последний не заседает, то постановления эти могут быть изданы императорским указом под коллективной ответственностью всех министров, если только ими не вызывается изменение в основных государственных законах, долговременное обременение государственной казны или отчуждение государственного имущества.
Такие законы имеют силу временных законов, если они скреплены всеми министрами и обнародованы с определенной ссылкой на настоящую статью основного закона. Сила такого указа утрачивается, если правительство не представит его на одобрение рейхсрата в первую же сессию после его обнародования, и притом сперва в палату депутатов, в течение первых четырех недель по созыве, или если одна из палат рейхсрата не согласится его одобрить”.
Благодаря своеобразным условиям австрийской парламентской деятельности, прерывающейся на многие месяцы в пылу национальной борьбы, этот параграф (14-й) давал весьма сильное оружие в руки правительства для проведения внепарламентского законодательства, хотя он и обставлен значительными гарантиями для народного представительства.
Высшей же гарантией здесь, несомненно, является действительная и правильная министерская ответственность – отсутствие ее в Австрии и дало возможность злоупотреблений приведенным законом, – а также компетенция суда в рассмотрении законности указов[32].
В Италии в 1899 г. министерство Пеллу выхлопотало королевский указ о временном беспарламентском правлении, которое продолжалось около полугода: это было уже, несомненно, нарушение конституции: впрочем, в Италии оно являлось исключительным именно благодаря значительно укоренившимся здесь традициям парламентаризма.
Вообще, подобное требование представлять указы, изданные в промежуток между парламентскими секциями и имеющие силу закона, следующему парламенту мы находим и в конституциях, отводящих наименее широкие права народному представительству, как русские Основные Законы 23 апреля и японская конституция (§8).
Что касается судебного контроля, то, очевидно, исполнительная власть более ограничена в Бельгии, где конституция разрешает судам применять административные распоряжения, хотя бы исходящие от короны, лишь постольку, поскольку они сообразны с законами (§ 107), чем в Пруссии, где судам вообще не предоставлено права разбирать вопрос о законности королевских указов: это, по словам Шульце, “абсолютистическое переживание” прусского государственного права[33].
Наконец, взаимодействие законодательной и исполнительной власти выражается в праве второй созывать и распускать народных представителей. Первое – есть более обязанность, чем право: глава исполнительной власти не может не созывать представительства, – это мы видим во всех конституциях. Даже положение о Государственной думе 6 августа 1905 г., сохранявшее как бы самодержавный строй, говорит, что указ государя, распускающий думу до истечения пятилетнего срока, назначает и новые выборы (ст. 3).
Напротив того, роспуск законодательного собрания до срока есть несомненное право исполнительной власти, увеличивающее ее компетенцию. Это способ в споре двух властей обратиться к суду нации, выражающемуся в вотумах избирателей. Он одинаково свойствен дуалистическому и парламентарному государству; в последнем новые выборы решают уже окончательно участь министерства.
Вообще говоря, признается возможным лишь однократное распущение: когда в 1830 г. Карл X во Франции после досрочного роспуска старой палаты и выбора новой распустил и эту последнюю, то подобное действие, не противоречащее тексту конституции, было признано государственным переворотом. Это и понятно; иначе, постоянно распуская вновь избранное представительство, можно было бы управлять страной без всякого участия законодательного собрания.
Ценность данного права для правительства заключается в том, что выборы могут быть приурочены к наиболее благоприятному для него моменту, можно использовать быстро меняющееся общественное настроение страны. Как на яркий пример такого удачного для власти момента, можно указать на английские выборы 1900 г., давшие санкцию империалистической политике Чемберлена вообще и англо-бурской войне в особенности.
Распущение законодательного собрания невозможно там, где законодательная и исполнительная власти совершенно разделены, как в Соединенных Штатах, или где нет самостоятельной исполнительной власти, как в Швейцарии. Его не признал английский долгий парламент, принявший закон, согласно которому палата общин могла быть распущена лишь по своему желанию.
Его отвергло и французское национальное собрание, опасаясь дать лишнее оружие в руки короля: напрасно убеждали его Мунье и Казалес, что, таким образом, наносится тяжкий удар безопасности и независимости короля, не могущего призвать нацию в судьи между собой и парламентом. Это отрицание за монархом права роспуска перешло и в испанскую конституцию 1812 г., и в норвежскую – 1814 г.
В настоящее время оно признано в большинстве конституций для нижних палат; в Бельгии, Голландии, Швеции и Дании – также и для верхних; в Испании может быть распущена часть сената, образуемая путем выборов[34].
Повсюду роспуск совершается свободным актом исполнительной власти (очевидно, монарх здесь действует через ответственных министров), кроме Франции, где президент может распустить палату депутатов лишь с согласия сената, и Германии, где для роспуска рейхстага требуется согласие союзного совета. Есть некоторые случаи, когда досрочный роспуск не зависит от воли монарха, – например, в Бельгии и других странах, требующих при пересмотре конституции новых выборов[35].
Таковы главные пределы воздействия исполнительного органа на законодательную власть. За сим остается еще широкая область собственно исполнительной компетенции, – область управления в широком смысле этого слова. Здесь распределение власти зависит, конечно, прежде всего, от того, насколько реальна ответственность правительства.
Мы уже рассматривали этот вопрос с точки зрения политической морфологии, но в настоящее время нам следует несколько остановиться на одной чрезвычайно важной стороне государственной деятельности, на внешней политике: насколько свободна в направлении ее исполнительная власть?
Мы уже указывали, почему в силу особенностей этой отрасли государственной жизни, требующей энергичной воли в достижении целей и крайней гибкости в средствах, она не может быть окружена атмосферой полной публичности: вот почему даже в странах со столь чистым парламентарным строем, как Англия, нити внешней политики неизменно находятся у министерства, и даже на обращенные к нему членами парламента вопросы, касающиеся дипломатии, оно весьма часто отказывается отвечать.
На наших глазах министерство Бальфура предприняло помимо ведома палаты общин такой громадной важности шаг, как заключение англо-японского договора, налагающего на Англию обязанность вести войну, если на Японию нападет какая-нибудь держава. Как оказывается теперь, и политика Делькассэ, особенно в мароккском вопросе, во многом оставалась неизвестной для французской палаты депутатов, пока он находился у министерской власти. Как может совершаться самоопределение нации в сфере внешней политики?
В главе о законодательной власти было выяснено, какое участие во внешней политике различные конституции дают народному представительству, насколько исполнительная власть связана его согласием при объявлении войны и заключении договоров. Кроме этого, главным орудием палат здесь остается бюджетное право.
Не всегда это право достаточно соблюдается: стоит вспомнить о конфликте прусской палаты представителей и Бисмарка в 1862 – 1866 гг.; очевидно, нельзя себе представить подобного конфликта в Англии, – и здесь лучшим предохраняющим средством является парламентаризм.
Но именно в области внешней политики распределение власти между представительством и правительством менее, чем в других, зависит от наличности парламентаризма. Конечно, последний может спасать от бессмысленных авантюр, принимаемых на свой страх и риск безответственным министерством. Мы на себе испытали роковые последствия строя, обеспечивающего безответственность власти, – в русско-японскую войну.
Но здесь есть нечто, не обусловленное лишь общим духом данного конституционного устройства: здесь есть еще положение государства в международном мире, объективная, так сказать, необходимость сильной, энергичной политики или возможность обеспеченного мирного сожительства без особых затрат и усилий. Островное положение Англии ставит ее в совершенно иные международно-политические условия, чем Францию или Германию.
Многие исследователи американской конституции указывали, что проведенная так далеко система разделения властей возможна лишь в государстве, для которого отсутствие опасностей извне позволяет не думать о концентрации власти. Развитие американского империализма сопровождается ростом политического авторитета президентских полномочий.
Из этого следует одно: границы политического самоопределения нации устанавливаются не только распределением власти в данном политическом теле, но и распределением ее по территории земного шара вообще.
Грозная военная монархия Гогенцоллернов увлекает соседнюю демократическую республику по пути милитаризма, – и верен инстинкт современной демократии, когда она в существующей и неизбежной системе международного вооруженного мира чувствует глубокое противоречие со своей сущностью – противоречие, изменить которое, однако, собственными силами она пока не в состоянии.
Военная диктатура в какой-нибудь части земли обычно далеко простирает свое действие за пределы данного государства, и если конституционное государство, в общем, движется по пути демократии, то завершение этого процесса может явиться лишь тогда, когда “военный мир” народов уступит место их “мирному миру”. Пока этого не будет, нации не перестанут, отказываясь от известной доли своих прав и своих свобод, страховать внешнее спокойствие и безопасность.
[1] Casanova. Diritto constituzionale. Lex. XIX ed XXXVII. Особенно темным долго оставался вопрос о том, нуждаются ли в скреплении министерской подписью акты помилования, этого “высшего из царственных прав”.
В общем, юристы склоняются к положительному ответу. Требование контрасигнации оговаривается в венгерском законодательстве – в законе 1848 г. о министерстве (§ 7). Напротив, весьма не ясен этот пункт в австрийском конституционном законе 21 декабря 1867 г. о судебной власти (§ 13).
[2] Особо стоит вопрос о праве монарха действовать самостоятельно, поскольку он командует армией и флотом. Ср. прусский указ 8 января 1861 г. и объяснение его у Gneis. Verwaltung, Justuriz. S. 258.
[3] Отголоски этого средневекового воззрения встречаются и в позднейших договорах монарха и отдельных сословных и общественных групп, которые повторяются даже в 18-м веке: достаточно указать хотя бы на “королевскую присягу” (Konungaforsakran) шведского короля Фридриха I, данную в 1720 г.: “для того, чтобы все государственные сословия тем более уверились в искреннем моем попечении об общем благе, объявляю, что в случае, если бы я со своей стороны нарушил присягу, сословия освобождаются всецело от данной ими присяги и клятвы на верность”. О влиянии этой присяги на проект русских верховников 1730 г. см. Милюкова П.Н. Верховники и шляхетство.
[4] Esprit des lois. T. XI. Ch. 6. Подробная формулировка английского учения у Blackstone. Commentaries on the laws of England. V. I. P. 239.
[5] Cours de politique. V. I. P. 19: – “j’ai dit, qu’il fallait pour que le pouvoir royal fut inviolable, qu’il ne put pas faire de mal. Or pour qu’il ne puisse pas faire de mal, il faut qu’il n’agisse jamais dans la sphere ou le mal peut avoir lieu”. P. 423: “ce n’est pas un homme, c’est un pouvoir neutre et abstrait au dessus de la region des orages”.
[6] См. прокламацию Наполеона 14 янв. 1852 г. В сенатус-консульте 21 мая 1870 г., приближающем империю к парламентарному типу, все-таки сохраняется формула: “l’Empereur est responsable devant le peuple francais auquel il a toujours droit de faire appel”.
[7] Закон 25 февр. 1875 г. § 6: “les ministres sont solidairement responsables devant les chambres de la politique generale du Gouvernement et individuellement de leurs actes personnels. – Le president de la Republique n’est responsable que dans le cas de haute trahison”.
[8] § 103.
[9] Ch. IV. Art. 52. V. Art. 53 – 54.
[10] Car alors le peche en sera sur le dit Seigneur et non sur vous.
[11] Подробный разбор материала, который дает для вопроса об ответственности история Англии, см. у Mohl. Veratwortlichkeit der minister. S. 597 etc.
[12] Гнейст, однако, предостерегал против того взгляда, что судебная ответственность министров является в Англии простым пережитком; несмотря на ее неприменение, она остается одной из основ английской конституции: “значение этой основы сразу станет очевидным, если она будет отменена, и существование ее в течение ближайшего человеческого поколения среди обостренной борьбы партий снова легко может проявиться”. Das englische Verwaltungsrecht. II В. S. 707. Это было написано в 1867 г.; но предсказания Гнейста пока не оправдываются.
[13] Sect. IV. Art. 5.
[14] “pour crimes, commis dans l’exercice de leurs fonctions”
[15] Типичный пример дает проект закона об ответственности министров, выработанный франкфуртским парламентом: там указывались следующие случаи:
1) государственная измена;
2) издание приказов, вредных для благосостояния и безопасности Германии;
3) исполнение противозаконных приказаний правителя империи (Reichsverweser);
4) неисполнение распоряжений центрального правительства;
5) умышленное нарушение конституционных прав немецких граждан;
6) ограничение прав национального собрания;
7) принятие подарков или получение выгод за известные действия или за бездействие;
8) вымогательство;
9) растрата.
Сравнительно подробно регламентируется министерская ответственность в венгерском законе об организации министерств 1848 г., § 32.
[16] “Handlungen und Unterlassungen, durch die sie dolos oder culpos die Verfassung verletzen”.
[17] “Die Anordnungen des Kaisers bedurfen zu ihrer Gtiltigkeit der Gegenzeichnung des Reichskanzlers, welcher darauf die Verantwortlichkeit tibernimmt”.
[18] Закон 16 июля 1875 г. § 12: “les ministeres peuvent etre mis en accusation par la Chambre des deputes pour crimes commis dans l’exercice de leure fonctions. En ce cas ils sont juges par le Senat”.
[19] Cours de droit constitutionnel. V. IV. P. 380 etc.
[20] Как пример особенно сложной организации такого верховного суда можно привести Швецию. По конституции 1866 г., ст. 102, “суд, носящий название верховного суда, должен состоять из президента королевского суда в Стокгольме, президентов и всех прокуроров всех административных коллегий королевства, четырех самых старших членов государственного совета, главного начальника войск столичного гарнизона, главного начальника эскадры, стоящей в Стокгольмском порту, двух самых старших советников стокгольмской судебной палаты и самого старшего советника каждой административной коллегии”.
[21] Die Verantwortlichkeit der Monarchen und hochsten Magistrate. Schluss.
[22] Anson. V. I. Р. 300. Неаrn. Р. 60.
[23] Дайси объясняет различие в характере veto на решения британского и колониального парламентов. См.: Основы государственного права Англии. С. 130 – 131.
[24] § 78 – 79.
[25] В Бельгии король наложил свое veto в 1884 г. на закон, прошедший через палату с либеральным большинством, когда выборы затем дали перевес католической партии и во главе правления стало клерикальное министерство. Очевидно, он действовал здесь в строгом согласии с принципами парламентаризма. Несмотря на не вполне установившийся характер парламентаризма в Италии, там также за ее конституционную эпоху не было примеров отказа в санкции.
[26] Зак. 6 июля 1875 г. Art. 7. Надо помнить, что во Франции действует парламентарная система, в силу чего veto президента теряет всякое практическое значение.
[27] VII. 2.
[28] Энергичная защита этого института в The Federalist. № LXXIII.
[29] V. 37.
[30] … “fait les reglaments et ordonnances necessaires pour l’execution des lois et la surete de l’Etat”. Это противопоставление законов и распоряжений из немецких конституций впервые ясно выражено в виртембергской; § 69: “der Konig hat das Recht ohne die Mitwirkung der Stande die zur Vollstreckung und Handhabung der Gesetze erforderlichen Verordnungen und Anstellen zu treffen und in dringenden Fallen zur Sichercheit des Staates das Nothige vorzukehren”.
[31] Весьма определенное учение о праве исполнительной власти в случаях, не терпящих отлагательства, издавать распоряжения законодательного характера – дано было уже Локком (Two Treatises on civi Government. Ch. 14. On Prerogative) и Блэкстоном.
[32] Ср. прусскую конституцию. § 63: “В случаях неотложных, вызываемых интересами общественной безопасности или непредвиденными народными бедствиями, если палаты не заседают, могут быть изданы указы, имеющие силу закона, за коллективной ответственностью министров под условием, чтобы указы эти не были противны конституции. Указы эти должны быть в ближайшем собрании палат внесены на их утверждение”.
[33] Preussisches Staatsrecht. II В. S. 247.
[34] Обстоятельство, что французский сенат не может быть распущен, вызывает сожаление, особенно у тех, кто хотел бы видеть этот сенат более влиятельным и сильным. Срав.: Saint-Girons. Manuel de droit constitutionnel. P. 483.
[35] См. интересную и исчерпывающую монографию: Matter Paul. La dissolution des assemblees parlementaires.
