В императорском периоде мы впервые встречаемся с формулировкой власти государя[1] в законе. “Его Величество, – гласит Воинский устав, – есть самовластный монарх, который никому на свете о своих делах ответ дать не должен, но силу и власть имеет свои государства и земли, яко христианский государь, по своей воле и благомнению управлять”[2].
С такой же формулировкой власти мы встречаемся и в Духовном регламенте. “Монархов власть, – читаем здесь, – есть самодержавная, которой повиноваться сам Бог за совесть повелевает”. Точно так же и в манифесте 17 дек. 1731 г. имп. Анна Иоанновна объявила, что “по особливой нашей должности (от Всемогущего Бога на нас положенной) к Богу, от Которого самодержавное правительство государства нашего нам поручено” и т.д.
Но рядом с этой законодательной формулировкой власти мы встречаем также и ее теоретическую формулировку. С подобным научно-философским обоснованием власти выступил Феофан Прокопович в известной “Правде воли монаршей”, написанной по поручению Петра. Основаниями для теоретической формулировки, изложенной в “Правде”, служат, во-первых, современные политические теории и, во-вторых, Св. Писание.
В XVII и XVIII ст. в Западной Европе господствующим политическим учением была так называемая теория естественного права, подробно разработанная в сочинениях таких мыслителей, как Гуго Гроций, Гоббс, Пуффендорф и др. Родоначальником этой теории был Гуго Гроций, впервые изложивший ее в своем известном сочинении “О праве войны и мира”.
Всякая власть выводится им из договора, благодаря которому все люди, в силу добровольного соглашения, подчиняются определенной власти и этим выходят из того естественного состояния, в котором они находились до заключения договора. Последний может заключаться не только формально, но нередко существует как нечто подразумеваемое и молча признанное всеми.
Так, покоренный народ, подчиняясь победителю, показывает этим, что признает его власть. Подобный случай является примером молчаливого соглашения или подразумеваемого договора. По мнению Греция, всякая власть, в какой бы форме она ни проявлялась, в форме ли монархии, аристократии или демократии, обязательно предшествуется договором и основывается на нем.
Гоббс еще более развил этот договорный характер происхождения власти, что у него послужило доказательством для необходимости абсолютной формы правления, убежденным сторонником которой он был.
По мнению Гоббса, всякому государственному бытию предшествует естественное состояние, в котором люди, одаренные по природе одинаковыми правами и побуждаемые эгоистическим стремлением захватить в свою собственность все то, что принадлежит всем, находятся в положении войны всех против всех (bellum omnium contra omnes).
Чтобы выйти из такого анархического состояния, люди решаются отказаться от всех своих естественных прав и заключают между собой договор, по которому каждый, отказываясь от своих прав, переносит их на учреждаемую договором власть.
Заключением подобного договора прекращается естественное состояние и организуется государство, власть которого становится абсолютной, ввиду отказа от всех своих прав со стороны подданных. Вот почему, по мнению Гоббса, государь должен обладать неограниченной властью, а подданные не могут пользоваться никакими политическими правами.
Пуффендорф примыкает к учению Гоббса, так как тоже видит в заключении договора единственный способ выйти из того анархического состояния, в котором пребывают люди, пользуясь своими естественными правами. Главное различие его теории в этом отношении заключается в том, что договор, по его мнению, является продуктом деятельности не отдельных лиц, но семейств, которые также основываются путем договора, по времени предшествующего политическому договору.
Влияние этих теорий сказалось на “Правде воли монаршей”, и политический договор стал одним из краеугольных камней, на котором зиждилась власть, с точки зрения “Правды”.
“Сама наследная монархия, – читаем в “Правде”, – имеет начало от первого в народе согласия; сие же глаголем не токмо о честном и правильном начале монархии, не вспоминая зде монархий оных, которые начала приняли от некоего превозмогающего в народе человека, насильствием народ себе покорившего, хотя и в таковых монархиях, когда уже народ непрекословно, безмятежно, еще же и доброхотно повиноватися самодержцу своему приобык, разумети подобает, что дом монарший не к тому насильствием своим похищенное, но всенародной волей отданный себе скипетр держит, сам бо народ доброхотным своим повиновением являет на тое преклоненную волю свою”.
По мнению составителя “Правды”, русские заключили между собой следующий договор, в котором выразилась “воля народная, аще и не словом, но делом изъявленная”: “согласно вси хощем, да ты (т.е. государь) к общей нашей пользе владееши над нами вечно, т.е. понеже смертен еси, тогда по тебе ты же сам впредь да оставлявши нам наследного владетеля, мы же единожды воли нашей совлекшеся, никогда же оной впредь, ниже по смерти твоей, употребляти не будем, но как тебе, так и наследникам твоим по тебе повиноватися клятвенным обещанием одолжаемся и наших по нас наследников тымжде долженством обязуем”.
Вторым основанием для теоретической формулировки власти государя являются слова Св. Писания. “Правда” следующим образом излагает известное учение о богоустановленности власти: “всякий государь, наследием или избранием скипетр получивший, от Бога оный приемлет – Богом бо цари царствуют и сильнии пишут правду: от Господа дается им держава и сила от Вышнего, владеет Вышний царством человечьим и кому же восхощет, дает его”.
Однако автор “Правды” чувствует необходимость согласовать оба учения: договорную теорию и идею о богоустановленности власти, ввиду их взаимного противоречия, и выходит из этого затруднения провозглашением принципа: “глас народа – глас Божий”. “Народное согласие, – говорит в одном месте “Правда”, – всегда и везде есть следствие премудродействующего смотрения Божия”.
“Ведати же подобает, – читаем в другом месте, – что народная воля, как в избирательной, так и в наследной монархии и в прочих правительства образах, бывает не без собственного смотрения Божия, но Божиим мановением движима действует, понеже ясно учит Св. Писание, что несть власть, аще не от Бога. И того ради вся долженства, как подданных государю своему, так и государя к добру общему подданных, не от единой воли народной, но и от воли Божьей происходят”.
Последствия, проистекающие из договора, касаются как народа, так и государя. Для народа они выражаются, во-первых, в том, что он “должен без прекословия и роптания вся от самодержца повелеваемая творити”. Необходимость этого проистекает уже из того, что “аще бо народ воли общей своей совлеклся и отдал оную монарху своему, то како не должен хранити его повеления, законы и уставы без всякой отговорки”.
“Таким образом, уставы и всякие законы, от самодержцев в народ исходящие, у подданных послушания себе не просят, аки бы свободного, но истязуют, яко должного: истязуют же не токмо страхом гнева властительского, но и страхом гнева Божия”. В доказательство истинности последнего положения “Правда” цитирует Св. Писание, которое велит “властям повиноваться не токмо благим и кротким, но и строптивым”.
Второе последствие договора, касающееся народа, следующее: “не может народ судити государя своего, инако бы имел бы еще при себе волю общего правления, которую весьма отложил и отдал государю своему”, “понеже бо нарицается и есть верховная, высочайшая и крайняя власть, то како может законам человеческим подлежати; аще бы подлежала, не была бы верховная; судящий бо другого не повинующийся уже есть, но властительствующий, яко же вопреки повинующийся кому не может судити того, которому повинуется”.
Вывод из всего сказанного следующий: “явственно Дух Святой, научая подданных совершенного царям повиновения, показует, что власть царская весьма в повелениях и деяниях своих свободна есть и ничьему истязанию о делах своих не подлежит”. Иначе говоря, самодержавная власть “есть неподвижная, никоторому же суду человеческому не подлежащая и весьма неприкосновенная; и сия то оной сила в славной своей титле “маестет” или “величество” содержится”.
Наконец, третье последствие следующее: “не может народ повелевати что-либо монарху своему”. Истинность этого положения доказывается словами римского императора Валентиниана, сказанными им войску: “меня избрати императором было в вашей воле, но, когда уже избрали меня, сие, чего желаете, не в вашей, но в моей воле есть; вам, яко подданным, подобает тихо, мирно пребывать; мне же, яко императору, смотреть надлежит, что есть на потребу”. “Если так, – прибавляет “Правда”, – свободен монарх избранный, то кольми паче наследный, которому народ волю свою и власть над собой во веки отдал”.
Что касается до последствий из договора, относящихся к государю, то они излагаются следующим образом: “власть верховная едину своего установления вину конечную имеет – всенародную пользу. Может монарх законно повелевати народу не токмо все, что к знатной пользе отечества своего потребно, но и все, что ему не понравится, лишь бы народу не вредно и воле Божией не противно было.
Сему же могуществу его основание есть то, что народ правительской воли своей совлеклся перед ним и всю власть над собой отдал ему, и сюда надлежит всякие обряды гражданские и церковные, перемены обычаев, употребление платья, домов, строения, чины и церемонии в пированиях, свадьбах, погребениях и прочая и прочая”.
Самодержавная власть государя при Петре I, получив свою законодательную и теоретическую формулировку, существовала также и на деле, так что в этом отношении царствование первого русского императора представляет собой полную гармонию между теорией и практикой.
Власть государя в это время уже не ограничивалась обычаем, напротив, великий реформатор России объявил беспощадную войну всяким обычаям, равно как и старине, основанной на них. Такая реформа, как петровская, самым радикальным образом видоизменившая весь общественный и государственный строй древней России, могла быть совершена только самодержавным государем.
Вот почему, не рискуя ошибиться, можно назвать Петра первым русским государем, обладавшим действительно самодержавной властью и провозглашавшим ее не только в теории, как Иоанн IV, но и пользовавшимся ею на практике.
Однако после смерти Петра старые традиции стали снова оживать, и адепты их, сдерживаемые при жизни первого императора его железной рукой, почувствовав теперь отсутствие этой руки, громко заявили о своем существовании. Уже самое вступление на престол Екатерины I напоминало собой государственный переворот. Она была “избрана” на царство Сенатом, Синодом и “генералитетом”, т.е. учреждениями, в состав компетенции которых избрание государя совершенно не входило[3].
Вскоре после этого был учрежден известный Верховный тайный совет, долженствовавший, по мнению современников-иностранцев, живших в то время в России, ограничить власть государыни. Так, по словам французского посланника Кампредона, учреждение Верховного тайного совета является “первым шагом к перемене формы правления”, которая должна быть “подобной существующей в Швеции или в Англии”[4].
О том же самом говорят и австрийские дипломаты в своих донесениях венскому двору[5]. Однако слова иностранцев не совсем оправдались, так как de jure Верховный тайный совет не ограничил власти государыни.
Напротив, по словам указа 1 янв. 1727 г., он был “учрежден не для чего иного, только дабы в сем тяжком бремени правительства во всех государственных делах верными своими советами и бесстрастным объявлением мнений своих нам (т.е. императрице) вспоможение и облегчение учинил”.
Ввиду этого протоколы и резолюции совета, касающиеся, по крайней мере “важных дел”, для получения силы закона, должны были санкционироваться императрицей[6]. Фактическое же положение вещей было иное, так как в продолжение всего царствования Екатерины I Верховный тайный совет имел огромное значение.
Показателем этого последнего, не говоря уже о других фактах, может служить факт ничтожного количества указов, изданных одной императрицей, сравнительно с количеством указов, прошедших через совет.
По подсчету проф. Филиппова, первые, притом большей частью касающиеся довольно узкой сферы личной деятельности императрицы, составляют менее одной четверти вторых, относящихся до всех сторон государственной жизни[7].
То же самое продолжало существовать, притом не только уже de facto, но и de jure, и при малолетнем Петре II, когда Верховный тайный совет, согласно с “Тестаментом” Екатерины I, осуществлял все функции регентства и обладал, по выражению пункта 5 “Тестамента”, “полной властью правительствующего самодержавного государя”.
Естественно, что подобное положение вещей пришлось по вкусу членам совета или верховникам, как их тогда называли. Поэтому, когда в 1730 г. Петр II скоропостижно скончался, Верховный тайный совет в ночном заседании с 18 на 19 января решил избрать на русский престол герцогиню курляндскую Анну Ивановну (дочь царя Ивана Алексеевича) и одновременно с этим, по выражению кн. Дм. Мих. Голицына, “себе полегчить” и “себе воли прибавить”.
Для достижения этой цели, т.е. “чтоб не быть самодержавству”, по выражению того же Голицына, верховники составили ряд пунктов, получивших название кондиций, которые и отправили с депутацией в Митаву, где в то время находилась будущая императрица. Последняя вынуждена была их подписать. Эти пункты были следующие. Анна Ивановна обязывалась:
1) “содержать и распространять” православие;
2) “в супружество во всю жизнь не вступать”;
3) наследника себе не назначать;
4) без согласия Верховного тайного совета войны не объявлять и мира не заключать;
5) подданных новыми податями не отягощать;
6) в чины выше полковника никого не производить;
7) гвардии и армии находиться в ведении Верховного тайного совета;
8) у дворянства жизни, имущества и чести без суда не отнимать;
9) вотчинами и деревнями никого не жаловать;
10) в придворные чины никого не производить;
11) государственные доходы в расход не употреблять, и
12) при несоблюдении одного из этих условий императрица лишалась престола.
Названные пункты имели характер прелиминарных условий, так как на их основе должен был быть выработан целый план государственного устройства. Автором его явился инициатор всей затеи – князь Д.М. Голицын. По плану представителем верховной власти в России был Верховный тайный совет; ему в качестве такового принадлежали следующие права:
1) в области иностранной политики – право заключения мира и договоров и объявления войны;
2) в области администрации – право назначения на высшие должности и производство в высшие чины, право командования войском и управления финансами и
3) законодательство.
По плану в состав совета должны были входить от десяти до двенадцати членов из знатнейших фамилий государства. Рядом с ним, “для предварительного рассмотрения дел”, существовал Сенат из 36 членов и сейм, состоящий из двух палат: шляхетской (из 200 членов) и городских депутатов, для охраны прав и интересов дворянства и торгово-промышленного класса.
Что же касается до императрицы, то ее роль ограничивалась председательствованием в Верховном тайном совете, с правом на два голоса и с некоторыми правами в области придворного управления[8].
В то время, когда происходили переговоры между верховниками и герцогиней курляндской, среди членов Сената и Синода, а также среди шляхетства, съехавшегося в Москву в огромном количестве по случаю похорон Петра II, начались волнения, и ясно определились две партии: одна, стоявшая за самодержавие, другая – за ограничение власти императрицы, но в интересах всего шляхетства.
К первой партии принадлежали: часть сенаторов и генералитета, часть шляхетства и все духовенство с Феофаном Прокоповичем во главе. По словам саксонско-польского посланника Лефорта, среди членов этой партии раздавались такие разговоры: “знатные предполагают ограничить самодержавие; эта власть должна быть умерена Верховным тайным советом, который мало-помалу захватит в свои руки бразды правления; кто же нам поручится, что со временем вместо одного государя не явится столько тиранов, сколько членов в совете, и что они своими притеснениями не увеличат нашего рабства.
У нас нет установленных законов, которыми мог бы руководствоваться совет; если его члены сами станут издавать законы, они во всякое время могут их уничтожить, и в России начнется анархия”.
“Боже сохрани, – читаем в одной записке, направленной против верховников, – что бы не сделалось вместо одного самодержавного государя десять самовластных и сильных фамилий, и так мы, шляхетство, совсем пропадем и принуждены будем горше прежнего идолопоклонничать и милости просить у всех”. Заканчивается записка словами: “мы, среднее шляхетство, одни будем оставаться в платежах и во всех тягостях”.
Более всех агитировал в пользу самодержавия автор “Правды воли монаршей” Феофан Прокопович. “Русский народ, – говорил он, – таков есть от природы своей, что только самодержавным владельством храним быть может, а, если какое-нибудь иное владение правило восприимет, содержаться ему в целости и благосостоянии отнюдь невозможно”.
Вторая партия хотя и стояла за ограничение власти императрицы, но так же была враждебно настроена к верховникам. Члены этой партии на особых собраниях вырабатывали свои проекты государственного устройства и затем представляли их в Верховный тайный совет.
До нас дошло 12 таких проектов, извлеченных из архива Государственного Совета проф. Корсаковым[9]. Они подписаны 1100 лицами и могут служить выражением мнения членов второй партии.
Общая черта всех проектов – это допущение шляхетства к участию в государственном управлении как путем избрания членов высших государственных учреждений, напр., Верховного тайного совета, Сената, коллегий и др., так и путем избрания высших должностных лиц, напр., губернаторов, воевод и т.п., причем органом шляхетства должно быть особое собрание или сейм.
С приездом императрицы в Москву первая партия взяла верх, и Анна Ивановна 25 февраля 1730 года, при довольно торжественной обстановке, провозгласила себя самодержавной государыней и изодрала подписанные ею пункты. Одновременно с этим Верховный тайный совет был упразднен[10].
Таким образом, попытка верховников ограничить власть государя не удалась. С тех пор в XVIII ст. таких попыток больше не было. Правда, имеются сведения, будто Панин, известный воспитатель цесаревича Павла Петровича, обусловил свое участие в возведении на престол Екатерины II упразднением самодержавия, а впоследствии (в 1774 г.) высказался за ограничение власти императрицы Сенатом, которому хотел дать выборную организацию (часть сенаторов должна была избираться дворянством на дворянских собраниях, часть назначаться императрицей, причем, по назначении, они считались бы несменяемыми; Сенат получал законодательную власть, так что каждый закон обязательно должен был проходить через него)[11].
Но Екатерина, по вступлении на престол, не согласилась на это и царствовала самодержавной государыней. Свои воззрения на форму правления она высказала в Наказе. Русский государь, по мнению императрицы, должен быть самодержавным, так как никакая другая власть не была бы в состоянии действовать на пространстве такого обширного государства.
“Пространное государство, – читаем в Наказе, – предполагает самодержавную власть, так как необходимо, чтобы скорость в решении дел, присылаемых из дальних стран, вознаграждала медленность, происходящую вследствие отдаленности мест. Вот почему всякая другая форма правления была бы для России не только вредна, но и крайне разорительна”[12].
Названная мысль о необходимости абсолютной формы правления для государства с большой территорией заимствована у Монтескье. Последний говорит, что республика мыслима только в малых государствах, так как здесь на небольшом пространстве общий интерес, так сказать, у всех на глазах, вследствие чего действия правительственных лиц всегда находятся под постоянным контролем.
Ограниченная монархия, с точки зрения Монтескье, должна быть средней величины. Если она очень мала, то легко превращается в республику, если же она очень велика, то легко может погибнуть вследствие того, что областные правители, будучи удалены от центра и надеясь на безнаказанность, легко могут уклониться от повиновения и привести государство к разрушению.
“Единственное средство против этого зла, – говорит Монтескье, – состоит в установлении абсолютной власти. Большие государства естественно склоняются к абсолютизму. Быстрота решений должна восполнить здесь дальность расстояний”. Другая причина, по мнению императрицы, почему в России должно быть самодержавие, заключается в том, что “лучше повиноваться законам под одним господином, чем угождать многим”.
Но, высказавшись таким образом, императрица указывает на то, что целью самодержавного правления является не отнятие “естественной вольности у людей”, а стремление к тому, чтобы “действия их направить к получению самого большого ото всех добра”. Нельзя не согласиться с проф. Тарановским, что приведенное определение представляет собой не что иное, как строгую формулу просвещенного абсолютизма[13].
Разрешив вопрос о форме правления, Наказ переходит к вопросу о “средних” властях, зависящих от верховной и вполне подчиненных ей. Эти власти по Наказу составляют природу или существо монархии. Назначение их – быть “малыми протоками, чрез которые изливается власть государя”. Наличность “средних властей” или “правительств” объясняется тем, что государю “не прилично всем беспосредственно управлять”.
Его дело издавать законы, “как простое и правое рассуждение отца, о чадах и домашних своих пекущегося”, осуществление же их на практике – задача “средних властей”, над деятельностью которых государю принадлежит “главное надзирание”. С другой стороны, “средние” власти обязаны представлять государю о незаконности указов и других правительственных распоряжений, о вредности их направления, о невозможности приведения их в исполнение и т.п.
Только при существовании подобных посредствующих властей государственные учреждения могут быть тверды и недвижимы. Одно из таких правительств должно быть хранилищем законов, которое, с одной стороны, объявляет народу вновь изданные законы, а с другой стороны, “возобновляет забвению преданные законы”. В России таким хранилищем законов должен быть Сенат.
Во время заседания комиссии по составлению проекта нового Уложения Екатерине был представлен (в феврале 1768 г.) проф. Московского университета С.Е. Десницким проект “об учреждении законодательной, судительной и наказательной власти в Российской Империи”[14]. В нем Десницкий высказывался за необходимость расформирования Сената в учреждение представительное с законодательными функциями.
Количество выборных сенаторов определялось в 600-800. Они должны быть избираемы “земельными владельцами” по губерниям и провинциям, затем “купеческими, художественными и духовными людьми” и, наконец, “училищными местами” так, “чтобы всякая губерния, провинция и корпусы имели своего в законодательной власти представителя, заступника и ходатая”.
Хотя Сенат должен был быть исключительно совещательным учреждением, проект Десницкого все же не получил утверждения императрицы, занятой в то время, главным образом, законодательной комиссией.
Впоследствии (в 1775 г.) сама императрица имела намерение создать при Сенате особую “палату”, “дабы Сенат имел, где отослать людей и дела, кои разбора требуют”. “В палату, – писала она князю М.Н. Волконскому, – оборотить я намерена Комиссию Уложения”. Однако это намерение не получило осуществления. Правда, к осуществлению его она снова вернулась в 1787 г., но уже в весьма скромных размерах.
В это время ею был выработан проект указа о реформе Сената, причем, по свидетельству Безбородко, при Сенате должно было существовать “собрание депутатов, под председательством канцлера юстиции”. Оно “составляет надзирание прав государственных” и “когда издается новый закон, то проект оного посылается на рассмотрение в сие собрание, потом на ревизию в общее Сената собрание и, наконец, утверждается самодержавной властью”[15].
Г. Милюков основательно замечает, что по прямому смыслу этого места под собранием депутатов приходится разуметь собрание одних только сословных депутатов высших судов – совестного и уголовного, также предназначавшихся к открытию[16].
В царствование Павла I самодержавная власть государя снова получила законодательную формулировку, а именно, в законе “О наследовании императорского престола” 5 апреля 1797 года и в “Учреждении императорской фамилии” того же года было сказано, что “Император Российский Государь самодержавный”[17].
Напротив, преемник имп. Павла Александр I был большой сторонник представительной формы правления. Будучи воспитанником известного Лагарпа, “преисполненного” по словам самого Александра, “республиканскими правилами”, император в молодости даже мечтал о республике.
Как свидетельствует Чарторыйский, бывший в очень дружеских отношениях с государем, Александр “хотел бы видеть повсюду республики и считал эту форму правления единственно сообразной с желаниями и правами человечества”. По мнению государя, “верховная власть должна быть вверяема не по случайности рождения, а по подаче голосов нацией, которая сумела бы выбрать наиболее способного управителя ею”[18].
Конечно, с течением времени эти юношеские мечты были оставлены, но император долгое время был сторонником представительной системы. Как известно, он ввел ее в Финляндии и Польше и собирался ввести также и в России. Об этом свидетельствует речь государя, произнесенная им в Варшаве в 1818 году, при открытии первого сейма Царства Польского.
“Я даровал вам, – сказал, между прочим, Александр полякам, – устройство, руководясь правилами свободных учреждений, не перестававших быть предметом моих забот, и которых благодетельное влияние, надеюсь я, с помощью Божией, распространить на все страны, Провидением попечению моему вверенные.
Таким образом, вы мне подали средства явить моему отечеству то, что я уже издавна ему готовлю, и чем оно воспользуется, как только начала столь важного дела достигнут надлежащей зрелости”.
И действительно, до нас дошел обширный проект преобразования государственного устройства России, так называемый “Проект уложения государственных законов”, составленный Сперанским, по желанию имп. Александра I[19]. Мало того, по свидетельству Сперанского, проект был написан “после тесного его знакомства с образом мыслей государя” и являлся не чем иным, как “систематическим расположением идей, занимавших государя с 1801 года”[20].
В основу проекта положена теория Монтескье о разделении властей. “Три силы движут и управляют государством, – читаем в нем, – сила законодательная, исполнительная и судная; начало и источник их в народе”[21]. “Законодательное сословие должно быть так устроено, чтобы оно не могло совершать своих положений без державной власти, но чтобы мнения его были свободны и выражали бы собой мнение народное”.
“Сословие судебное должно быть так образовано, чтобы в бытии своем оно зависело от свободного выбора, и один только надзор за судебными формами и охранением общественной безопасности принадлежал правительству”.
“Исполнительная власть должна быть вся исключительно вверена правительству, но поелику власть сия распоряжениями своими под видом исполнения законов не только могла бы обезобразить их, но и совсем уничтожить, то и должно поставить ее в ответственности власти законодательной”.
Законодательная власть принадлежит государю и Государственной Думе. Государь пользуется правом инициативы и санкции законов, так как “пространство империи, разнообразие населения и степень нашего просвещения требуют, чтобы правительство имело всю возможную силу действовать во благо, и сила сия в одном только злоупотреблении ее должна быть умеряема”.
Организация Государственной Думы довольно сложна и состоит в следующем. В каждой волости учреждается дума, созываемая раз в три года и состоящая из депутатов, избираемых владельцами недвижимой собственности, и старшин казенных крестьян, посылаемых в думу от каждого участка в пятьсот душ.
Функции думы сводятся к избранию членов окружной думы и волостного правления, к рассмотрению отчетов последнего о сборах и употреблении вверенных ему сумм и к представлению окружной думе об общественных волостных нуждах.
Во главе уезда поставлена окружная дума, состоящая из депутатов волостных дум. Она избирает из своей среды членов окружного совета, окружного суда и депутатов в губернскую думу, рассматривает отчеты окружного начальства об употреблении вверенных ему сумм на покрытие общественных издержек и делает представление губернской думе об общественных нуждах.
Окружная дума также собирается раз в три года. Во главе губернии находится губернская дума, состоящая из депутатов окружных дум. Она избирает из своей среды членов губернского совета и суда и депутатов в Государственную Думу. Во всем остальном ее компетенция аналогична с компетенцией окружной думы.
Наконец, во главе государства находится Государственная Дума, заседания которой открываются ежедневно в сентябре в силу закона, следовательно, без особого созвания каждый раз со стороны правительства. Продолжительность сессии зависит от количества дел.
Впрочем, правительству принадлежит право отсрочить заседание и даже совсем распустить Думу, но с обязательством немедленно назначить новые выборы со стороны губернских дум. Функции Думы сводятся к законодательной деятельности, почему ни один закон не может быть издан без ее участия.
По проекту законы вносятся в Думу от имени государя одним из министров или членов Государственного Совета, обсуждаются и затем вотируются ею, причем для принятия закона требуется, чтобы за него высказалось большинство депутатов Думы; в противном случае закон считается отвергнутым.
При рассмотрении законопроектов Дума имеет право избирать из своей среды специальные комиссии, на рассмотрение которых законопроекты предварительно и поступают. Пользуясь таким значением в области законодательства, Дума, однако, лишена инициативы в этом деле, которая, как было уже сказано, сосредоточивается исключительно в руках государя.
Исключение составляют следующие три случая, когда Думе принадлежит инициатива в делании представления государю, а именно: 1) о государственных нуждах, 2) об уклонении правительственных лиц от ответственности и 3) о мерах, нарушающих коренные государственные законы.
В двух последних случаях Дума имеет право привлечь министров к ответственности (с этой целью они обязаны контрасигновать все акты, исходящие от государя) и большинством голосов предать их суду.
Для избежания подобной ответственности министры могут более или менее важные административные меры (напр., объявление войны и заключение мира, чрезвычайные мероприятия, “приемлемые правительством к спасению отечества среди каких-либо бедствий” и т.п.) вносить на рассмотрение Думы.
Вообще же министры были обязаны “в положенные сроки” представлять Государственной Думе отчеты о своей деятельности, и среди шести комиссий, которые избирает Дума в начале своей сессии, проект установляет “комиссию министерских отчетов или взыскания ответственности”.
Порядок последней Сперанский не считает нужным излагать, говоря, что “как скоро учредится законодательное сословие… то ответственность министров само собой установится; останется только определить в учреждениях министерства подробные ей формы”.
Административно-исполнительная власть, сосредоточиваясь в руках государя, осуществляясь Государственным Советом и министрами, которые, чтобы “образ исполнения закона не отступал от его разума и не соделал самый закон игралищем прихоти и произвола”, как было уже сказано, ответственны перед Думой. Административная власть издает распоряжения, называемые Сперанским “уставами” и “учреждениями”, имеющие целью установление “образа и исполнение законов”.
В области местного управления административная власть сосредоточивается в руках начальников губерний и уездов, действующих совместно с особыми советами (губернский и окружной советы и волостное правление), члены которых избираются местными думами. Таким образом, власть местной администрации также ограничена совещательными учреждениями, построенными на представительном начале.
Судебная власть осуществляется особыми местными судами (волостным, окружным и губернским), члены которых также избираются думами и Сенатом, являющимся “верховным судилищем”. Он состоит из четырех департаментов, а именно: двух уголовных и двух гражданских. Состав его выборный, так как сенаторы избираются губернскими думами и утверждаются государем.
При нем состоит высший верховный суд из членов Государственного Совета, Сената и Государственной Думы, в состав юрисдикции которого входит рассмотрение политических преступлений, а также совершенных высшими должностными лицами.
“Таким образом, – заявляет Сперанский, – все части государственной организации будут иметь одинаковое устройство, от министра и до волостного правителя дела будут следовать, так сказать, по прямой линии и не будут, как теперь, беспрестанно уклоняться в сторону”.
Проект был одобрен имп. Александром и, по словам барона Корфа, биографа Сперанского, долгое время находился в кабинете у государя[22]. Однако вследствие падения Сперанского, а затем и изменения в воззрениях государя, наступившего после Отечественной войны, он не получил законодательной санкции.
Из всего проекта была осуществлена на практике только одна часть, касающаяся Государственного Совета, да и то с изменениями, так как еще при Сперанском государь решил приступить к введению реформ в духе проекта не вдруг, а постепенно[23].
В 1818 г. Александр I поручил Новосильцеву составить другой проект государственного устройства. И действительно, Новосильцев, в сотрудничестве французского юриста Дэшана, выработал такой проект, получивший название Государственной уставной грамоты[24]. Последняя состояла из шести глав и 191 статьи. Согласно с ней Россия делилась на особые наместничества из определенного числа губерний каждое.
Во главе наместничества был поставлен особый наместник, а при нем учрежден совет из лиц, отчасти назначенных государем, отчасти избранных губерниями. Управление наместничеством лежит на наместнике, совет же имеет только совещательное значение. Кроме того, в каждом наместничестве учреждается сейм или частная дума, состоящая из двух палат.
Первую образует один департамент Сената, находящийся в главном городе наместничества; вторая, под названием “земской посольской палаты”, состоит из избранных наместничеством депутатов или послов, утвержденных в этом звании государем. Сейм рассматривает проекты местных законов, вотирует местные налоги, составляет бюджет наместничества и избирает послов в государственный сейм или думу.
Последний также состоит из двух палат. Первую образует департамент Сената, присутствующий в одной из двух столиц, причем в состав ее входят сенаторы и других департаментов по назначению от государя. Вторая состоит из послов, избранных наместническими сеймами и утвержденных в этом звании государем.
Сейму принадлежит законодательная власть, причем закон, вотированный сеймом, может стать таковым только по утверждении его государем. Затем сейм пользуется и финансовой властью, так он рассматривает бюджет и вотирует налоги. Наконец, он “рассуждает по сообщениям, которые государю благоугодно было бы повелеть сделать по предметам, заключающим в государственном отчете”, составляемом Государственным Советом.
Сейм созывается государем каждые пять лет, причем сессия его продолжается 30 дней. Впрочем, от усмотрения государя зависит продлить ее или же распустить сейм раньше. Заседания сейма происходят гласно, и дела на нем решаются по большинству голосов.
За Государственным Советом грамота сохранила его совещательное значение, разделив его на “правительственный совет” или комитет министров и на “общее собрание”. Всех министров было 10. Сенат, по грамоте, состоял из нескольких департаментов, причем двое находились в обеих столицах, а остальные в наместничествах, по одному департаменту в каждом.
Для сенаторов был создан особый ценз, а именно: 35-летний возраст, ежегодный доход с недвижимого имения в размере не менее 1000 р. и “отправление с похвалой должности военной или гражданской”.
Новосильцев, по мере составления грамоты, посылал отдельные ее части на рассмотрение государя, но он ее не утвердил. Впоследствии во время польского восстания временное польское правительство нашло в бумагах Новосильцева проект грамоты и напечатало его. Николай I после взятия Варшавы велел скупить все оставшиеся экземпляры и сжечь их.
Однако конституционные стремления Александра I не остались безрезультатны и встретили большое сочувствие в интеллигентных кружках русского общества 20-х годов прошлого века. Известно декабристское движение, имевшее целью введение конституции в России. Из конституционных проектов декабристов наиболее разработанным является проект Никиты Муравьева[25].
Он разделен на 13 глав, вмещающих в себе 134 статьи. Проект составлен под влиянием современных ему конституций, главным же образом под влиянием Северо-Американской, и начинается с изложения основных прав граждан, причем упраздняет крепостное право и сословные привилегии, провозглашая начало равенства всех перед законом.
Влияние американских идей сказалось на федеративном принципе, проводимом в проекте. Так, Россия делится на 13 держав и две области, в свою очередь разделяющиеся на 568 уездов или поветов. Во главе каждой державы находится особый наместник, избранный центральным органом народного представительства, так называемым народным вечем.
Наместник – представитель “исполнительной” власти. Законодательная же власть державы сосредоточена в руках палаты выборных и державной думы. Первая является нижней палатой и состоит из членов, избранных гражданами, обладающими известным имущественным цензом (в недвижимости не ниже 5 тысяч или в движимости не ниже 10 тысяч рублей).
Вторая фигурирует в роли верхней палаты, хотя избирается так же, как и первая. Органом центрального представительства является народное вече; оно состоит из двух палат: нижней – палаты народных представителей и верхней – верховной думы. И та, и другая избираются гражданами, обладающими вышеуказанным цензом, причем число членов первой определено в 450 (один на 50 тыс. избирателей), а второй – в 42 (по 3 от каждой державы и 3 от двух областей).
Права народного представительства весьма обширны и относятся к законодательству, финансам, административно-исполнительной власти и пр. Единственное ограничение их, известное проекту, касается отмены или видоизменения конституции, для чего созывается Народный Державный Собор, об организации которого, однако, в проекте не говорится ни слова.
Другой проект декабристов, известный нам, принадлежит Пестелю и назван им “Русской Правдой”, но он не дошел до нас в целом виде, и в нем отсутствует отдел об организации верховной власти[26]. В противоположность Муравьеву Пестель – горячий сторонник единства и неделимости России.
“Россия есть государство единое и нераздельное, – гласит “Русская Правда”, – дабы в полной мере удостовериться, до какой степени федеративное образование государства было бы для нее пагубно, стоит только вспомнить, из каких разнородных частей сие огромное государство составлено.
Ежели сию разнородность еще более усилить через федеративное образование государства, то легко предвидеть можно, что сии разнородные области скоро от коренной России отложатся, и она потеряет тогда не только свое могущество, величие и силу, но даже может быть и бытие свое”.
Вывод, к которому приходит Пестель, весьма категоричен, а именно: “постановляется коренным законом Российского государства, что всякая мысль о федеративном для него устройстве отвергается совершенно, яко пагубнейший вред и величайшее зло”. Но этого мало, по мнению знаменитого декабриста, “избегать надлежит всего того, что посредственно или непосредственно, прямо или косвенно, открыто или потаенно к такому устройству государства вести бы могло”[27].
Этой точкой зрения объясняется тот факт, что такой выдающийся деятель декабризма, притом не без основания подозреваемый в склонности к республиканским идеям[28], высказывался весьма резко против автономии Финляндии и только в отношении Польши делал исключение, предлагая даровать ей полную независимость, но без Западного края и с обязательством вступить в тесный союз с Россией.
Царствование Николая I не было благоприятно для конституционных стремлений. Убежденный сторонник самодержавия, император правил железной рукой, и только катастрофа Крымской кампании показала, к чему привел этот режим.
В его царствование самодержавная власть государя еще раз получила свою законодательную формулировку, а именно, в Своде Законов, первая статья первой части первого тома которого гласила: “Император Всероссийский есть монарх самодержавный и неограниченный, повиноваться которому не только за страх, но и за совесть сам Бог повелевает”.
Напротив, со вступлением на престол Царя-Освободителя и с развитием его реформаторской деятельности можно было ожидать “увенчания здания” великих реформ. И действительно, в 60-х годах XIX ст. возникают снова конституционные проекты. Один принадлежит перу гр. Валуева, другой великому князю Константину Николаевичу[29]. Первый написан по поручению самого государя и представлен ему в 1863 г. В основу его Валуев положил следующие начала:
1) участие народных представителей в государственном управлении “должно быть только совещательное”,
2) собрание их должно быть “приурочено” к Государственному Совету,
3) участие их обнимает вопросы законодательные и распространяется на главные вопросы государственного хозяйства и
4) число представителей должно быть по возможности ограничено.
На этих началах и был построен валуевский проект. А именно, при Государственном Совете предполагалось учредить съезд государственных гласных. В состав его должны войти гласные, избираемые губернскими земскими собраниями на 3 года (всего 101), гласные, избираемые 14 городами (всего 18), где введено городское самоуправление – городскими думами, где же его нет – собраниями городских обществ, и гласные от тех местностей империи, на которые не распространено действие Положения о земских учреждениях (всего 32).
Кроме того, в состав съезда еще должны войти гласные по назначению Высочайшей власти, число которых определено не свыше одной пятой числа выборных гласных (т.е. всего 30, итого – всех 181). Съезд государственных гласных созывается ежегодно Высочайшим указом под председательством одного из членов Государственного Совета по назначению государя.
Компетенция съезда распространяется на все законодательные дела, на целый ряд административных дел, на финансовые дела (напр., бюджет и др.) и пр. Заключения съезда вносятся на рассмотрение Государственного Совета (сперва в соответствующий департамент, а затем в общее собрание) и представляются на утверждение государя. Однако, несмотря на совещательный характер съезда гласных, проект Валуева не был утвержден.
Другой проект, составленный великим князем Константином Николаевичем, был представлен государю в 1866 г., а затем в переработанном виде вторично в 1880 г., но также не получил санкции. Проект напоминает записку Валуева. В нем также предполагается учреждение “совещательного собрания гласных”, избранных губернскими земскими собраниями и городскими думами (от 11 городов).
Собрание состоит при Государственном Совете и созывается Именным Высочайшим указом. Заседания его происходят под председательством члена Государственного Совета, назначаемого государем. Что же касается до компетенции собрания, то она гораздо уже, чем по проекту Валуева.
Прежде всего, в собрание вносятся только законодательные дела, “требующие ближайшего соображения с местными потребностями”. Затем, для внесения каждого такого дела необходимы “соглашение” министров и разрешение государя. Заключения собрания поступают или в Государственный Совет или в Комитет министров, смотря по роду дел.
В 1881 г., под влиянием событий того времени, Александру II был представлен известный доклад гр. Лорис-Меликовым, бывшим тогда главным начальником верховной распорядительной комиссии[30].
В нем автор доклада, исходя из мысли, что к России не применима организация народного представительства ни в формах, заимствованных с Запада, ни в форме земского собора, предлагает учредить две комиссии при Государственном Совете: административно-хозяйственную и финансовую из лиц по назначению правительства.
Первая могла бы рассматривать законопроекты, касающиеся земского и городского самоуправления, крестьянского вопроса, местного губернского управления, продовольственного дела и др.
Вторая – законопроекты финансового характера. Затем составленные комиссиями законопроекты должны поступать в общую комиссию, организованную на представительном начале, т.е. с приглашением в нее выборных от земств и некоторых значительных городов, по два от каждой губернии и города.
Председателем общей комиссии должно быть лицо по назначению государя из членов обеих подготовительных комиссий. Заключения комиссии обязательно поступают в Государственный Совет, на заседания которого приглашаются с правом голоса от 10 до 15 выборных членов общей комиссии. Как известно, этот проект был утвержден Александром II, но наступившая кончина его помешала осуществлению проекта.
Правда, Александр III не сразу отказался от осуществления его и созвал для решения этого вопроса особое совещание, но на нем, благодаря, главным образом, стараниям К.П. Победоносцева, проект провалили, результатом чего была отставка гр. Лорис-Меликова.
Однако и при Александре III, год спустя после описанных событий, всплыл новый проект о созыве народных представителей, автором которого явился граф Н.П. Игнатьев, занимавший в то время пост министра внутренних дел. Проект Игнатьева был построен на значительно более широких началах, чем все проекты времени царствования Александра II.
Он предлагал возвратиться “к исторической форме общения Монарха с Землей – к земским соборам” и созвать первый собор, приурочив его к коронации Александра III. В своей пространной речи, произнесенной на совещании 27 мая 1882 г., созванном государем и в его присутствии, граф Игнатьев привел много доводов в пользу созыва собора.
“Признавая, – говорил он, между прочим, – что самодержавие – единственная, свойственная России, форма правления, нельзя, однако, закрывать глаз на несовершенства того его вида, который довел нас до настоящего положения… Прежде всего нельзя знать правды, и в этом отношении Самодержец так же стеснен, как и его министры… Мощное самодержавие найдет новый источник благоденствия страны только в известном определении: власть Царю, совет Земле”.
Итак, определив земский собор, согласно славянофильской формуле, впервые высказанной К.С. Аксаковым, как учреждение исключительно совещательное, гр. Игнатьев переходит к его компетенции.
“Не уступая ничего из своей власти, Самодержец, созывая собор, найдет верное средство узнать истинные нужды страны и действия своих собственных слуг. Утверждая или издавая законы, он с более спокойной совестью решится на всякую меру, когда постановит решение после выслушания тех, кому придется жить под этими законами”. Значение собора, главным образом, законодательное. Он, “дав неоспоримые указания на мнения и желания страны, тем откроет путь к плодотворной законодательной деятельности”.
В проекте манифеста, прочитанном гр. Игнатьевым, определен состав земского собора. В него входят Св. Синод и все епископы, Государственный Совет и Сенат, губернские предводители дворянства и городские головы губернских и некоторых уездных городов. Представительная часть собора состоит из выборных:
1) от купцов, по одному избранному от каждой губернии особым губернским купеческим съездом,
2) от обеих столиц, по трое представителей, избранных каждой столичной думой,
3) от землевладельцев, по два от каждого уезда, избранных особым уездно-землевладельческим съездом,
4) от крестьян-домохозяев, от двух до семи от каждого уезда, избранных особыми окружно-крестьянскими съездами,
5) от земель казачьих войск, от Сибири, Туркестана, Кавказа, Польских и Прибалтийских губерний и Финляндии, в количестве, которое должно быть своевременно определено.
Ценз в манифесте не определен, но говорится, что как в старину, так и теперь следует избирать “людей добрых, разумных и крепких, с которыми Государю можно говорить и промышлять обо всех людях ко всему добру”. Манифест заканчивается словами: “да воссозиждется наш древнерусский собор в исконных основах своих: совет земский, решение царское, по правде Божеской”[31].
Совещание с Победоносцевым во главе отнеслось крайне враждебно к проекту, и он не был утвержден Александром III. Гр. Игнатьев вышел в отставку и с тех пор прекратилось составление каких бы то ни было проектов народного представительства. События печальной памяти японской войны и все, что произошло после, привели, однако, к необходимости вступить на путь народного представительства.
Сперва манифест 6 авг. 1905 г. ввел законосовещательную Государственную Думу, а затем манифест 17 октября возвестил введение конституционного строя, что и было осуществлено манифестом 20 февраля, новыми учреждениями Государственной Думы и Государственного Совета и новыми Основными Законами, провозгласившими основным принципом русского государственного строя “осуществление” государем законодательной власти не иначе как “в единении с Государственным Советом и Государственной Думой”.
В титуле[32] государя в изучаемом периоде произошли изменения, а именно с 20 октября 1721 года русский государь принял титул императора. Произошло это по инициативе Сената и Синода, поднесших Петру I титул императора, отца отечества и великого. С течением времени новый титул был признан за русскими государями и иностранными государствами: раньше всех Пруссией и Голландией, позже всех Польшей (в 1762 г.)[33].
Территориальная часть титула также подверглась изменениям, причем эти изменения происходили постепенно, по мере расширения территории государства. Так, при Петре I к титулу были присоединены следующие слова: “Князь Эстляндский, Лифляндский и Корельский”; при Петре III: “Наследник Норвежский, Герцог Шлезвиг Голынтинский, Сторнмарнский и Дитмарсенский и Граф Ольденбургский”, при Екатерине II: “Царица Херсониса Таврического и Княгиня Курляндская и Семигальская”; при Павле I: “Князь Самогитский”, при Александре I: “Великий Князь Финляндский, Князь Белостокский и Царь Польский”, при Николае I: “и области Арменския” (в 1828 г.).
С тех пор территориальная часть титула не изменялась, несмотря на обширные завоевания на Кавказе, в Малой Азии, в Центральной Азии и на Амуре, значительно расширившие пределы России.
В императорскую эпоху произошли также изменения и в предикате государя, а именно государь стал именоваться “Августейшим”, “Всепресветлейшим” и “Державнейшим”. Затем изменения коснулись также формы обращения к государю со стороны народа. Так, указом 30 дек. 1701 г. было предписано писать “целые”, а не уничижительные имена, как то было в обычае при всех обращениях к государю в московское время[34].
Точно так же вместо “холопа” тот же указ предписал называться “нижайшим рабом”, замененным при Екатерине II “подданным”. Одновременно с этим Петр запретил становиться на колени и снимать шляпу перед дворцом. “Какое же различие, – говорил он, – между Бога и царя, когда воздавать будут равное обоим почтение? Менее низкости и более усердия к службе и верности ко мне и государству, сия то почесть свойственна царю”.
Наконец, указ 1786 г. заменил слова: “бить челом” словами: “приносить жалобу” или “всеподданнейше просить”. Точно так же при Петре было запрещено духовенству именовать государя “благородным”, “понеже титуловаться благородством по нынешнему употреблению низко, ибо благородство и шляхетству дается”.
Что касается до герба, то в общем он остался прежним, с той только разницей, что с изданием указа 10 июня 1728 г. “ездок” московской эпохи стал изображать собой св. Георгия[35].
Точно так же прежней осталась и государственная печать с изображенным на ней государственным гербом. Она прилагалась к государственным актам и делилась, как и в московскую эпоху, на большую, среднюю и малую.
Наконец, к прежним государственным регалиям[36] прибавились новые, а именно: корона, впервые употребленная при коронации Екатерины I в 1724 г., порфира, подбитая горностаем, государственный меч и государственное знамя или панир из желтого атласа с государственным гербом посредине и гербами областей по сторонам[37].
Переходим к рассмотрению прав и прерогатив государя в области государственного управления. Во-первых, государь пользовался известной религиозной властью, которую он осуществлял через духовную коллегию, впоследствии названную Св. Синодом.
Мало того, государь считался верховным покровителем и блюстителем православия[38], почему Тестаментом Екатерины I 1727 года и было предписано, что “никто никогда Российским престолом владеть не может, который негреческого закона” (ст. 8).
То же постановление было подтверждено и актом о престолонаследии 1797 г., где государь даже назван “главой церкви”. Это далеко не удачное выражение вошло и в Свод Законов (прим. к ст. 42. Т. I). Во-вторых, государь являлся субъектом законодательной власти и, в качестве такового, обладал правами в области инициативы и санкции закона, о чем, впрочем, было уже сказано выше.
В-третьих, государю принадлежала судебная власть, которую он отправлял лично, на основании указов 1714 и 1718 гг., только в случае отказа Сената в правосудии, вследствие нерешения им дела в установленный указом 1714 г. шестимесячный срок. Во всех же остальных случаях указ 1718 г. предписал подавать жалобы и прошения непосредственно в суды, “не докучая о своих обидах государю, понеже он одна персона есть, и та толикими воинскими и прочими несносными трудами объята”.
За неисполнение же этих предписаний указ грозил “знатным людям” лишением чина и конфискацией имущества, а всем остальным “жестоким наказанием”; подача же жалобы на Сенат влекла за собой смертную казнь[39].
С учреждением Верховного тайного совета все более или менее важные судебные дела разрешались им в присутствии императрицы, причем, согласно п. 12 “Мнения не в указ”, челобитчики получили право жаловаться на Сенат, лишь бы их челобитные не принадлежали к категории “предерзостных”, т.е. не согласных с истиной или ни на чем не основанных.
При Екатерине II указом 1763 г. были назначены “три персоны” для приема и доклада государыне всеподданнейших прошений и жалоб, но уже в 1765 г. императрица обнародовала указ о наказаниях за подачу неосновательных и не согласных с истиной прошений. На основании его подобная подача каралась до четырех раз, причем с каждым повторением преступления кара значительно увеличивалась.
Этот указ был подтвержден в 1799 году, когда правительство Павла I снова нашло нужным напомнить о запрещении подачи “недельных, прихотливых и несовместных с порядком и законами просьб[40]. Наконец, все судебные приговоры совершались именем государя. В-четвертых, в связи с судебной властью государя находилось и право помилования, присущее ему.
Впервые свою законодательную формулировку это право получило в инструкции канцелярии конфискации 7 марта 1730 года. “Коллегии и суды, – читаем здесь, – обыкновенные штрафы хотя налагать и могут, однако облегчение и отставление штрафов токмо от Ея Импер. Величества Высочайшей власти зависит, ибо сие к случаям милости принадлежит и часть права помилования в себе содержит”.
Иногда право помилования выражалось в форме амнистии или “милостивых манифестов”, которыми, по словам Петра I, “учинялось генеральное прошение и отпущение вин во всем государстве”. Вопросу о помиловании уделила немало места Екатерина II в своем Наказе. Отвечая на ею же поставленный вопрос: “когда монарху должно наказывать и когда прощать”, она говорит, что “сие есть такая вещь, которую лучше можно чувствовать, нежели предписать”.
Во всяком случае, императрица проводит идею о необходимости самоограничения верховной властью права помилования в интересах государственных, почему и советует применять его крайне осторожно и далеко не ко всем преступлениям[41]. Наконец, в-пятых, государю принадлежали права в области управления.
Петр I принимал непосредственно и лично участие в управлении, в силу чего Воинский устав и постановил, что присутствие государя в известном месте пресекает там действия всех начальников, власть которых непосредственно переходит к государю. С Екатерины Второй государю принадлежит, главным образом, верховный надзор за управлением и разрешение только важнейших вопросов. Этот принцип и был высказан в Наказе.
“Право же, – читаем в нем, – от власти верховой неотделимо было, есть и будет: 1) власть законодательная, 2) власть защитительная и 3) власть совершительная; но, когда по человечеству невозможно, чтобы государь везде сам обращался, ради того учреждает он для соблюдения доброго порядка власти средние подчиненные, зависящие от верховной и составляющие существо правления. Власти эти – малые протоки, сиречь, правительства, чрез которые изливается власть государева”.
Порядок преемства престола вплоть до конца XVIII ст. не был определен, поэтому в первой половине императорского периода мы встречаем самые разнообразные способы занятия престола от законного наследования детей после родителей и до государственного переворота включительно.
Устранив своего сына царевича Алексея от наследования престола, Петр I в уставе 1722 г. отверг “старый обычай, что большему сыну наследство давали”, как обычай недобрый, и взамен того провозгласил новый принцип: “дабы сие было всегда в воле правительствующего государя, кому оный хочет, тому и определит наследство, и определенному, видя какое непотребство, паки отменить”.
В оправдание нового принципа устав 1722 года сослался на Св. Писание и на Ивана III, который “наследство перво отдал внуку мимо сыновей, а потом отставил внука, уже венчанного, и отдал сыну”. Но, видимо, сознавая недостаточность подобной аргументации, Петр поручил Феофану Прокоповичу написать известную “Правду воли монаршей”, где и обосновать новый принцип.
Сущность теории “Правды” заключается в следующем. Каждый отец может устранить своего сына от наследства в случае его непокорности воле отца, тем более имеет право на это государь, заботящийся не о частном имуществе, а об интересах государства.
В таком случае это становится даже его обязанностью по отношению к последнему, в особенности “если рассудим, кое долженство на царях лежит, от самого Бога возложенное на них, но не токмо от того познаем, что не грех им по воле своей избрать себе наследника, но грех не избрать. Царей должность – содержать своих подданных в беспечалии и промышлять им всякое лучшее наставление, как к благочестию, так и честному жительству…
А если о добре общем народа, себе подданного, только пещись должен самодержец, то како не должен есть прилежно смотреть, дабы по нем наследник был добрый, бодрый, искусный и таковый, который бы доброе отечества состояние не токмо сохранил в целости, но и паче бы утвердил и укрепил, и если бы что недовершенное застал, тщился бы привести в совершенство”.
“Чего для за благо мы рассудили сей устав (т.е. 1722 г.) учинить, дабы сие было всегда в воле правительствующего государя, кому оный захочет, тому и определить наследство, и определенному, видя какое непотребство, паки отменить, дабы дети и потомки не впали в такую злость, как выше писано, имея узду на себе”.
“Правда” останавливается и на том случае, если государь умрет, не успев назначить себе преемника. Тогда народу необходимо избрать на престол того из сыновей, который был ближе всех к государю, и которого отец более всех любил. Если же это неизвестно, то выбор должен пасть на старшего сына. В случае если после смерти государя остался один сын, то “должен народ имети его за наследного государя”.
При отсутствии сыновей, на основании тех же правил, избирается одна из дочерей. Наконец, в случае пресечения династии и неназначения “последним государем” себе преемника народ получает право избирать себе нового государя.
Петр I умер, не оставив после себя наследника, и на престол вступила, по избранию Сената, Синода и генералитета, его супруга Екатерина I. Сторонники ее мотивировали это избрание тем, что императрица была коронована еще при жизни Петра и что будто бы этим актом покойный государь приобщил ее к власти.
Во всяком случае, избрание Екатерины I не согласовалось с мыслями “Правды”, так как после Петра остались две дочери и внук, из коих и следовало избрать государя. Кроме того, выбор должен был бы быть произведен народом, а не Сенатом, Синодом и генералитетом[42].
Екатерина I составила известный Тестамент, которым совершенно отменила Петровский устав 1722 г., так как установила определенный порядок престолонаследия с предпочтением наследников мужеского пола наследникам женского. Согласно этому Тестаменту на престол вступил Петр II, причем подданные присягали ему “и по нем Его Величества высоким наследникам, которые, по соизволению и самодержавной, ему от Бога данной императорской власти, определены и впредь определяемы и к восприятию престола удостоены будут”[43].
После смерти Петра II Тестамент был нарушен тем, что на престол оказалась избранной герцогиня курляндская Анна Ивановна, несмотря на существование прямых наследников, согласно Тестаменту. Анна Ивановна назначила своим преемником герцога Брауншвейгского Ивана Антоновича, бывшего малолетним ребенком. Но он был низвергнут через несколько месяцев Елизаветой Петровной, занявшей престол с помощью Преображенского полка.
В своем манифесте по этому поводу Елизавета Петровна заявила, что она вступила на престол по праву законного престолонаследия и кровной близости к покойным государям (Петру I и Екатерине I).
“Все наши, – гласит манифест, – как духовного, так и светского чина верные подданные, а особливо лейб-гвардии наши полки всеподданнейше и единогласно просили нас, дабы мы, для пресечения всех тех происшедших и впредь опасаемых беспокойств и непорядков, яко по крови ближняя, отеческий наш престол всемилостивейше восприять соизволили, и по тому нашему законному праву, по близости крови к самодержавным нашим вседрожайшим родителям, мы тот наш отеческий всероссийский престол всемилостивейше восприять соизволили”.
Петр III стал государем также на основании принципа близости крови. “Яко по крови ближайший” к покойной императрице, гласил манифест, в силу чего Елизавета Петровна оставила “нам в самодержавство прародительский престол, яко сущему наследнику, по правам, преимуществам и узаконениям принадлежащий”.
Однако в присяге новому государю было провозглашено также и завещательное начало (как и в присяге Петру II), в силу чего подданные присягали не только государю, но и “по нем по самодержавной его Имп. Величества власти и по высочайшей его воле избираемым и определяемым наследникам”.
Новый переворот передал власть в руки Екатерины II, причем подданные присягали ей и цесаревичу Павлу Петровичу, “законному всероссийского престола наследнику”. Вскоре, по восшествии на престол этого последнего, был издан известный акт о престолонаследии 5 апреля 1797 года, вошедший в ныне действующий Свод Законов.
Мотивами к его изданию послужили следующие соображения: 1) “дабы государство не было без наследника”, 2) “дабы наследник был назначен всегда законом самим”, 3) “дабы не было ни малейшего сомнения, кому наследовать” и 4) “дабы сохранить право родов в наследстве, не нарушая права естественного, и избежать затруднений из рода в род”[44].
Вступление на престол нового государя всегда сопровождалось изданием манифеста к народу и присягой последнего. В 1741 г. было предписано не приводить к присяге крепостных крестьян, ввиду принесения за них присяги со стороны помещиков. Через несколько времени после вступления на престол следовало коронование, причем короновались не только государь, но и государыня.
Впервые подобный обычай был введен Петром I в 1724 году, когда была коронована Екатерина I. Самый обряд коронования происходил по западноевропейскому образцу, причем с Анны Ивановны приобщение св. тайн должно было происходить по священническому чину, т.е. отдельно тела и крови. С Елизаветы Петровны возложение на себя короны и порфиры стало производиться не архиепископом, как прежде, а самим государем.
[1] Корсаков. Воцарение имп. Анны Иоанновны; Дитятин. Верховная власть в России XVIII ст. (Русская мысль. 1881. Кн. III и IV); Загоскин. Верховники и шляхетство; Внутренний быт русского государства. Т. I (Верховная власть и Императорский дом). Изд. Моск. Арх. Мин. юст.; Пыпин. Общественное движение в России при Александре I. Остальные сочинения будут указаны в своем месте.
[2] Названная формулировка власти государя буквально заимствована из шведского права, а именно, из решения риксдага 1693 г. Вот что гласит последнее: “король есть самодержавно всем повелевающий суверенный король, который ни перед кем на земле не ответствен за свои действия, но имеет власть и силу по своему желанию и как христианский король править и царствовать своим государством” (Милюков. Государственное хозяйство в России и реформа Петра Великого. С. 673).
[3] Есть известие, что на собрании лиц в ночь на 28 янв. 1725 г., на котором была избрана Екатерина, высказывалась мысль о “поручении правления ей вместе с Сенатом”, но что, благодаря Толстому, она была оставлена, и восторжествовало его мнение о необходимости возвести на престол императрицу “без всякого ограничения ее власти”. Успех Толстого объясняется тем, что перед дворцом неожиданно появилась гвардия, а ее офицеры вошли в залу заседания и поддержали Толстого (Соловьев. История России. Т. XVIII. С. 267-268).
[4] Сборы. Русск. Ист. Общ. Т. LVIII. С. 186 и 256.
[5] Брикнер. Русский двор при Петре II (Вестник Европы. 1896. N 2).
[6] См. 3-й пункт “Мнения не в указ”: “чтобы о важных делах, поставя протоколы и на мере, и, не подписав, наперед для апробации к ее имп. величеству взносить… и как уже ее имп. величество изволили апробовать, тогда подписывать и в действо производить” (Сборн. Русск. Ист. Общ. Т. LL. С. 96).
[7] Филиппов. К вопросу о Верховном тайном совете. С. 30.
[8] План в подлиннике до нас не дошел, и мы знаем о нем на основании отзывов двух иностранных резидентов: французского – Маньяна и английского – Рондо (Корсаков. Воцарение имп. Анны Ивановны. С. 179).
[9] Корсаков. Воцарение имп. Анны Ивановны.
[10] До последнего времени в ученой литературе затея верховников совершенно справедливо трактовалась как затея несомненно олигархическая. Однако с этим не согласен г. Милюков (Из истории русской интеллигенции. СПб., 1902. Ст. “Верховники и шляхетство”), утверждающий, что “в целях задуманного переворота не было ничего олигархического”.
Г. Милюкову совершенно основательно возражает проф. Филиппов (Учебник истории русского права. Ч. I. С. 575), говоря, что, “поскольку цели реформы раскрылись в самих кондициях, они, несомненно, были олигархического характера, гадать же о том, насколько склонны были в будущем верховники поделиться властью с шляхетством, не приходится, так как кондиции были скоро уничтожены”.
[11] Записки Фонвизина (Русская старина. 1884. Т. XLII). По сообщению Фонвизина, Павел Петрович был посвящен в эти планы и дал обещание, что в случае своего возведения на престол после низложения матери осуществит Панинский план конституционного устройства. Об ограничении власти императрицы советом см. ниже.
[12] Та же мысль выражена императрицей и в “секретном наставлении князю Вяземскому”, а именно: “Российская империя столь обширна, что, кроме самодержавного государя, всякая другая форма правления вредна ей, ибо все прочие медлительны в исполнениях и многое множество страстей разных в себе имеют, которые все к раздроблению власти и силы влекут, нежели одного государя, имеющего все способы к пресечению всякого вреда и предпочитающего общее добро своему собственному”.
В 1782 году Екатерина сказала своим приближенным: “я в душе республиканка и деспотизма ненавижу, но для блага народа русского абсолютная власть необходима” (Щеглов. Государственный Совет в России. Т. I. С. 665).
[13] Тарановский. Политическая доктрина в Наказе Екатерины II (Сборник статей. Изд. в честь М.Ф. Владимирского-Буданова).
[14] Записки Академии Наук. 1905, где проект Десницкого напечатан г. Успенским.
[15] Записка Безбородко “О потребностях Империи Российской”, напечатана в Сборн. Русск. Ист. Общ. Т. XXIX.
[16] Очерки по истории русской культуры (Мир Божий. 1902. Кн. 7).
[17] В Учреждении императорской фамилии было даже употреблено такое выражение: “неограниченный самодержавен” (§ 71).
[18] В письме к Лагарпу 27 сент. 1797 г. он писал, что у него одна цель – “создать благо России, установив в ней свободную конституцию”.
[19] Впервые извлечения из проекта были напечатаны Тургеневым Н. в его сочинении “La Russie et les rasses” и воспроизведены в труде Пыпина “Общественное движение в России при Александре I” (с. 150-172).
Затем проект весьма подробно изложен в исследовании проф. Щеглова “Государственный Совет в России” (1892 г.), причем последний пользовался его редакцией, хранящейся в Публичной библиотеке.
В последнее время извлечения из проекта напечатаны Шильдером в приложениях ко II т. его сочинения “Имп. Александр I” (с. 372-395). Наконец, проект напечатан целиком г. Семевским в X т. “Исторического обозрения” (с. 1-62).
[20] Речь о представительной форме правления, хотя еще только в общих чертах, велась уже в так называемом неофициальном комитете 1801 г., составленном из близких к государю лиц (см.: Дневник графа Строганова в “Вестнике Европы”. 1866. Т. I, а также Пыпина. Указ. соч. С. 87 и след.).
[21] Впрочем, последняя мысль об источнике власти в народе принадлежит не Монтескье, но Руссо.
[22] Сперанский в своем известном письме из Перми, написанном Александру I в 1813 г., свидетельствует, что государь, “в течение слишком двух месяцев” почти ежедневно занимался рассмотрением проекта и сделал в нем много “перемен, дополнений и поправлений” (Письмо напечатано в приложениях к назв. соч. Пыпина. С. 479 и след.).
[23] Сам Сперанский стоял на точке зрения постепенности введения реформы и советовал государю “избегать всякой торопливости” и учредить переход от настоящих установлений к новым так, чтоб он казался простым и естественным, и чтобы новые установления казались возникающими из прежних” (см. бар. Корфа. Жизнь гр. Сперанского. Т. I. С. 111).
[24] Шильдер. Имп. Александр I, его жизнь и царствование. Т. IV. С. 150. Самая грамота напечатана в приложениях к этому тому. С. 499-526.
[25] Напечатан г. Якушиным в виде приложения к его исследованию “Государственная власть и проекты государственной реформы в России”. С. 131-160.
[26] “Русская Правда” издана г. Щеголевым в 1906 г.
[27] Там же. С. 23.
[28] Как известно, Пестель сознался на допросе, что VI глава “Русской Правды” о верховной власти должна была быть написана вдвойне: “одна в монархическом, а другая в республиканском смысле” (Там же. С. IX).
[29] Оба они напечатаны г. Берманьским под названием “Конституционные проекты царствования Александра II” в “Вестнике права”. 1905. Кн. 9).
[30] Доклад напечатан в указанной статье г. Берманьским.
[31] Манифест и речь графа Игнатьева напечатаны в “Русском деле”. 1906. N 24, 25 и 26, см. ст. “Несостоявшийся земский собор”.
[32] Императорский период унаследовал титул, сложившийся в эпоху Московского государства. Последний делился на три части. В первой указывалось на источник власти – “Божьей милостью”. Вторая свидетельствовала о характере власти государя: великий князь, царь, государь, самодержец.
Третья часть – территориальная заключала в себе указание на владения, входившие в состав государства, по мере их присоединения к последнему. Титул был двух родов: полный, когда выписывалась вся территориальная часть, и краткий, форма которого была следующая: “Божьею милостью, Великий Государь, Царь и Великий Князь всея Великия и Малыя и Белыя Руси Самодержец”.
[33] Швеция признала новый титул в 1723 году, Турция в 1739 г. (по Белградскому договору), Англия и Германия в 1742 году, Франция и Испания в 1745 году.
[34] Указ предписал во всех официальных бумагах писаться “целыми именами с прозваниями своими, а полуименами никому не писаться”.
[35] Герб Московского государства – двуглавый орел с распластанными крыльями, а посредине его всадник, поражающий копьем змея – был заимствован из Византии после брака Ивана III с Софьей Палеолог. Древние русские никогда не признавали всадника за изображение Св. Георгия, а просто называли его “ездоком” или “ездецом”.
В XVII ст. ездок объяснялся как изображение самого царя. Так, по свидетельству Котошихина, на “московской печати вырезано: царь на коне победил змея”. При Петре I была учреждена особая геральдическая комиссия, закончившая свои занятия уже при Петре II и признавшая, что в “ездоке” московского герба следует видеть св. Георгия.
На этих основаниях и состоялся указ 10 июня 1728 г. (Андреевский. Русское государственное право. Т. I. С. 157. См. также: Воронец. Четырехсотлетие российского государственного герба. С. 28).
[36] Регалиями в московскую эпоху считались: 1) венец или шапка Мономаха, по преданию, присланная византийским императором Алексеем Комненом Владимиру Мономаху, 2) скипетр, вошедший в употребление с Федора Ивановича, 3) держава, введенная Лжедмитрием, и 4) царская цепь.
[37] Меч и знамя впервые были введены при Елизавете Петровне в 1742 г. (Белозерская. Царское венчание в России. Русская мысль. 1883. Кн. 5).
[38] “Яко христианский государь, – гласит Духовный регламент, – правоверия же и всякого в церкви святой благочиния блюститель”.
[39] Вообще при Петре было издано девять указов, воспрещавших подачу жалоб непосредственно государю и минуя установленные судебные инстанции (см.: Петровский. Указ. соч. С. 192 и след.).
[40] См.: Хартулари. Право суда и помилования, как прерогативы российской державности. Т. I. С. 90 и след.
[41] О применении этих начал на практике Екатериной II и ее преемниками см. указ. соч. Хартулари. Т. I. С. 240 и след., а также Люблинского. Право амнистии. С. 220 и след. Со времени Екатерины II главнейшими мотивами издания “милостивых манифестов” являются соображения политического характера; религиозные же мотивы, игравшие большую роль до этого времени, или совсем не встречаются, или отступают на второй план.
“Милостивые манифесты” издаются по поводу разных событий в жизни государства (напр., заключение мира) или в жизни императорской фамилии, причем с Петра II входит обычай издавать так называемые коронационные манифесты, т.е. при короновании государей.
[42] См.: Дитятин. Верховная власть в России XVIII ст. (Русская мысль. 1881. Кн. IV. С. 20).
[43] Таким образом, опять был провозглашен завещательный принцип, чем постановления Тестамента оказались нарушенными.
[44] Как известно, Екатерина II в последние годы своего царствования имела намерение устранить от престола своего сына Павла Петровича и сделать своим непосредственным преемником внука Александра Павловича.
Нужно думать, что наличность этого намерения и послужила, главным образом, для Павла I стимулом к изданию закона о престолонаследии. Недаром среди мотивов его издания упоминаются такие, как “дабы наследник был назначен всегда законом самим” и “абы не было ни малейшего сомнения, кому наследовать”.
