Государственное право имеет своей задачей изучение государства с одной только стороны, со сторону юридической[1]. Государственное право должно дать юридическую теорию государства.
Такая теория возможна и необходима, так как интерес существования в обществе признанной и твердой власти, как и всякий иной отдельный интерес, может приходить в столкновение с другими интересами и потому требует в отношении к ним разграничения.
А это приводит само собой к установлению юридических норм, определяющих организацию и регулирующих деятельность государственной власти, и к установлению прав и обязанностей граждан, как участников государственного общения.
Юридический характер государственного общения стоит вне спора. Существование юридических норм, определяющих государственное устройство, очевидный для всех факт. Повсюду государственная организация определяется обычаем или законом; та или другая организация власти и ее органов так или иначе разграничивает сталкивающиеся при этом интересы различных составных элементов населения государства.
Но вопрос об юридической конструкции государства вызывает большие разногласия. Нет согласия даже в том, каков субъект государственного властвования и что представляет из себя государство: субъект, объект или само отношение властвования?
Аналогия с гражданским правом, являющимся по своей большей научной обработке естественным образцом для всякой юридической конструкции, приводила и приводит еще иных публицистов, впрочем исключительно в Германии, к такой конструкции государственного права, что государство признается объектом властвования, а субъектом его считается монарх.
Этот взгляд имеет свои корни в патримониальной теории государства, считавшей основой государственного властвования частную собственность на землю. Феодальный строй и действительно соответствовал этой теории. В нем функции управления были как бы придатком права собственности, и феодальный государь был, прежде всего, собственником земли, раздаваемой им в лен.
С уничтожением феодальных отношений это изменилось, но сложившееся под их влиянием воззрение на государство, как на объект властвования, сохраняется в немецкой литературе и до сих пор.
Не только представители крайних реакционных учений начала настоящего столетия Галер[2] и Мауренбрехер[3], но также Цепфль[4] и современный нам профессор государственного права в Мюнхене Макс Зейдель[5] проводят тот же взгляд.
Зейдель, не обинуясь, признает отношение монарха к государству совершенно аналогичным с отношением собственника к его имуществу. Если бы он на этом и остановился, его теория была бы чисто патримониальной теорией. Государственное властвование было бы властвованием собственника над принадлежащим ему имуществом; подданные низведены бы были до положения рабов.
Но тогда и государственное право ничем бы не отличалось от частного права собственности. Так смотреть на дело можно было, пожалуй, в средние века, когда весь государственный порядок покоился на землевладении, и люди считались принадлежностью земли.
Но современная государственная жизнь слишком резко противоречит такому взгляду. Государь теперь не признается собственником государственной территории, и тем не менее его власть теперь шире, ему непосредственно подчиняется теперь все население государства.
И вместе с тем это население само участвует в отправлении правосудия, в управлении, а в большинстве государств и в законодательстве, участвует не как послушный исполнитель воли монарха, а как субъект самостоятельного права.
В виду таких условий Зейдель был вынужден смягчить хоть несколько строгую последовательность своего взгляда. Государство – объект; однако, по мнению Зейделя, интересы этого объекта определяют волю властителя. Монарх – субъект властвования, но он должен править, руководствуясь не своими собственными интересами, а интересами объекта.
Нарушение этого принципа приводит неизбежно к революции. Такая постановка вопроса лишает, конечно, эту теорию той резкой реакционной окраски, какую она имела у Галера, но не придает ей большей убедительности. Прежде всего, нельзя не отметить совершенную неприменимость этой теории к республикам.
В монархии еще можно говорить о властвовании монарха над государством, как объектом, но в республике это означало бы властвование государства над самим собой; в основе юридической конструкции оказалось бы невозможное понятие об объекте, который есть вместе с тем и субъект властвования над самим собой.
Применимость конструкции Зейделя к государствам монархическим также только кажущаяся. Конструкция эта всегда и неизбежно приводить к совершенному извращенно понятия объекта. Объект тем и отличается от субъекта, что он служить лишь средством для осуществления интересов субъекта: содержание же юридического отношения определяется исключительно интересами субъекта.
У Зейделя же государство признается объектом и вместе с тем ему придаются свойства, характеризующие субъектов. Государство не служить, как у Галера, средством для осуществления интересов монарха, а напротив, своими интересами определяет направление деятельности монарха.
Но если так, – почему же оно объект? То обстоятельство, что хотя и в интересах государства, но править все-таки воля правителя, не меняет дела. От того, что интерес несовершеннолетнего осуществляется волею опекуна, опекаемый ведь не превращается же из субъекта в объект.
Даже аналогия с частным правом говорить скорее против признания государства объектом. В гражданских отношениях государство выступает не в качестве объекта, а в роли субъекта, юридического лица.
Сообразно с этим, господствующая в современной литературе конструкция государственного права исходит из признания государства юридической личностью, являющейся субъектом властвования[6]. Этот взгляд на государство с особенной обстоятельностью проводит Гербер[7] и Лоренц фон Штейн[8].
Признание государства юридическою личностью, бесспорно, необходимо в гражданском и административном праве, вообще там, где государство, как целое, противополагается другим личностям, где рассматриваются отношения государства к этим личностям, их права и обязанности по отношению к государству.
В гражданском обороте государство является субъектом имущественных прав и вступает в юридические отношения с частными лицами, не как целое, их объемлющее собою, а как отдельная личность, им противопоставляемая.
В административном праве государство действует уже не как субъект имущественных прав, а как власть, как публичный авторитет, но и там отдельные граждане вступают к нему в отношение не как члены государственного союза, а именно как отдельные личности, со своими частными интересами, противоположными интересам государства.
Административное право определяет их права и обязанности в отношении к государству, как личности, от них отличной. Но выяснение отношения государства, как целого, к другим личностям в сфере гражданских или административных отношений не выяснит еще юридической природы самого государства, не выяснит тех юридических отношений, из которых слагается само государство.
А такие отношения несомненно существуют: граждане имеют права не только в отношении к государству, как чему-то от них отличному, но и в самом государстве, как ими самими составляемом. И эти-то права составляют собственно содержание государственного права.
Ими определяются не внешние отношения государства к вне него стоящим личностям, а сама внутренняя его организация, изучаемая государственным правом. Таковы права участия в суде, управлении, в законодательстве. Эти права невозможно конструировать, как отношения государства к отдельным гражданам.
Когда отдельный гражданин участвует в составе законодательного собрания, его право нельзя построить на разграничении его интереса и его воли с интересом или волею государства уже потому, что только результатом голосования в законодательном собрании определится, что должно быть признано государственным интересом, государственною волею.
Точно так же право присяжного заседателя не может быть сведено к противоположению его частной воли воле государственной власти, потому что этою волею в применении к данному судебному делу и признается именно то, что будет установлено вердиктом.
Если в основу юридической конструкции государства мы положим понятие о нем, как о субъекте, юридической личности, это неизбежно приведет к искажению истинной природы подобных прав. Тогда и в конструкции этих прав отдельные граждане противополагаются государству, как какому-то абстракту, независимо от них существующему, имеющему свои особые интересы,
Тогда эти права участия в суде, управлении и законодательстве получают неизбежно слишком одностороннее освещение, как права ограничения государственной власти волею и интересами отдельных граждан, как будто дело в том, чтобы ограничить, стеснить, сдержать волю государства, как какую-то злую силу, а не в том, чтобы ее выработать и поддержать, как благотворного двигателя культуры.
Характерно, что Гербер называет эти права противоправами, Gegenrechte, словно их назначение в том, чтобы граждане противились власти. С нашей точки зрения, признающей власть не волею, а силой, обусловленной сознанием зависимости от государства, нельзя признать государство личностью, субъектом.
Если власть не воля, а сила, обусловленная сознанием зависимости от государства, единство государства имеет свое основание не в единстве его воображаемой воли, а в единстве побуждения к подчиненно государственному властвованию.
Но, конечно, такое единство есть уже не единство личности, а единство отношения, Государство при таком понимании власти представляется не единою юридическою личностью, подчиняющею своей воле всех составляющих его граждан, а единым юридическим отношением, как это уже и признается некоторыми юристами: Бером[9] Шмиттом[10], Иерингом[11], Бирлингом[12].
Признание государства не личностью, а отношением многих связанных сознанием общей зависимости личностей меняет в наших глазах внутренний характер единства государственного союза, но нисколько не разрушает и не ослабляет этого единства. Признание какого-нибудь союза личностью вообще не находится в прямой связи со степенью его единства.
Семья, без сомнения, представляет гораздо больше единства, чем государство, и, однако, в гражданском праве семья признается не единою личностью, а отношением. Никто никогда не усматривал в юридической конструкции семьи, как отношения, разрушения или отрицания ее единства.
Высшую степень единства представляет только физическая личность; юридическим лицом можете быть признана и группа лиц, лишенная всякого внутреннего единства, связанная между собою чисто внешним, совершенно случайным образом, как это бывает, напр., в акционерных компаниях, где отдельные акционеры могут и не знать вовсе других акционеров.
Признанием или непризнанием государства личностью не только не выражается признание за ним большего или меньшего единства, но и вообще не выражается никакого сколько-нибудь определенного представления об его юридической природе, так как самое понятие юридического лица является в современной юридической литературе совершенно спорным и неопределенным.
Нерешенным остается до сих пор не только вопрос о. том, что такое юридическое лицо, но даже и о том, имеется ли вообще какая-нибудь надобность в этом понятии?[13] И любопытно что цивилисты, отстаивающие необходимость понятия юридического лица, признают, что в гражданском праве можно бы было обойтись и без него, да в публичной праве будто бы оно представляется почему-то необходимым[14].
А отвергающие понятие юридического лица прямо объясняют его возникновение свойственной наивному мышлению наклонностью к олицетворению всего возможного[15].
Признавая государство юридическим отношением, мы должны отнести его к отношениям публичного права, отличающимся тем, что составляющие их содержание интересы разграничиваются посредством приспособления объекта к совместному пользованию, а не посредством разделения его в частное пользование отдельных лиц[16].
Государственная власть, как сила, обусловленная сознанием общей зависимости от данного государства, по самой своей природе не допускает деления. Иначе государство лишилось бы своего единства и распалось бы на несколько государств.
Государственную власть точно так же нельзя поделить по частям, не изменив самого его существа, как нельзя поделить в частное обладание дороги, судоходные реки, моря, сохраняя за ними значение путей сообщения.
Государственная власть, чтобы остаться государственною, должна быть предметом совместного пользования всех составляющих государство. Иначе она превратится во власть землевладельца, власть сословной корпорации, власть общины и т. д.
Общее совместное пользование предполагает соответственное приспособление объекта. Чтобы оно было действительно выполнено, надо, чтоб определенным лицам было предоставлено распоряжаться объектом в общем интересе.
Так как такие диспозитарии должны распоряжаться не в своем собственном, а в общем интересе всех пользующихся объектом, то распоряжение в публично-правовых отношениях составляет содержание не права, а обязанности, и диспозитарии не совпадают с дестинатариями.
Дестинатарии тут все заинтересованные лица вообще; диспозитарии – точно определенные лица, на которых падает обязанность приспособления объекта к совместному пользованию.
Таков общий склад всякого публично-правового отношения; таким же в частности представляется и государство.
И тут дестинатариями, имеющими право пользоваться государственною властью, т. е. покровительством государственных законов, судебной защитой, содействием административных органов, удобствам, представляемыми государственными сооружениями и установлениями, являются все участники государственного общения, следовательно, в современных культурных государствах, где нет рабов и иностранцы признаются правоспособными, все население государства.
Распоряжение же государственной властью возложено, как обязательная функция, на точно определенных лиц.
Вследствие сложности и разнообразия функций распоряжения властью, этих лиц всегда очень много. Их взаимные отношения могут выражаться в весьма различных сочетаниях, и этим обусловливается различие форм государственного устройства. Но каково бы ни было государственное устройство, в распоряжении властью всегда участвуют многие диспозитарии или органы власти, имеющие каждый свою особую волю.
Степень их самостоятельности бывает очень различна. Но какою бы независимостью и самостоятельностью не пользовались они в отношении друг к другу, это нисколько не противоречит единству самого государства, как юридического отношения, объединяемого единством объекта.
Как бы обособлены и самостоятельны ни были отдельные органы власти в осуществлении своих функций власти, в отношении к подданным все они одинаково опираются на общее сознание зависимости от государства, как единое целое, все они пользуются одною и той же силой.
Если само государство есть юридическое отношение, субъекты его — все участники государственного общения, от монарха до последнего подданного. Объем их прав может быть очень различен, как в абсолютной монархии, где вся полнота власти сосредоточивается в руках монарха.
Но если бы даже подданные имели только одни обязанности, они все-таки были бы субъектами, пассивными субъектами юридического отношения, но все же не объектами, потому что объект не может иметь ни прав, ни обязанностей.
В действительности же и в абсолютной монархии подданные имеют не одну лишь обязанность повиноваться монарху, а также и некоторые права участия, конечно подчиненного, в государственном властвовании.
Таковы права государственной службы, права участия в суде в качестве присяжного или сословного заседателя, права участия в местном самоуправлении. Права властвования в их различных формах и обязанность повиновения составляют, таким образом, содержание юридического отношения государственного властвования.
Некоторое сомнение может возбудить разве только вопрос об объекте этого отношения. Привычка к частноправовым конструкциям побуждает обыкновенно и публицистов государственное властвование представлять себе, как одностороннее отношение чьей-то власти распоряжения подвластным объектом.
Но при этом, очевидно, забывают, что распоряжение объектом лишь тогда составляет содержание права, когда оно осуществляется в интересе самого распоряжающегося. Распоряжение же в чужом интересе есть, прежде всего, обязанность. Элемент права привходит тут лишь настолько, насколько распоряжающийся может требовать подчинения своим распоряжениям.
Одностороннее властвование над людьми в собственном интересе властвующего не может быть ничем иным, как частным правом над людьми, рабовладением или крепостным правом. Властвующий над людьми в собственном интересе есть их собственник, а не правитель государства.
Это чувствуется всеми, и этим именно объясняется, почему даже Макс Зейдель, считающий государство не более как объектом властвования, вынужден признать, что монарх должен управлять государством, руководствуясь не своими личными интересами, а интересами государства. Властвование же в чужом интересе никоим образом не может быть односторонним отношением.
Наряду с правами властвующего в чужом интересе, необходимым образом существуют и права тех, в чьем интересе осуществляется властвование. Поэтому, прежде всего, государственное властвование отнюдь не может быть конструируемо, как одностороннее властвование.
Государственный порядок вовсе не предполагает резкого противоположения властвующих и подвластных. В демократической республике все имеют одинаковое участие в правах власти и нет никого, кто бы являлся только подвластным.
Правда, в большинстве современных государств участие в правах властвования очень неравномерно распределено между отдельными участниками государственного общения и потому, действительно, на стороне одних получается преобладание власти, на стороне других – преобладание обязанности повиновения.
Это может быть, это даже в большинстве государств так бывает, но это не составляет необходимой принадлежности государства. Напротив, государственный порядок несовместим с полным бесправием населения, так как при этом условии государство неизбежно вырождается в рабовладение.
Объектом прав, составляющим содержание юридического отношения государственного властвования, не может быть население государства или определенная часть населения. Население – субъект государственного отношения, а не объект. Но точно также неправильно считать объектом государственного властвования территорию.
Территорией лишь определяются границы государственного властвования, определяется, где происходит властвование. Большинство актов государственной власти имеют к территории лишь то отношение, что они осуществляются в ее пределах. Объектом прав, составляющих юридическое отношение государственного властвования, может быть признана только сама государственная власть.
Существо государственного союза, как мы видели, заключается в монополизации за ним самостоятельного осуществления принуждения. Но осуществлять принуждение государство может только через посредство составляющих его личностей, только через их посредство оно может и направлять принуждение, так или иначе, распоряжаться им.
Когда мы говорим, что принудительная власть осуществляется государством, это значить в сущности, что принуждение осуществляется людьми, но не отдельно взятыми, в их личных интересах, а людьми, являющимися членами государственной организации, действующими в общем государственном интересе.
Поэтому и права, составляющие содержание юридического отношения государственного властвования, все сводятся к праву влияния в том или другом объеме на осуществление принудительной власти. Власть есть та сила, в пользовании или распоряжении которой состоят все права граждан, как членов государственной организации или, другими словами, объект государственного отношения есть власть.
Если вместе с Вехтером и Гольмстеном принять, что объектом прав служат не силы, а действия, собственные действия или чужие, то объектом государственного отношения властвования придется признать те действия, в которых выражается осуществление власти.
Таким образом, с юридической точки зрения государство представляется юридическим отношением самостоятельного принудительного властвования, субъектом которого является все население государств, объектом – сама власть принуждения, а содержание составляют права участия во властвовании и обязанности повиновения.
Сообразно с этим наука государственного права может быть определена, как учение о юридическом отношении государственного властвования.
[1] Gerber. Ueber öffentliche Rechte, 1852. Hersfelder. Gewalt und Recht. 1890. Max Seydel, Grundzüge einer allgemeinen Staatslehre. 1873.
[2] Haller. Restauration der Staatswissenschaft oder Theorie des natürlich geselligen Zustands der Chimäre der künstlich bürgerlichen entgegengesetzt. 1816‑1820.
[3] Maurenbrecher. Die deutschen regierenden Fürsten und die Souveränität. 1839.
[4] Zöpfl. Staatsrecht. I, S. 97.
[5] Seydel. Staatslehre. 1873. S. 1‑18. Bayerisches Staatsrecht. I, 1887, S. 351.
[6] Zacharia, H. Staatsrecht, I. S. 65. Schulze. Einleitung in das deutsche Staatsrecht. S. 168.
[7] Gerber. Grandzüge eines Systems des deutschen Staatsrechts. 1865. 2 Auflage 1869. 8 Auflage. 1880.
[8] L. Stein, Handbuch der Verwaltungslehre. 1888.
[9] Bähr. Rechtsstaat. 1864.
[10] Schmitt. Verwaltungsrechtspflege. 1874.
[11] Ihering. Zweck im Recht. II. S. 295.
[12] Bierling. Zur Kritik der juristischen Grundbegriffe. II, 1883. SS. 215‑225.
[13] Bolze. Der Begriff der juristischen Person. 1879. Vorwort. Die juristische Person erfreut sich nicht mehr eines gesicherten Besitzstandes. Karlowa. Zur Lehre von den Jurist. Personen (Grünhut’s Zeitschrift. B. XV. 1988 S. 381; Der Streit über die Existenzberechtigung des Begriffes der juristischen Person ist immer noch nicht zu Ende geführt.
[14] Hekker. System des heutigen. Pandektenrechts. 1886, I, S. 206.
[15] Brinz. Pandekten, 1873, I. S. 194. Nur die Menschen sind Personen. Dagegen liegt in Menschen der Trieb andere Dinge als seines gleichen zu denken, nichtmenschliches menschlich, unpersönliches persönlich. Zeuge des-en ist die Mythe, die Tierfabel, die Metapher; Religion. Poesie, Sprache; Zeuge dessen aber auch das Recht.
Dieses lässt nicht nur Gott und die Götter, Christus, Maria und die Heiligen, sondern auch die Republik, Städte und Corporationen, Kirchen und Anstalten aller Art, Kammern und Körbe (aerarium, fiscus), Erbschaften und vieles andere als Personen erscheinen.
[16] Смотри мои “Лекции по теории права”.1898, стр. 178‑183.
