Press "Enter" to skip to content

Центральное управление

История его. Эпоха 1-я (XIV и первая половина XV в.). Земская система органов центрального управления (см. выше) уничтожается в Московском государстве довольно рано: в 1374 г. “сент. 17 представися на Москве последний тысячский Василей Васильев сын Протасьевича в черньцех и в схиме”; в 1375 г. сын его бежал в Тверь к князю Михаилу “со многою лжею и льстивыми словесы на христианскую пагубу” (т.е. отъехал, оскорбленный отнятием наследственных прав на должность тысяцкого в 1379 г. “авг. 1, во вторник, до обеда, потят бысть (усечен) мечем на Кучкове поли Иван Васильевич сын тысячьского в Москве, повелением в. кн. Дмитрия Ивановича”.

Оставались лишь органы вотчинного (или дворцового) управления. При малом объеме княжеств князь управляет лично сам при помощи своих приказчиков: тиунов (дворского), казначеев и дьяков.

С усложнением дел (при расширении границ княжества) в дворцовом управлении различаются уже ведомства – пути: сокольничий, конюший, ловчий, стольничий, чашничий и др.

Advertisement

Впрочем, для дел судных в самой Москве были наместники: один “большой”, и два – “третники” (назначенные вследствие общего участия потомков Калиты в управлении Москвой). Существенной чертой управления этой эпохи является неразличение органов центрального и местного управления.

Эпоха 2-я (с середины XV до середины XVI в.) составляет переход отличного управления к организации учреждений и вместе с тем от дворцового (вотчинного) характера их к государственному.

Известному лицу поручается особое ведомство как постоянное: “к тому его послати, которому люди приказаны ведати” (Суд. 1497 г., ст. 2). Ведомства становятся сложными по своему составу: “а на суде быти у бояр и окольничьих дьяком” (там же, ст. 1).

Эпоха 3-я (с середины XVI в. и XVII в.) есть время действия специальных учреждений – приказов (иначе именуемых палатами, избами, дворами). Слово “приказ” в смысле учреждения встречается в первый раз при вел. кн. Василии Иоанновиче в 1512г. (в грамоте Успенскому Влад. монастырю).

Advertisement

Но полное образование системы приказов должно быть отнесено ко времени Иоанна IV и Федора Иоанновича. Из личного управления дворецкого и казначеев возникают древнейшие приказы дворцово-финансовые: большого дворца и большой казны.

Затем древнейшими приказами нужно считать из военных – разряд; из судебно-административных – холопий приказ, затем разбойный и поместный; из ведомства иностранных дел – посольский; из центрально-областных – некоторые четверти и судные приказы.

Умножение и обособление приказов относится преимущественно ко времени Михаила Федоровича; попытка к соединению однородных органов и упрощение системы относится ко времени Федора Алексеевича (1680-1681), что закончено Петром I через учреждение коллегий.

Система органов центрального управления, исторически сложившаяся в Московском государстве, имеет больше общего с английской, чем с теоретической французской системой, и с той, которая сформировалась у нас со времени Петра I.

Advertisement

Историческая система органов управления имеет, однако, большие недостатки, а именно: во-первых, один и тот же род дел рассеивался по множеству приказов; так, суд принадлежал всем приказам над лицами, подчиненными каждому из них.

Собственно суд и придавал государственный характер прежним вотчинным учреждениям, поэтому члены приказов (хотя бы вполне административных) всегда именовались судьями. В системе приказов смешивалось три основания для деления органов: по роду дел, по классам лиц и по территориальным районам.

А потому подданные нередко вовсе не знали, какому приказу они подведомственны по тому или другому делу. Во-вторых, в ведомстве каждого отдельного приказа заключалось множество разнообразных функций: почти каждый приказ, кроме своего специального ведомства, получал для содержания (в кормление) несколько городов, которыми он ведал во всех отношениях.

Вне системы прочих органов центрального управления стоят: приказ тайных дел, который возник около 1655 г. и, кроме тайного надзора, ведал гранатным делом, царской потехой (соколы, ястребы и пр.), т.е. всеми делами, почему-либо выделенными царем для непосредственного заведования), и челобитный (для приема прошений, поданных на имя государя), известный с 1571 г[1]. Искусственно систему приказов можно представить в таком порядке.

Advertisement

а) Органы дворцово-финансового управления: 1) Приказ большого дворца (в отличие от удельных “дворцов”) заведовал тем же, чем прежде ведал дворецкий: содержанием дворца и теми людьми и местностями, которые доставляли это содержание (дворцовые села и оброчное имущество, московские ремесленные слободы, приписанные к дворцу для работы).

Но дворецкий (а потом и приказ большого дворца) судил и тех привилегированных лиц, которых великий князь освобождал от суда обыкновенных органов (преимущественно духовенство). Приказ большого дворца упоминается с 1547 г., но следы его есть в 1501 г. Ему подчинены дворцы: кормовой, хлебный, житный и сытенный. Ведомство конюшего перешло в приказ конюшенный (конюшенные дьяки упоминаются с 1553 г.). К собственно дворцовому ведомству относятся приказы: ловчий, сокольничий.

2) из ведомства казначея образуется приказ большой казны для управления прямыми доходами государства – податями и людьми податными (неслужилыми: гостями и торговыми людьми). Он упоминается со времен Иоанна IV. От него зависели денежный (монетный) двор и горное ведомство.

3) приказ большого прихода ведает косвенными налогами государства (торговые пошлины, мосты, перевозы и мостовщина). Упоминается с 1575 г..

Advertisement

4) впоследствии возник приказ счетных дел (упоминается с 1667 г.), т.е. ведомство контроля.

б) Органы военного управления: 5) В то время, когда все войско состояло лишь из дворян и народных ополчений, все военное управление сосредоточивалось в Разряде, ведомство которого, впрочем, простиралось и на другие отрасли государственной службы (по назначению лиц на должности), но преимущественно он ведал дворянами как военно-служилым классом, делами по укреплению городов и пограничной местности (Северской Украины). Разрядные дьяки упоминаются до 1535 г., но сам приказ известен с этого года.

6) С устройством постоянного войска – стрельцов (первоначально при Василии Иоанновиче, окончательно при Грозном) – появляется стрелецкая изба (упоминается во времена Иоанна IV, а под именем стрелецкого приказа – с 1601 г.), затем приказы.

7) казачий (упоминается с 1618 г.) и 8) рейтарский (с 1651 г.); 9) иноземский (начало которого относят ко времени Федора Иоанновича) для заведования служилыми иноземцами; 10) оружейный и 11) бронный приказы: для заведования и приготовления холодного оружия (начало их относится к XVI в.) и 12) пушкарский (упоминается с 1582 г.) для заведования артиллерией.

Advertisement

в) Органы судебно-административные. Хотя все приказы ведали (как сказано) и судом над лицами, им подчиненными, но были и такие, преимущественное значение которых заключалось в суде; таковы:

13) поместный приказ (упоминаются дьяки, которым приказаны поместные дела, с 1566 г. название поместной избы – с конца царствования Грозного); он ведал раздачей и переходом поместий и вотчин и тяжебными делами об этих имуществах;

14) холопий приказ (известный с 1500 г.);

15) разбойный приказ (известный с 1539 г. – с начала возникновения губных учреждений и переименованный в 1682 г. в сыскной; с этим названием он существовал и в XVIII в.); ему принадлежали уголовно-полицейские дела по искоренению разбоев, уголовный суд, тюрьмы и учреждение выборных губных властей;

Advertisement

16) город Москва не имел общегородского органа самоуправления, который заменялся там земским приказом (иногда двумя), ведавшим в судебном и полицейском отношении тяглым населением города.

Земский приказ упоминается с 1579 г. (см. подробнее о ведомствах приказов холопьего, земского и поместного в Хрест. по ист. руск. пр., вып. III).

г) Органы центрально-областного управления. При присоединении уделов к Москве их центральные учреждения (дворы) переносились в Москву, сохраняя за собой тот же район ведомства, таким образом в Москве возникали учреждения местные по району деятельности и центральные по степени власти, а именно: сначала три (так называемые трети), а затем 4, отчего приказы названы четвертями[2], которых к XVII в. образовалось уже 5 и даже присоединена 6-я (новая).

17) еще по присоединении Нижнего Новгорода в Москве составилось (вероятно) особое управление для особой области, которое затем перешло в Нижегородскую четверть (известно со времен Иоанна IV); сюда же присоединено и управление В. Новгородом, Пермью и Псковом после их завоевания.

Advertisement

18) для управления присоединенным В. Устюгом образовано особое ведомство, поручаемое сначала дьякам и называемое по их именам (“четверть дьяка Петелина” и т.д.), а затем постоянное учреждение – Устюжская четверть (с присоединением к ее ведомству разных городов в других частях государства). То же надо сказать о 19-21 четвертях: Костромской (упомин. в 1627 г.), Галицкой (упомин. с 1606 г.), Владимирской (упомин. в 1629 г.); последняя ведала г. Владимиром и великими княжествами Тверским и Рязанским.

К упомянутым четвертям присоединена потом 22) новая четверть (упомин. с 1597 г.), но с ведомством чисто финансовым (по питейному доходу), без всякого областного характера. Ведомство и прочих четвертных приказов было преимущественно финансовое, так как ведомство большого прихода и большой казны простиралось собственно и на древнее княжество Московское.

Но, как и в этих последних приказах, и в четвертях ведомы были судом и лица, доставляющие доход государству, т.е. податные классы (23-26). Четырем основным четвертям соответствуют четыре судных приказа; Московский, Владимирский, Дмитровский и Рязанский. Они ведали судом служилых лиц (“служилые люди судом ведомы в судных приказах, а посадские люди в четях” – Полн. собр. зак. № 67; ср. Котоших. VII, 32).

Все 4 судных приказа упоминаются во времена Федора Иоанновича, но два последних исчезают в XVII в. 27) Завоевание Смоленска при Василии Иоанновиче подало повод к возникновению разряда или приказа княжества Смоленского (упомин. с 1564 г.). 28) Завоевание Казани вызвало учреждение Казанской избы, или Казанского дворца, для управления царствами Казанским, Астраханским, понизовыми городами и инородцами волжскими и южноуральскими.

Advertisement

29) По завоевании Сибири, именно в 1596-1599 гг., управление делами ее вверено особому дьяку, и образовалась Сибирская четверть, затем переименованная в приказ. 30) Сношения с Малороссией по поводу ее присоединения вызвали особое учреждение при посольском приказе (с 1649 г), а затем самостоятельный Малороссийский приказ (1663 г.)

д) Органы специальных ветвей управления. 31) весьма рано для иностранных сношений при боярской думе образовано ведомство посольского дьяка, преобразовавшееся потом в посольскую палату (упомин. с 1576 г.), затем в приказ (с 1601 г.).

Кроме своего главного ведомства, этот приказ ведал иностранцами (неслужилыми), некоторыми пограничными и новоприсоединенными странами (Донские казаки), постовым ведомством и несколькими городами, приписанными к нему для кормления (Чердынь и др.).

32) Отправление почтовой “гоньбы” подлежало ведомству ямского приказа, упоминаемого как отдельное учреждение в 60-х и 70-х гг. XVI в.; ямские дьяки упоминаются с конца XV в., но в ведомстве казначеев (см. Гурлянда, стр. 298). 33) Каменный приказ (с царствования Федора Борисовича Годунова) заведовал каменными работами и каменщиками во всем государстве.

Advertisement

34) Приказ книгопечатного дела (со времен Грозного: начало книгопечатания относится к 1553 г.) ведал печатным двором. 35) Для управления медицинской частью был учрежден (около 1620 г.) аптекарский приказ, или палата. 36) Печатный приказ удостоверял правительственные акты приложением к ним печати.

е) Органы государственно-церковного управления. Кроме собственно церковных приказов (патриарший разряд, приказ церковных дел, патриарший двор), для суда над самими церковными властями был учрежден земским собором 1648-1649 гг. 37) монастырский приказ, и дела этого рода изъяты из ведомства большого дворца.

Общее число приказов определяется различно (42-47); но иногда к органам управления неправильно причисляются хозяйственно-промышленные заведения (в которых, конечно, всегда бывает и свое управление): например, приказ золотого и серебряного дела, царская и царицына мастерские палаты и некоторые другие.

Иногда перечисляются временные приказы (скоро исчезавшие): например, литовский, панский, лифляндский. Иногда наряду с главными управлениями перечисляются их ветви. По приведенному выше счету мы принимаем 37 самостоятельных приказов, кроме двух, поставленных нами вне системы.

Advertisement

Все множественное разнообразие органов управления начали приводить к большей простоте еще при Алексее Михайловиче, а особенно при Федоре Алексеевиче. Тогда (1680 г.) были соединены приказы рейтарский и иноземский; этому же управлению подчинены и прочие военные дела, бывшие в ведомстве других приказов, что, под главным надзором разряда, составляло как бы военное министерство.

Около того же времени (1677-1685 гг.) соединены Московский и Владимирский судные приказы с челобитным и холопьим в одно судебное ведомство. В 1680 г. соединены (временно) Новгородская и Галицкая четверти с большим приходом в одно финансовое ведомство. Почти все областные приказы находились в ведении посольского приказа. Вот такие соединения иногда были личными (т.е. несколько приказов подчинялись одному лицу), и отдельность приказов легко восстанавливалась снова.

Внутренняя организация приказов, подобно их системе, складывалась также исторически. Самый приказ возникал из личного поручения тогда, когда к одному управляющему придавался дьяк и заводилась канцелярия. Иногда при сложности управления управ ляющему придавались товарищи – один или несколько.

Отсюда состав присутствия в приказах (судьи) был неодинаков: их было 3, 2 или 1. Один из них был главным судьей, обычно из числа членов думы, но иногда и стольников и дворян; товарищи были большей частью думные или простые дьяки. Даже в случае множественности членов присутствие не составляло коллегии и дела решалась не по большинству голосов.

Advertisement

Важнейшая часть приказа есть его канцелярия – подьячие, в руках которых находилось фактически все управление государством и которые крайне злоупотребляли своим положение в связи с отсутствием высшего и среднего образования и недостаточностью определения в законе условий государственной службы. Канцелярия разделялась не столы и повытья (в соответствии с родами дел или ветвями управления).


[1] Ряд учреждений, ведающих надзор и контроль над общими органами суда и администрации, начинается с 1619 г., т. е. с решения Земского собора дать защиту гражданам от злоупотреблений сильных людей; тогда был учрежден «приказ сыскных дел»; но такое же учреждение существовало при царе Михаиле и под другими наименованиями: «приказа приказных дел», «приказа, что на сильных бьют челом».

Здесь производится апелляционный пересмотр дел, решаемых приказами (преимущественно холопьим и поместным, т. е. такими, в которых наиболее затрагивались имущественные и личные интересы граждан), совершался сыск по государственным преступлениям высшего порядка и отчасти финансовый контроль.

Впрочем, этим учреждениям поручал царь и дела весьма неважные (например, реставрацию живописи Успенского собора). Очевидно, что контроль и надзор над органами управления в сущности мог исходить только от царя и учреждения, ведавшие его, суть непосредственные органы деятельности самого царя так же, как в XVIII в. прокуратура («око государево»).

Advertisement

Поэтому вполне справедливо полагают, что и приказ великих государственных тайных дел, установленный царем Алексеем, есть продолжение серии таких же учреждений, как и приказ приказных дел и пр., когда эти последние потеряли свою первоначальную цель и значение (приказ сыскных дел продолжал существовать и потом, но уже как учреждение для охраны от моровой язвы).

Была ли в начале царствования Алексея Михайловича при нем собственная канцелярия из дьяков большого дворца, превратилась ли она после в приказ тайных дел, все равно значение этих учреждений остается одно и то же — личный надзор царя над действиями государственного механизма.

Компетенция этого приказа такая же, что и прежнего приказа сыскных дел: контроль, производство дел о политических преступлениях, а затем всех дел по предметам, излюбленным царем (соколиная охота и пр.). С концом царствования Алексея Михайловича совпадает и конец существования приказа тайных дел. Но идея, вызвавшая подобные учреждения, не умирает.

Каждый царь, особенно одаренный энергией, вроде Петра I, стремится найти средство для личного контроля над обыкновенными органами управления и суда. Печальный опыт прошлых неудач не оказывался поучительным: строить администрацию над администрацией — мысль довольно несчастная.

Advertisement

В таких монархиях, как Московское государство и Российская Империя XVIII в., единственно возможным, а потому и более прочным средством непосредственного вмешательства главы государства в дела управления было открыть возможность для подданных обращаться прямо к царю с просьбами, в случаях отказа в правосудии со стороны всех нормальных органов.

«Челобитный приказ», установленный Иваном Грозным, очень долго и довольно плодотворно исполнял свою функцию, будучи не только комиссией прошений на Высочайшее имя, но и кодификационным учреждением (см. в нашей Хрестоматии по ист. рус. права. Вып. III).

[2] Мысль о происхождении четей, изложенная в тексте, есть гипотеза А.Д.Градовского; но в недавнее время вопрос о происхождении четей, или четвертных приказов, возбудил внимание нескольких исследователей. А.С.Лаппо-Данилевский признал взгляд на дело А.Д.Градовского и наш.

Напротив, С.М.Середонин полагает, что чети возникли вследствие отмены наместничьего управления для сбора оброка, которым население откупалось от наместников, но до опричины этим делом заведывали лица (казначеи и дьяки); во время опричины для управления опричными городами и волостьми возник «дворовый или дворцовый четвертной приказ «Четверть». Повытья дьяков этого приказа составили самостоятельные приказы (чети).

Advertisement

По мнению П.Н.Милюкова, процесс возникновения четвертей был иной: из большого дворца выделялся сначала дворцовый большой приход (чем доходы государственные выделяются от доходов дворцовых); затем в течение последней четверти XVI в. происходит дальнейшая дифференциация ветвей финансового управления в четях, которые, однако, долго сохраняют связь с большим приходом, а этот последний с большим дворцом.

Все эти мнения подвергнуты пересмотру С.Ф.Платоновым, который считает более близкой к истине мысль С.М.Середонина, но исправляет и дополняет ее так: чети возникают вследствие указа 1555 г. (об отмене кормления), когда оброки поручено собирать царским дьякам и употреблять их на выдачу каждогоднего жалованья боярам и вельможам, а дворянам не каждый год, а «в четвертой год, а иным в третей год».

«Посему эти оброки суть четвертные доходы, собирающие их дьяки — четвертные дьяки». Подтверждением этого С.Ф.Платонов считает то, что четвертной приказ возник не в 1582 и не в 1576 г., а упоминается уже в 1569 г.; этот четвертной приказ ведает оброчные статьи, тогда как одновременно сборы другого рода (ямские, приметные и пр.) с тех же самых местностей и лиц ведаются в Большом приходе.

«Итак, — говорит он, — в 60-х и 70-х годах XVI в. четвертной приказ, или четверть, представляет собой особую кассу…», которая «была подчинена по всей вероятности разрядному приказу. В 80-х годах четвертной приказ, распадавшийся и раньше на четверти, теряет окончательно свое единство».

Advertisement

Таким образом, если мы правильно понимаем мысль проф. Платонова, четвертной приказ (единственный возник при Разряде для распределения жалованья служилым людям после отмены кормлений; он именуется так не потому, что есть другие четверти, а потому, что жалованье выдается на четвертый год; всякая связь этого учреждения с опричиной (мысль г. Середонина) основательно отвергается, точно так же связь с Большим приходом (мысль г. Милюкова) отстраняется. К этим домыслам проф. Дьяконов присоединяет свою догадку, а именно следующую: «возникновение четей из ведомств казначеев едва ли может подлежать сомнению».

Хотя каждый из названных писателей признает часть истины за мнением другого, но в сущности изложенные взгляды взаимно уничтожают друг друга и возвращают вопрос к прежнему его состоянию, т. е. ко времени возникновения гипотезы А.Д.Градовского.

Единственно на чем сходятся новые исследователи, т. е. связь возникновения четей с отменой кормлений, более чем проблематична: финансовая компетенция четвертей далеко не ограничивается сбором и расходованием оброка на наместничий корм; в чети поступали дань, оброк, стрелецкие и полоняничные деньги, конская пошлина, пищальные, ямские деньги и т.д. (см. г. Лаппо-Данилевского.

«Организация прямого обложения в Московском государстве». С. 457 и след.). Пестрый состав областей, подчиненных каждой четверти (хотя и не вполне удачно), изъяснен г. Лаппо-Данилевским (Там же. С. 456 и след.). — Очевидно, нам придется еще ждать более документальных данных, которые бы поколебали гипотезу о возникновении четей путем присоединения провинций к государству.

Advertisement

Comments are closed, but trackbacks and pingbacks are open.