Законодательная власть
Основным признаком конституционного государства является наличность органа, состоящего из народных представителей и обладающего в той или другой мере законодательной властью; именно в этом органе преимущественно и совершается политическое самоопределение нации.
Но как мы уже указывали, границы, предоставленные этому самоопределению, могут быть весьма различны как по широте прав, данных народному представительству, так и по распространению их на более или менее широкие массы населения.
Таким образом, нам необходимо рассмотреть, во-первых, состав законодательных органов – какие слои населения они представляют – и, во-вторых, их компетенцию: и здесь мы, естественно, увидим целый ряд постепенностей. Нет вопроса, более важного для суждения о том, насколько данное государство осуществляет идею конституционного порядка.
Организация народного представительства
Избирательное право
Вопрос, какие части нации призываются к политическому самоопределению в лице своих представителей, сводится к вопросу, кому принадлежит избирательное право.
Мы говорим об избирательном праве, но этим выражением не предрешается его характер. Юридическая наука и политическая практика выставили два на первый взгляд противоположных понимания избирательного права: есть ли это действительно право избирателя или это лишь известная функция, которую поручает ему государство?
В настоящее время представители науки государственного права, в общем, склоняются к ответу второго рода[1]; они указывают, что лишь с этой точки зрения объясняются известные ограничения права вотума, объясняется и принцип, что всякий представитель является представителем не только своего округа, но и всей страны, что, наконец, избиратели не могут давать никакого обязательного мандата, а также не могут ранее назначенного срока лишить депутата полномочий.
Мы уже видели, что здесь лежит главное отличие представительной и непосредственной демократии и что существует известная тенденция переносить в рамки первой такие институты, как обязательный мандат, право досрочного отозвания депутата и т.п.; тем не менее, в общем, классический, так сказать, тип конституционного государства, несомненно, основан на всех этих признаках, которые указываются защитниками понимания избирательного права как политической функции.
Среди немецких юристов, опасающихся даже призрака народного суверенитета, проводится взгляд, что избирательное право есть простой рефлекс конституционного, что от государственной власти всецело зависит составить законодательный орган тем или другим способом и что если, например, введено всеобщее избирательное право, то оно основано отнюдь не на каком-то праве нации, а на признании подобного способа образования законодательного органа наиболее целесообразным. Эту точку зрения особенно ярко выдвинул Лабанд[2].
Наша задача состоит не в том, чтобы юридически конструировать право избрания, а в том, чтобы определить реально-политический характер этого акта. Несомненно, самим избирателем он рассматривается как его право или, лучше сказать, как гарантия его прав и интересов.
Если бы здесь дело шло только о технике, так сказать, представительных учреждений, то совершенно непонятна была бы та ожесточенная борьба, которая велась и ведется везде за расширение избирательного права, то чувство политической несправедливости, которое постоянно поднимается в условиях, лишенных этого права.
Государство не пользуется избирателями, как слепыми орудиями, оно не накладывает на них повинности вотировать, – в огромном большинстве конституционных государств нет обязательного вотума.
Напротив, часто противопоставляют всеобщее избирательное право и всеобщую воинскую повинность: гражданин выполняет свой долг защищать кровью отечество и за это получает участие в направлении жизни государства. Очевидно, в акте избрания соединяется и осуществление некоторого личного права, и выполнение некоторой общественной обязанности.
Основной характер исторических изменений избирательного права для нас не может подлежать сомнению: это ход постепенного расширения. Современное конституционное государство тяготеет к всеобщему избирательному праву, как к пределу развития; вопрос о нем всюду поставлен на очередь.
Но для того чтобы понять эту естественную эволюцию, нам необходимо остановиться на различных разновидностях ограниченного избирательного права, которые отчасти уже отошли в прошлое, а отчасти еще сохраняются в настоящем.
Формой представительства, наиболее удаленной от всеобщего права и наименее отвечающей идее национального самоопределения, следует признать представительство сословий.
Само существование сословий, как обособленных частей нации с особым правом, передаваемым, как правило, по наследству, совершенно не соответствует современному государству, основанному на единстве государственной власти и на непосредственной связи правящих и управляемых.
Не то мы видим в прошлом европейских государств: раньше сознания государственного и национального единства было сознание единства корпоративного, – и первой формой представительства явился договор между делегатами от сословий и монархической властью.
К подобным договорам принадлежит и английская Великая хартия вольностей 1215 г. – договор между баронами и королем Иоанном Безземельным; ее всемирно-историческое значение заключается в том, что бароны требовали права не только для себя, но и для всех “свободных людей”, являясь как бы их представителями.
И уже в 13-м веке в английский парламент входила, во-первых, высшая аристократия, а во-вторых, так называемые рыцари графств и представители городов; последняя категория представляла все сельское и городское население Англии без различия сословий и дала основу палате общин.
Великое своеобразие английской политической жизни заключается именно в том, что палата общин, уже в 14-м веке отделившаяся от палаты лордов, получила значение представительства всей нации (конечно, нация тогда понималась не в современном демократическом смысле), а не отдельных ее сословий.
Когда она выступала на борьбу с королевской властью, она выражала не только сословные интересы. Характерно, что знаменитый английский юрист 13-го в. Брак-тон делит все население Англии на свободных и несвободных, тогда как его современник француз Бомануар различает на своей родине благородных и просто свободных.
Действительно, в средневековой Франции мы находим резкое разделение по сословиям: представительством их явились и так называемые Генеральные штаты, созванные впервые Филиппом Красивым в 1302 г. Каждое сословие избирало своих депутатов и давало им свои особые инструкции; каждое высказывало свои особые пожелания.
В эпоху поражений Столетней войны эти сословия могли приобрести перевес над ослабленной монархией, но они действовали вразброд; не было никакого согласия между дворянством и буржуазией, между Парижем и провинцией. Военные опасности снова выдвинули диктатуру королевской власти, которая, опираясь на буржуазию, победила высшее дворянство.
Эта сословная раздробленность оказалась как нельзя более благоприятной для монархической власти и в эпоху религиозных войн 16-го века. С 1614 года, когда представители сословий снова проявили полный антагонизм, Генеральные штаты не созывались, так как короли чувствовали себя достаточно сильными, чтобы обходиться без их помощи, водворяется единство абсолютно-бюрократического строя, и когда в 1789 г. снова были призваны к жизни Генеральные штаты, они сами превратили себя в представителей нации: Генеральные штаты становятся национальным собранием, открывая новую эру в политической жизни Европы.
Процесс, подобный росту абсолютизма во Франции, мы можем наблюдать и в Испании, и в Скандинавии, где также королевская власть извлекла все преимущества из борьбы сословий.
Подобное же представительство сословий мы находим и в отдельных государствах Германии – так называемое представительство чинов: дворянства, духовенства, горожан и в некоторых областях (например, в Тироле) – крестьянства; однако оно всюду отступает перед развитием власти государей, которая получила самостоятельную военную силу и самостоятельные доходы. Дворянство было приведено к покорности и стало опорой трона.
Под напором новых идей и новых настроений, порожденных Французской революцией, сословный порядок в Германии разрушался, несмотря на сожаление представителей реакционно-романтической школы – Галлера, Ярке и т.п., – которая противопоставляла это органическое деление народа его бесформенному атомистическому состоянию, созданному новым правом; ее попытки реабилитировать сословное представительство были безуспешны, несмотря на то, что в Германии до сих пор остаются некоторые пережитки сословного строя.
За последнее время из европейских стран сословное представительство существовало лишь в Финляндии. Оно было там заимствовано из Швеции, где до 1866 г. риксдаг состоял из представителей четырех сословий – дворянства, духовенства, горожан и крестьян: каждое сословие обсуждало дела отдельно. Эта система представительства уступила место в Швеции современной, основанной на цензе, лишь в 1866 г.
В Финляндии тоже по статуту 1869 г. мы находим представительство этих четырех сословий, но вполне строго оно проведено лишь в коллегии дворян; коллегии горожан и крестьян объединяли лиц разного происхождения и положения.
Все вопросы обсуждались отдельно разными сословиями, и каждое из этих последних имело лишь по одному голосу; для изменения основных законов требовалось согласие всех четырех сословий, для обычного законодательства достаточно было трех.
Этот архаический порядок осложнялся особыми отношениями, связывавшими Финляндию с Россией; наряду с либеральной оппозицией, в демократических кругах страны росло требование всеобщего избирательного права.
Наконец, навстречу ему пошла и Россия; отказавшись от системы ограничения прав великого княжества, характеризующей период после 3 февраля 1899 г., Манифест 22 октября 1905 г. возвестил пересоздание сейма на основе всеобщего, равного и тайного избирательного права.
В настоящее время, после того, как сейм принял законопроект о всеобщем избирательном праве и выборы в 1907 г. должны происходить по новому порядку, эта архаическая форма представительства отходит в область истории.
Таким образом, представительство, основанное на сословном начале, совершенно не соответствует строению современного общества, живущего в рамках конституционного государства, хотя, как мы увидим, оно сохраняется в некоторых верхних палатах. Современный экономический строй характеризуется свободной и быстрой мобилизацией собственности; высшие классы постоянно питаются притоком сил из низших – все это противоречит праву, основанному на происхождении.
Даже в России, когда она приобрела в Государственной думе лишь зачаточную форму представительства, не наделенного еще, по положению 6 августа, никакой властью, – даже в ней это представительство не могло быть основано на сословном начале, как этого добивались некоторые партии. Лишь утописты крайней реакции могут надеяться на возрождение сословной организации среди современного общества.
Гораздо большее и практическое, и теоретическое значение имеет другая форма представительства: так называемое представительство интересов. Здесь оно уже не приурочивается к общественным группам, связанным наследственностью и неподвижным среди общего изменения окружающего их быта; здесь представительство как бы следует за этими изменениями.
Особое представительство дворянского сословия есть нечто архаическое: дворянство включает совершенно разнородные по своим экономическим и культурным интересам группы; напротив, особое представительство землевладельцев есть нечто гораздо более соответствующее реальной группировке общества, и неудивительно, что эта система нашла многочисленных и выдающихся защитников.
Среди них можно найти и немецких юристов, как Арене, Моль, Гнейст, Гельдт, Гольцендорф и т.п., и политических мыслителей Англии, как Бэрк, Мэн, лорд Грей, лорд Лоример, отчасти даже Спенсер, – и теоретиков – представителей романских стран, как испанец Аскарате, итальянец Панталеоне, француз Сисмонди; но, быть может, наиболее исчерпывающую теорию дал здесь французский публицист и государствовед Бенуа[3].
Вот она вкратце. Исходя из факта общего разочарования и неудовлетворенности, которые возбуждает основанный на всеобщем праве французский парламентский режим, он приписывает эти чувства тому обстоятельству, что нация при таком режиме остается совершенно дезорганизованной.
Необходимо связать представительство не с искусственными территориальными единицами, а с органическим делением нации, – с ее классами; необходимо, чтобы представительство соответствовало важнейшему моменту в жизни каждого человека – его профессии.
Когда в основу представительства будут положены профессиональные интересы, то станет невозможным такое ненормальное явление: Франция в огромной части своего населения живет земледелием и промышленностью, а более половины ее законодательного собрания состоит из адвокатов, публицистов, врачей, вообще людей либеральных профессий.
Бенуа предлагает разделить все французское население на основные классы, соответствующие главным его занятиям: земледелию, промышленности, транспорту, торговле, администрации (в самом широком смысле слова), либеральным профессиям, – и, наконец, не совсем последовательно, профессии, состоящей в получении дохода, на который можно жить, не занимаясь ничем другим.
Каждой из этих категорий предоставляется выбирать число депутатов, пропорциональное ее численности. По расчету Бенуа, в таком случае состав палаты совершенно изменится: если считать в ней 500 депутатских мест, то 225 принадлежали бы представителям земледелия, 164 – промышленности, 13 – либеральным профессиям; теперь же в ней 38 представителей земледельческого класса, 49 – промышленного и 296 – либеральных профессий. Лишь тогда, по мнению Бенуа, представительство будет выражать реальные интересы нации и парламентаризм не будет вырождаться в бесплодную борьбу партий[4].
Переходя от теории к политической реальности, мы находим самый замечательный опыт представительства интересов в Австрии. Первоначально по закону 1867 г., установившему конституционный строй, члены австрийской палаты депутатов избирались провинциальными сеймами, но с 1873 г. введен другой порядок – так называемых курий.
Таких курий или разрядов избирателей установлено четыре: представительство крупного землевладения, городов, торговых палат и сельских общин; к ним с 1896 г. прибавлена еще пятая курия – всеобщего права голоса. Эти курии не совсем однородно составляются в различных провинциях; так, в Далмации к первой курии принадлежат не землевладельцы, а плательщики наиболее крупных сумм налогов; в некоторых провинциях существуют особые выборы от духовенства.
Надо сказать, впрочем, что по куриям распределены лишь выборщики: избирать они могут кого угодно из правоспособных граждан. Представительство этих курий распределено в палате следующим образом: крупные землевладельцы избирают 85 членов рейхсрата, города – 118, торговые палаты – 21, сельские общины – 129 и, наконец, всеобщим правом голоса избираются 72 депутата.
Естественна при таком порядке крайняя неравномерность: в различных куриях приходится на каждого депутата весьма различное число избирателей. В первой курии, в среднем, один депутат приходится на 64 избирателя, во второй, городской, на 4100, в третьей, торговых палат, – на 26, в четвертой, сельской, – на 12 300, в пятой, всеобщего права голоса, – на 70 000.
Результаты действующей в Австрии представительной системы, очевидно, не могут располагать в ее пользу: постоянная бесплодная борьба национальных партий не допускает правильной и закономерной работы рейхсрата, и все глубже проникает даже в привилегированные классы сознание, что оздоровить режим можно лишь путем введения всеобщего избирательного права. В настоящее время навстречу этому сознанию пошло и австрийское министерство Гауча, которое внесло законопроект о всеобщем и прямом избирательном праве[5].
Представительство интересов положено в основу и нашего положения о Государственной думе 11 декабря 1905 г., но русская система гораздо сложнее австрийской: большие города представляют как бы самостоятельную курию и посылают депутатов непосредственно в думу; губернские коллегии образуются из выборщиков от крестьян, землевладельцев (к которым относятся и крестьяне, имеющие вненадельную землю, духовенство, управляющие) и горожан (к которым причисляются и владельцы торгово-промышленных заведений).
Порядок еще осложняется многостепенностью выборов. Положение о Государственной думе стоит, несомненно, дальше от типа представительства всей нации, чем австрийский избирательный закон: последний устанавливает всеобщее пассивное право (каждая курия может избирать и не из своей среды), тогда как у нас избирателями могут быть лишь лица из среды выборщиков. Как видно из объяснительной записки к закону 11 декабря, сами творцы этого закона не были уверены в его прочности.
Известная доля представительства интересов встречается в разных конституционных государствах, хотя чаще для верхних палат: в мелких немецких государствах, в Испании, где особые избирательные права даны университетам, академиям и так называемым экономическим обществам и т.д.
Нигде, однако, практика такого представительства не подтверждает доводов в его пользу, и всюду вопрос о переходе от него к более или менее всеобщему представительству нации, как целого, есть лишь вопрос времени. Только в местном самоуправлении представительство интересов является до сих пор весьма живучей и распространенной формой[6].
В самом деле, нетрудно видеть, что представительство интересов находится в несомненном противоречии с идеей национального представительства: оно обособляет отдельные классы и превращает депутата как бы в выразителя специальных интересов пославшего его класса, напр., если он землевладелец – землевладельческого и т.д. Но где здесь остается место для интереса общенационального, ради которого существует само представительство вообще?
Государство должно стремиться стать выше классов, поскольку это возможно, здесь же его организация умышленно принижается, приурочивается к классам. Далее, какие интересы заслуживают представительства, а какие нет? Как определить относительный вес каждого такого интереса в общественно-государственной жизни?
По германской переписи 1895 г., в империи насчитывалось более 10 000 профессий: едва ли можно установить какое-либо разделение по ним общества и соответствующее распределение избирательных прав, которое не страдало бы произвольностью[7].
Наконец, если бы даже удалось установить такое деление, оно при быстром переменении социальных сил, столь характерном для нашего времени, само быстро изменилось бы: выдвинулись бы новые интересы, которым старая организация представительства совершенно бы не удовлетворяла. Поэтому представительство интересов неизбежно носит печать крайней произвольности.
Несомненно, к этой форме представительства подходит всякая система, основанная на имущественном цензе. Она как бы выражает интерес имущих классов вообще, ограниченных данной цензовой нормой; но все-таки, не дробя нации на ряд профессиональных групп, защищающих свои специальные интересы, она меньше противоречит идее национального представительства, и тем меньше, чем ниже данный ценз и чем более широкому кругу открывает он доступ к политическим правам.
С другой стороны, в пределах установленного ценза, в пределах “pays legal”, как обозначали при Людовике-Филиппе часть населения, наделенную избирательными правами, устанавливается известное равенство. Если взять, например, цифру современного итальянского ценза – 20 лир уплачиваемого налога, – то мы увидим, что равными избирательными правами пользуются как те, кто платит 20 лир, так и те, кто платит 50, 100, 200 лир, и т.д.
Здесь ценз является лишь показателем имущественной обеспеченности и предполагаемой в связи с ней политической способности. Такое значение и придавалось ему всеми сторонниками цензового представительства: аргументы, которые в пользу него приводил в эпоху английской революции Айртон[8], – эти аргументы повторялись в эпоху французской Реставрации Бенжаменом Констаном[9]; они повторяются иногда и сейчас; во всяком случае, к ним не прибавлено ничего нового.
Гораздо более резко выражено цензовое начало там, где, так сказать, объем политических прав данной общественной группы пропорционален ее имуществу, т.е. в чистой плутократии. Такова прусская система: все население избирательного округа делится на три части, каждая из которых уплачивает равную долю прямых налогов.
К первой части принадлежат плательщики самых высоких налогов, составляющих 1/3 общей налоговой суммы; ко второй плательщики следующей 1/3 – менее состоятельный слой; к третьей – все остальные. Главное значение при расчете имеет подоходный налог, причем лица, освобожденные от него, приравниваются к плательщикам его в низшей норме.
Каждый из трех классов посылает по равному числу выборщиков, и эти последние, соединившись в одну коллегию, избирают уже представителей. Таким образом, избирательное право распределено крайне неравномерно: в Берлине, например, в 1899 г. к первому классу принадлежало 0,24% населения, ко второму – 2,41%, к третьему – 97,35%, – а между тем каждая из этих трех категорий посылает равное число выборщиков; для всей же Пруссии эти три категории распределяются, как 4%, 12% и 84% населения.
Наконец, здесь огромную роль играет случайность: один и тот же человек с тем же доходом в одном округе может принадлежать к первому классу, а в другом, где больше богатых людей, – к третьему: соответственно этому меняется и его участие в выборах. Трудно найти систему, более противоречащую господствующим стремлениям к демократизации представительства, и люди самых разнообразных направлений соглашались с Бисмарком, что “ни в одном государстве не придумано более бессмысленного и жалкого избирательного закона, чем в Пруссии”.
Однако к этой “бессмысленной и жалкой” системе[10] перешла в 1896 г. под влиянием страха перед растущей силой социал-демократии Саксония. Правда, здесь она несколько смягчена, как и в другой стране, где система, подобная прусской и соединенная с представительством интересов, продолжает существовать, несмотря на провозглашенный в конституции принцип народного суверенитета, – в Румынии.
Такая плутократическая организация политического представительства (этого нельзя сказать о местных учреждениях) является исключением. В огромном большинстве стран, сохранивших ценз, последний является лишь условием пользования политическими правами, равными для всех, удовлетворяющих этому условию. И здесь, как основную и неизменную историческую тенденцию, мы должны признать постепенное расширение цензовых норм и движение в сторону всеобщего избирательного права.
Обращаясь к истории Англии, мы видим, что уже в 15-м веке здесь был установлен ценз для избирателя в 40 шиллингов дохода с так называемого “свободного держания” – фригольда; этот ценз давал избирательное право почти всем свободным землевладельцам[11].
Хотя подобный ценз и не принадлежит к древнейшим английским установлениям, он в политическом мышлении англичан твердо установил взгляд, что лишь имущество, и притом прежде всего недвижимое, обеспечивает надлежащее осуществление избирателем его права; этого принципа не разрушили и демократические течения в эпоху английской революции, исходившие от левеллеров и других “крайних левых” групп английского сектантства.
Те же воззрения были перенесены и на политически-девственную почву Америки; в южных колониях – Пенсильвании, Делаваре, Каролине, Георгии – всюду избирательное право было связано с землевладением, в северных же колониях господствовала система ценза, основанного на уплате налога, но здесь политические права давала не только недвижимая, но и движимая собственность, – например, в Нью-Йорке был установлен применительно к английской норме ценз в 40 шиллингов дохода.
Когда создавалась федеральная конституция 1787 г., избирательное право в разных штатах было очень различно: казалось неудобным как вводить избирательный закон для палаты депутатов помимо штатов, так и предоставить им всецело организацию выборов; остановились на среднем пути и признали, согласно ст. I 2-го отд. текста конституции, что избирателями в палату представителей являются те же лица, которые избирают в каждом штате в более многочисленную, т.е. более демократическую, палату.
Французское национальное собрание 1789 г. при выработке конституции исходило из идеи народного суверенитета, но оно не признавало, чтобы отсюда неизбежно вытекало требование всеобщего права голоса.
В сущности, оно приняло систему, близкую к той, которая действовала при выборах в Генеральные штаты представителей третьего сословия: избирательное право получили французские граждане, уплачивающие прямой налог в размере, по крайней мере, трехдневной заработной платы.
Это было сравнительно небольшое ограничение – по словам Деманье, оно отстраняло лишь нищего, – но уже тогда указывали на опасность и несправедливость подобного разделения граждан на политически полноправных и неполноправных; этой теме посвящена была одна из самых характерных речей Робеспьера.
Конституция 1793 г., составленная конвентом, отказалась от этого разделения, но оно было восстановлено в конституции III г. В эпоху консульства и Первой империи избирательное право являлось формально весьма широким, но оно соединялось со многостепенностью и с очень сложной системой, при которой момент выбора терял всякое реальное значение.
В эпоху Реставрации Бурбонов мы находим действительное, а не фиктивное представительство; правительство далеко не всегда получало такую палату, какой оно желало, но зато избирательное право давалось весьма ограниченной части нации: избирать мог лишь тот, кто платил 300 франков прямого налога; при этом в 1820 г. было введено добавление, по которому плательщики высших налогов получали лишний избирательный голос[12].
Этим путем хотели усилить представительство класса крупных землевладельцев, – в котором реставрационная монархия надеялась найти главную опору. Такую же цель имел и ордонанс, изданный Полиньяком в 1830 г. накануне июльской революции и послуживший поводом к ней, – ордонанс, отнимавший избирательные права у части избирателей-неземлевладельцев.
Июльская революция, произведенная соединенными силами буржуазии и рабочих, переместила центр тяжести с землевладельческого класса на промышленный; ценз был понижен до 200 фр., но и при этом из населения свыше 30 миллионов избирательным правом пользовалось лишь около 180 000.
Именно в эту эпоху вопрос об избирательном праве был поставлен с небывалой до тех пор остротой, и среди обделенного рабочего класса впервые появилось ясное сознание, что без всеобщего избирательного права никакие его социальные притязания не могут быть осуществлены. Революция 1848 г. положила конец господству ценза во Франции.
Заметим, что во французских избирательных законах этой эпохи пассивное право поверглось еще большим ограничениям. При Реставрации, например, избранным мог быть лишь плательщик 1000 фр. прямого налога, при июльской монархии этот ценз понизили до 500 фр., – но такое расширение все же давало пассивное избирательное право лишь совершенно ничтожной части нации.
В основе такого различия лежал взгляд, долго державшийся во Франции, – что от избирателя требуются менее строгие условия, чем от избираемого. С 1848 г. подобное разделение активного и пассивного права не встречается уже во французском законодательстве.
Напряженная борьба за расширение избирательного права в эпоху июльской монархии соответствовала сильному демократическому движению, происходившему одновременно в Англии. В, начале 19-го века английское избирательное право отличалось большой архаичностью; оно отражало эпоху, когда страна жила почти исключительно земледелием; большую часть палаты общин поставлял класс крупных и средних землевладельцев, между тем как центр тяжести все более и более перемещался от земледелия к промышленности и торговле, от деревни к городу.
Все выборы находились в руках крупного землевладения: по расчету Ольдфильда, в парламент 1830 г. было избрано 18 депутатов по рекомендации 87 пэров, 137 депутатов – по рекомендации 80 крупных землевладельцев, не принадлежавших к лордам; из 653 депутатов свободно избранными можно было считать не более 121.
Реформа 1832 г. была первой крупной брешью, пробитой в этой системе: целый ряд новых депутатских мест был отнят от обезлюдевших местечек и передан городам, а в деревнях избирательное право распространено на так называемых лизгольдеров и копигольдеров, т.е. и не на полных собственников, если они имели не менее 10 ф. дохода; от собственников требовалось 5 ф. дохода.
Новый состав палаты общин сделал возможными проведение первых мер фабричного законодательства и отмену хлебных пошлин; но эта реформа не могла удовлетворить представителей более последовательной демократической программы, так называемых чартистов: они требовали всеобщего избирательного права.
О степени глубины распространения этих чартистских стремлений можно судить по 3 300 000 подписей, собранных под их петицией 1842 г.; парламент отверг эту петицию. И здесь, вероятно, действовали не только классовые мотивы: простое и радикальное разрешение вопроса менее соответствовало складу политического мышления в Англии, чем во Франции.
В сознании англичан прочно укрепилось недоверие к такому общему, отвлеченному принципу, и, расширяя избирательный ценз, они исходили не из идеи естественного права, на которую и не ссылались, а из растущего давления со стороны классов, не пользовавшихся политическими правами, и из соображений государственной целесообразности.
Связь представительства с уплатой налога в высшей степени глубоко проникала в английскую политическую традицию; даже такой искренний приверженец демократии, как Дж. С. Милль, находил невозможным предоставить избирательное право тем, кто не участвует своими взносами в государственных расходах.
Агитация чартистов не привела к их цели; в 60-х годах новая волна демократического движения выдвинула реформу 1867 г., проведенную, что весьма характерно для Англии, консервативным министерством.
В городах избирательное право было предоставлено всем хозяевам, снимающим квартиру с платой 10 ф.; в деревнях ценз также значительно понижался как для собственников, так и для держателей; избирательное право получали до 2 700 000 граждан: число их по сравнению с законом 1832 г. больше чем утраивалось. Наконец, в 1884 г. “квартирный ценз” в 10 фунтов был распространен и на деревню[13].
С этого времени Англия близко подходит к всеобщему праву голоса: в число избирателей вошло все оседлое население Англии, имеющее самостоятельные хозяйства; по расчету это составляет приблизительно 1/6 всего ее населения, тогда как реформа 1867 г. давала избирательное право лишь 1/7. После 1884 г. число городских избирателей увеличилось незначительно, число же сельских почти утроилось[14].
Заметим, что для пассивного избирательного права с 1858 г. не существует никакого ценза. Некоторое отклонение от принципа равного избирательного права создается возможностью для одного избирателя по различным имущественным цензам вотировать в разных местах отчасти не совсем точным распределением представительства по территории и, наконец, особым представительством университетов.
Английскому духу присуще какое-то отвращение к политическому рационализму, работающему дедуктивным методом. В 1867 г. во время споров о предлагаемой избирательной реформе Джордж Бродрик предлагал противникам ее, обвинявшим защитников в теоретизме, – назвать из них хоть одного, который бы признавал избирательное право естественным правом гражданина и не ссылался на доказательства вполне практического характера.
Гораздо быстрее по пути расширения избирательных прав пошли Соединенные Штаты. Уже с самого основания американской федерации идет усиленная агитация в пользу широкого избирательного права, и новые штаты, присоединявшиеся к союзу, проникнуты уже чисто демократическими началами: конституция Луизианы 1812 г., конституция штата Миссисипи 1817 г. не признают уже никакого имущественного ценза.
В настоящее время огромное большинство штатов от него отказалось (исключение представляют: Род-Айлэнд, Южная Каролина и отчасти Делавар). Вопрос обострился не столько по поводу имущественного ценза, сколько по поводу предоставления избирательных прав неграм.
После междоусобной войны принята была так называемая 14-я поправка к федеральной конституции следующего содержания: если какая-нибудь часть взрослого мужского населения штата согласно его конституции лишается избирательных прав, то представительство этого штата в конгрессе пропорционально уменьшается, – поправка, направленная прежде всего против расовых ограничений, но косвенно препятствующая и сохранению имущественного ценза, так как всякий такой ценз уменьшает число представителей, посылаемых данным штатом, и, следовательно, уменьшает его политический вес в центральном представительстве.
Аналогичный процесс понижения цензовых норм мы находим повсюду. Бельгийская конституция 1831 г. определила, что этот ценз не может быть выше 100 и ниже 20 флоринов (1 флорин равняется приблизительно 2 франкам 20 сантимам); уже в 1848 г. закон фиксировал сумму в 20 флоринов, затем введены были категории избирателей без имущественного ценза и, наконец, с 1893 г. Бельгия имеет всеобщее, но не равное избирательное право.
Голландская конституция 1848 г. установила, по примеру бельгийской, maximum и minimum (причем maximum был весьма высокий – 160 флоринов) цензовых норм, различных для разных провинций. В 1887 г. ценз понижен до 10 флор., а в 1896 г. избирательное право еще значительно расширено: ныне действующий закон по своей сложности и различным категориям избирателей, которые он устанавливает, несколько напоминает английский, но он еще шире[15].
Испания уже в 1869 г., при установлении республики, уничтожила ценз; всеобщее право голоса просуществовало до восстановления монархии и снова было введено в 1890 г.; однако в ближайшее время после 1890 г. это нововведение оказало мало влияния на характер испанской политической жизни.
Италия долго имела относительно высокий избирательный ценз в 40 лир; с 1882 г. он понижен вдвое и введены многочисленные отступления от него. То же видим мы и в большинстве других стран Европы: там, где сохранился ценз, он не носит того характера, как во Франции в эпоху июльской монархии, не создает маленькой привилегированной группы “pays legal”; – избирательное право является, так сказать, больше правилом, чем исключением[16].
Более чистый цензовой тип в настоящее время в Европе сохранили Швеция и Венгрия, но и здесь рост демократических стремлений заставит, очевидно, в недалеком будущем распространить избирательное право на всю массу населения[17]. Интересно, что Япония, которая только в 1889 г. ввела конституционный строй вообще и начала с высокого ценза в 15 иен (он давал избирательные права меньше, чем 500 000, из населения свыше 45 млн), уже значительно его понизила (для избирателей до 10 иен; право быть избранным не ограничивается никаким цензом).
Таким образом, постепенное понижение имущественного ценза есть, несомненно, одна из характернейших черт в развитии современного конституционного государства. Она вполне соответствует увеличивающемуся удельному весу народных масс, их интересов и настроений, в политической и социальной жизни.
Цензовой режим начинает рассматриваться и ощущаться так же, как рассматривались и ощущались сословные привилегии: насколько можно оценивать условия современной жизни, нигде мы не замечаем возможности сколько-нибудь длительной реакции в смысле создания новой цензовой олигархии.
Мысль, что ценз является обеспечением культурного развития избирателя, еще иногда всплывает, но даже наблюдатели, смотрящие с недоверием и страхом на рост демократии, ищут других средств облагородить “Калибана”, и не решаются отказать ему в избирательном бюллетене.
С другой стороны, и взгляд на государство, как на своего рода акционерную компанию, где голос принадлежит лишь вкладчикам и должен быть соразмерен их вкладу, – в настоящее время потерял большинство сторонников: последовательно проведенный, он приводит к прусской системе, где политические права действительно более или менее пропорциональны вкладу-налогу; он не принимает во внимание косвенных налогов, составляющих главную часть современного государственного бюджета; он, наконец, опровергается и политической практикой, указывающей, что введение всеобщего и равного избирательного права вовсе не сопровождалось попытками конфискации имуществ, которой часто опасалось испуганное воображение владельческих классов.
Нам надо сказать еще об одной форме ценза, которая, по крайней мере, теоретически, несомненно, менее противоречит идее национального представительства, чем ценз сословный, классовый или имущественный: мы имеем в виду ценз образовательный. Здесь условием избирательной способности человека ставится как будто не нечто ему внешнее и не зависящее от него, подобно происхождению или имущественному положению, а его внутренние свойства.
Кроме того, мысль об образовательном цензе привлекательна для многих, как средство обеспечить сознательность выборов. Дж. С. Милль, например, считал, по меньшей мере, странной идею давать избирательные права людям, не умеющим читать и писать и не знающим правил арифметики.
Очевидно, может быть два типа образовательного ценза: или избирательный закон довольствуется требованием начального образования, даже простой грамоты, – и тогда с развитием всеобщего обязательного обучения это требование теряет практический смысл, или условием ставится прохождение более высокого типа школы, – и тогда при существующем в современном государстве общественном строе весьма значительная часть населения утратит избирательные права и восстановится в замаскированном виде имущественный ценз.
В настоящее время мы находим образовательный ценз чаще всего в государствах, где народное образование весьма отстало, – в Румынии, Италии, Португалии. В Румынии прохождение начальной школы избавляет от обязательности имущественного ценза вообще; в Португалии, напротив, грамотность представляет условие, sine qua поп, не заменяемое имущественным цензом, но и не устраняющее его; для пассивного права повышенный имущественный ценз может быть заменен дипломом средней школы.
Нечто подобное действует и в Италии с 1882 г.; условием осуществления избирательного права поставлена грамотность – обстоятельство, до сих пор отстраняющее от выборов весьма значительные массы в Южной Италии; сверх того, требуется одно из двух: или наличность известного имущественного ценза, или окончание, по крайней мере, начальной школы[18].
Ценз грамоты существует и в некоторых штатах Америки, – например, в Массачусетсе требуется от избирателя умение читать английский текст конституции и подписывать свою фамилию: по словам Брайса, на практике это требование обыкновенно не соблюдается[19].
Итак, пределом развития избирательного права, к которому тяготеет современное конституционное государство, является всеобщее право голоса, и притом – согласно известной формуле – всеобщее, равное, тайное и прямое. Каждое из этих понятий заслуживает особого внимания.
Всеобщим правом оно является в противоположность праву, основанному на имущественном цензе или вообще на создании привилегированных групп среди населения. Этого, однако, не следует понимать буквально: мы встречаем в странах с признанным всеобщим правом известные изъятия, которые имеют более или менее принципиальный характер. Сюда, прежде всего, принадлежит изъятие пола.
Громадное большинство конституций не распространяет на женщин избирательного права: мы находим его лишь в некоторых штатах Америки (Колорадо, Виоминг), Австралии и в Новой Зеландии: в этих штатах Америки и Австралии женщинам принадлежат избирательные права не только в представительные учреждения данного штата, но и в федеральный парламент.
В европейском законодательстве встречается лишь зародыш избирательного права женщин: так, Италия предоставляет вдове или разведенной жене, которая выплачивает налог, дающий право участия в выборах, уполномочивать на них сына или внука. В Австрии избирательное право в курии крупного землевладения предоставлено женщинам, вотирующим через своих уполномоченных, – каковое право принадлежит и корпорациям.
Может быть, сюда надо отнести и ценз по передоверию жены и матери, введенный в России положением о Государственной думе, но едва ли логично ссылаться здесь на добавочный голос, принадлежащий в Бельгии женатым известного возраста, которые могут распоряжаться им без всякого полномочия со стороны своих жен.
Нельзя обойти, наконец, молчанием последнего решения, которое принял финляндский сенат и которое прошло через сейм, – распространить избирательные права на женщин. Таким образом, из европейских стран Финляндия первая открывает двери парламента женщинам. Гораздо более распространено участие их в местных выборах.
Вопрос об избирательном праве женщин поставлен не вчера; он старее современного феминистического движения, и Кондорсэ еще в 1787 г. в своем “Письме жителя города Нью-Гэвена к гражданину Виргинии” энергично высказывался в его пользу. Известны горячие слова Милля, посвященные разоблачению этой великой в его глазах социальной несправедливости.
Англия, открывшая женщинам двери местного самоуправления, по-видимому, недалека от предоставления им политических прав; уже в 1897 г. подобное предложение прошло через палату общин, но провалилось у лордов.
Даже такой консервативный писатель, как Лекки, в своем последнем сочинении о “демократии и свободе”, где всеобщее право голоса подвергается резкой критике и палата лордов рассматривается как благодетельный институт, обеспечивающий устойчивость политического порядка и законодательного преемства, – даже Лекки не видит никаких препятствий к распространению избирательных прав на женщин[20].
Несомненно, здесь очень многое зависит от исторически сложившихся бытовых условий и народной психологии. Положение женщин в англосаксонском и романском мире представляет резкий контраст; ни в Англии, ни в Америке мы не найдем той пропасти, которая отделяет оба пола во Франции и Италии; достаточно сравнить, какой простой и естественной в странах англосаксонских представляется мысль о совместном обучении и воспитании мальчиков и девочек и как туго она прививается во Франции.
Здесь дело еще более в нравах, чем в законодательстве, хотя было бы несомненным противоречием дать политические права женщинам во Франции и Бельгии и сохранить параграфы Code civil, совершенно ограничивающие их гражданскую правоспособность.
Присоединяется сюда и влияние католической церкви, которое до сих пор глубоко проникает женское население Франции, Бельгии, Италии, Испании и внушает серьезные опасения прогрессивным партиям этих стран, где ведется постоянная напряженная борьба с клерикализмом, иногда господствующая над всеми другими политическими и общественными вопросами, – страх, что допущение женщин будет означать торжество церкви.
Несомненно, в этом страхе много оппортунизма и непоследовательности, но несомненно и то, что бытовые условия чрезвычайно облегчают именно для англосаксонских стран, сравнительно с романскими, введение избирательного права женщин.
По всем своим традициям и господствующим в обществе понятиям Россия в этом отношении стоит, несомненно, ближе к Англии и Америке, чем к Франции, и как это ни кажется на первый взгляд парадоксальным, можно думать, что распространение избирательных прав на женщин для нее значительно легче, чем для многих западноевропейских стран.
Менее принципиальное значение имеют ограничения по возрасту. И здесь многое зависит от бытовых условий; несомненно, чем большие массы граждан входят в категорию полноправных, тем полнее осуществляется идея национального представительства; с другой стороны, практически неизбежен низший предельный возраст, с которого начинается пользование избирательными правами.
В общем, политическое совершеннолетие колеблется между 21 и 25 годами, причем во многих странах пассивное право требует более зрелого возраста. Право избирать в Аргентине дается начиная с 17 лет, в Мексике – с 18 лет, в Швейцарии, Венгрии, Болгарии – с 20 лет, во Франции, Англии, Италии, Соединенных Штатах, Португалии, Греции и т.д. – с 21 года; в Австрии – с 24 л., в Германии, Пруссии, Испании, Нидерландах, Бельгии, Норвегии, Японии, России – с 25 лет.
Право быть избираемым, где оно не приурочено к тому же возрасту, что и активное, дается – в Венгрии начиная с 24 л., во Франции – с 25 л., в Пруссии, Баварии, Саксонии, Австрии, Италии, Норвегии – с 30 л. Интересную особенность представляет датский избирательный закон, устанавливающий для активного избирательного права более высокий возрастной ценз (30 л.), чем для пассивного (25 л.).
Распространение избирательного права на более молодые поколения, несомненно, изменяет общий характер политической жизни страны, ускоряет ее темп и усиливает больше “партии прогресса”, чем “партии порядка”. Законодательство вообще склонно к постепенному понижению возрастного ценза, хотя есть и обратные примеры, как Бельгия, которая, возвысив его до 25 лет, создала известный корректив к введенному всеобщему избирательному праву.
Нельзя не сказать нескольких слов о требуемом цензе оседлости, т.е. условии, чтобы избиратель прожил известное время в избирательном округе. В сущности, само существование такого условия противоречит идее, что всякий депутат представляет не свой округ, а всю страну в ее целом; ценз оседлости, вполне естественный при выборах в органы местного самоуправления, не соответствует задачам политических выборов.
Избиратель остается гражданином своей страны, в каком бы пункте ее он ни находился и как бы долго ни продолжалось его пребывание там. Само требование более долгой оседлости, несомненно, отстраняет значительную часть населения – особенно среди неземледельческих элементов. В эпоху Второй французской республики был издан закон 31 мая 1850 г., устанавливавший для избирателя обязательность трехлетней оседлости.
Закон был прямо продиктован страхом перед революционным рабочим движением, и представители французской буржуазии видели в нем важный корректив к всеобщему избирательному праву; однако неудовольствие, вызванное им в стране, было сильнее, чем ожидали, и оказалось как нельзя более полезным для цезаристских замыслов Наполеона[21].
В настоящее время большая часть конституций все-таки устанавливает известный ценз оседлости: – 3 месяца (Швейцария), 6 месяцев (Франция и Италия), 1 год (Бельгия, Англия), 2 года (Испания). Очевидно, ограничительное действие ценза оседлости возрастает с увеличением его срока.
Наконец, есть целый ряд ограничений, вытекающих из презумпции моральных свойств человека или против его самостоятельности, – всякого рода ограничения, связанные с тем, что человек судился и был осужден, что он пользуется общественной благотворительностью[22].
Более принципиальные возражения встречает отказ в праве вотума домашней прислуге; мы находим его в Пруссии, Саксонии, Венгрии, Румынии, Португалии. Нельзя не видеть, что здесь уже весьма злоупотребляют аргументом, основанным на зависимости положения.
Отстранение от избирательного права в некоторых странах духовенства и монашества (Швейцария, Греция, Мексика, Бразилия) вызывается особенно обостренными отношениями, создавшимися между церковью и государством; с точки зрения идеи национального представительства оно не может быть оправдано.
Напротив того, отстранение действующей армии мы находим повсюду: эта мера одинаково оправдывается заботой об обеспечении свободы выборов и о сохранении военной дисциплины[23].
Весьма важное значение для пассивного права имеет установленная несовместимость между отдельными должностями и званием народного представителя. Едва ли здесь можно вывести отвлеченным путем, какая система более усиливает народное представительство: строгое ли устранение от него лиц, служащих государству, или допущение последних в законодательное собрание.
Из конституционной практики Англии мы знаем, что шерифы и адвокаты не могли быть избираемы уже по закону 1372 г. Злоупотребления при Стюартах заставили в так называемом “акте о престолонаследии”, представлявшем собой как бы договор нации с новой династией, выдвинуть принцип несовместимости платной государственной должности с депутатским мандатом; это запрещение закрывало даже министрам доступ в парламент, и уже в 1707 г. его значительно смягчили.
Во Франции именно среди депутатов третьего сословия было очень много чиновников: на Генеральных штатах 1614 г. из 192 депутатов этого сословия 131 находились на государственной службе.
Французское национальное собрание, проникнутое принципом полного разделения властей, запретило своим членам принимать от правительства какие-либо места, даже министерские посты; таково же было постановление конвента и конституции III г., но с утверждением власти Наполеона все изменилось: члены законодательного корпуса “во имя общего блага” даже приглашались принимать различные должности.
Хартия 1814 г. и законодательство реставрации совершенно умалчивали о должностях, что служило поводом к многочисленным злоупотреблениям; при июльской монархии введены были известные ограничения; Вторая республика и Вторая империя еще значительно усилили их[24].
Наиболее последовательно взгляд о несовместимости звания народного представителя с правительственной должностью проводит американское законодательство: здесь двери конгресса безусловно закрыты даже для лиц, стоящих во главе исполнительных департаментов, которые соответствуют европейским министерствам.
В Австрии же и немецких государствах, напротив, не установлено принципиальной несовместимости между законодательным мандатом и государственной службой; единственное ограничение состоит в том, что если депутат во время сессии получит оплачиваемое правительством место, то он теряет свои депутатские полномочия, но может быть переизбран.
Среднее место занимает французская система: в принципе она провозглашает несовместимость депутатского достоинства с платной государственной должностью, но допускает многочисленные исключения для министерских и высших административных и судебных мест, для членов академической корпорации и для высших представителей религиозных организаций.
Иногда, как в Италии и Португалии, устанавливается, что число членов законодательного собрания, находящихся на государственной службе, не может превышать известной нормы. В России положение о думе 6 августа стояло на почве полной несовместимости звания члена думы с платной службой государству – даже для министров; последнее обстоятельство устранено в положении 20 февраля, которое предусматривает возможность для министров быть членами думы[25].
Все эти стремления установить несовместимость понятны при наличности сильного безответственного правительства, на которое народное представительство не может воздействовать и которое путем давления на выборах проводит своих креатур; но значение этих ограничений значительно уменьшается, когда организована надлежащим образом ответственность исполнительной власти.
Тогда подобное ограничение, прежде всего, ограничивает свободу избирателей, которые часто лишаются возможности выбирать людей большого опыта и авторитета и серьезных общественных заслуг.
Во всяком случае, при правильном народном представительстве совершенно достаточной гарантией казалось бы требование переизбрания депутата при назначении его на государственную должность. Это не может относиться к министрам, связь которых с палатой составляет самую сущность парламентского строя.
Все приведенные нами изъятия, имеющие более или менее принципиальный характер, ограничивают всеобщность выборов. Второй признак, указываемый в общей формуле, – это требование равенства голосов. Принцип такого равенства подвергался многосторонней критике; соглашались, что у всех есть известное право участвовать в политической жизни, – но не равное: образование, имущество, жизненный опыт дают различным людям различный удельный вес.
Так думал, поскольку дело шло о различиях в образовании, Д.С. Милль; так же высказывались многие противники “гегемонии числа”, проникающей современную демократию. “Я, конечно, стою двадцати избирателей Круассэ, – писал Флобер. – Деньги, ум, даже природа – все силы должны быть приняты во внимание. Но в настоящее время из этих сил я вижу только одну, – число”.
Очевидно, что прибавление лишнего голоса в силу имущества или образования является смягченной формой ценза, и насколько образовательный ценз логически менее противоречит идее всеобщего права голоса, чем ценз имущественный, настолько и добавочный голос, основанный на дипломе учебного заведения, менее нарушает равенство, чем добавочный голос, определяемый высшим налогом.
Указывается еще на одно основание к добавке голоса, – на возраст и особенно на семейное положение: муж как бы получает голос своей жены. Очевидно, однако, что раз допущено отступление от принципа равенства, то нормы неравенства всегда будут произвольны.
В настоящее время всеобщее неравное право мы находим в Бельгии; она перешла к нему в 1893 г. Переход к всеобщему равному праву казался слишком резким, и множественность вотума ввели в виде корректива, как и повышенный возраст для избирателя.
Новый закон дает один дополнительный голос отцам семейств, достигшим 35 лет и уплачивающим известный налог, а также владельцам определенного имущества; высший образовательный ценз дает право на два дополнительных голоса. Никто не может иметь более трех голосов.
Под понятие всеобщего неравного права можно подвести и систему, действующую в Пруссии, но здесь, как мы видим, признак неравенства совершенно перевешивает всеобщность; представитель первого класса имеет как бы в 20 – 25 раз больше влияния, чем представитель третьего.
Система добавочных голосов гораздо более развита в местном избирательном праве, которое тесно связано с имуществом избирателя. В Швеции, например, городские избиратели могут иметь до 100 голосов, соответственно сумме уплачиваемого налога.
Эту систему (vote plural) нужно отличать от так называемого множественного вотума (vote multiple), которую мы находим, например, в Англии: один и тот же гражданин, обладающий цензом в различных округах, получает право избирать во всех этих округах, – способ, осуждаемый английскими радикальными партиями, которые давно выставили принцип: один человек – один голос (one man one vote).
Что касается бельгийского порядка, то его можно понять лишь как переходную ступень к всеобщему равному избирательному праву, а замена этого последнего способом дополнительных голосов – замена, рекомендуемая во Франции некоторыми публицистами, – очевидно, могла бы произойти лишь при глубоком и невероятном кризисе современной демократии[26].
Третий признак, выставленный в формуле, – непосредственность: всеобщее право должно быть прямым. Это значит, что между избирателями и их избранником не должно быть посредствующих ступеней. Такие двухстепенные выборы были установлены, как известно, французской конституцией 1791 г., заимствовавшей их, по-видимому, из процедуры избрания депутатов третьего сословия в Генеральные штаты.
Они сохранились в конституции III г. и стали еще более многостепенными при Наполеоне: прямое избирательное право появилось лишь с 1817 г. Французская система двухстепенных выборов была заимствована Норвегией в ее конституции 1814 г.: вероятно, эта двухстепенность здесь была также связана с обширностью территории и редкостью населения[27].
В настоящее время эта система сохраняется в некоторых немецких государствах – Пруссии, Баварии, Саксонии (после реформы 1896 г.) и Австрии (для некоторых курий и некоторых провинций)[28]. Здесь всюду демократические партии высказываются за скорейший переход к прямым выборам. В подтверждение они ссылаются на статистику, из которой видно, насколько процент не участвующих больше при непрямых выборах и вообще насколько слабее они интересуют население.
С точки зрения демократии, для которой депутат есть представитель всего народа, этот способ уничтожает одно из наиболее ценных следствий всеобщего права голоса, – создание непосредственной связи между страной и ее законодателями.
Только при прямых выборах обеспечивается чувство нравственной ответственности перед избирателями, которое не может быть облечено в юридические формы, как этого хотели бы защитники обязательного мандата, но без которой сами представительные учреждения никогда не могут иметь тесной связи с глубокими национальными чувствами и привычками.
Избирая лишь выборщика, избиратель не приходит в соприкосновение с принципиальными программными различиями, и если в странах, совершенно не подготовленных к политической жизни, двухстепенность допустима в качестве переходной формы, то настоящее политическое воспитание страны возможно лишь при прямых выборах.
Если же выборщики избираются с определенным условием вотировать за такого-то, как это имеет место в Соединенных Штатах при выборе президента, то сами выборщики становятся ненужной передаточной инстанцией. Все это вполне объясняет отрицательное отношение к двухстепенным выборам демократических партий; само собой разумеется, при трех- и четырехстепенности все эти недостатки усиливаются в высшей степени.
Иногда с двухстепенными выборами соединяется представление о своего рода отборе наиболее сознательных частей населения, и изображается дело так, будто повышение качества получаемого таким путем представительства искупает другие недостатки двухстепенности.
Так смотрел на дело Тэн, по словам которого двухстепенность “вносила в выборы свет и в закон законность”, и Токвилль, который преимуществом косвенных выборов объяснял превосходство американского сената над палатой представителей[29].
Последний пример не относится к делу: сенат избирается законодательными собраниями отдельных штатов, а не специально для этой цели избранными выборщиками, – разница, которая прекрасно выяснена была уже Миллем; выборы от учреждений не страдают недостатками, присущими двухстепенным выборам в строгом смысле этого слова[30].
Что же касается последних, то можно сказать, что весь политический опыт совершенно опровергает это мнение о какой-то большей сознательности и более высоком подборе, связанных с косвенными выборами.
Наконец, четвертый признак – тайная подача голосов. Он относится более к технике, чем к существу дела, но, несомненно, из всех гарантий, которыми обставляют выборы, это – важнейшая: слишком еще много в современном обществе зависимости всякого рода, а также возможности давления одних на других.
Требовать от среднего избирателя, чтобы он не подчинялся этому давлению и этой зависимости, настаивать на открытом голосовании, которое, впрочем, имеет весьма выдающихся защитников, как Милль, Гнейст, Георг Майер, – значит требовать совершенно неосуществимого.
Всюду мы видим параллельно с демократизацией избирательного права и стремление лучше обеспечить тайну вотума: такой переход совершился еще в 1832 году в Англии, где чартисты выставили тайну голосования, как один из шести пунктов национальной хартии, – позже в Норвегии, Баварии, многих швейцарских кантонах.
Открытая подача голосов остается в Пруссии, Дании, Венгрии, некоторых провинциях Австрии, Сербии. Вопрос о том, какой способ наилучше обеспечивает тайну – будет ли это изоляция избирателя, или передача бюллетеня в запечатанном конверте, или употребление единообразных бланков, – относится к технике: по-видимому, лучше всего из европейских стран тайна выборов обеспечивается в Англии и Бельгии.
Эти основные четыре признака современного всеобщего избирательного права, конечно, не исчерпывают его. Из прочих указанных вопросов мы можем остановиться на одном, имеющем принципиальное значение: мы разумеем вопрос об одноименных выборах или выборах по списку.
Должен ли каждый избирательный округ посылать лишь одного представителя или он должен быть настолько обширен, чтобы каждый избиратель мог наметить нескольких представителей? Несомненно, это различие не только техническое: если округ мал и избирается лишь один представитель, то выборы неизбежно приобретают более личный, так сказать, характер; здесь большую роль играет знакомство с личностью представителя, авторитет, которым он пользуется.
Наоборот, при выборах по списку избиратель не так легко становится на эту личную точку зрения, он больше руководится программными соображениями; он голосует не столько за известных представителей, сколько за определенную партийную программу.
Очевидно, целям политического воспитания второй способ соответствует гораздо больше, чем первый: при нем самый акт политического самоопределения совершается несравненно полнее, ибо каждый избиратель гораздо определеннее должен высказаться, какой политический путь он считает самым желательным для своей страны; несомненно, что всякие местные и обывательские соображения значительно теряют при этом силу.
Во Франции всплывала мысль заменить голосование за представителей голосованием за известные программы, которые будут поддерживать данные представители. Несомненно, это уже есть нечто переходное от представительства к непосредственной демократии, но здесь, с другой стороны, только доведена до логических последствий мысль, лежащая в основе избрания по списку.
Дело сводилось бы к тому же, если бы можно было составить изо всей страны – как это предлагалось защитниками теории так называемого “college unique” – единый избирательный округ: каждый избиратель должен был бы намечать список всех представителей. Очевидно, личное знакомство с представителем здесь совершенно теряло бы значение и каждый избиратель руководился бы лишь чисто программными соображениями.
Ответственность депутата при этом не устранялась бы, и это была бы ответственность перед всей страной, а не только перед своим округом[31]. Признавая эту форму наиболее совершенным осуществлением идеи политического самоопределения нации, живущей в условиях представительного режима, мы не можем, однако, не видеть громадных практических трудностей, связанных с ней: едва ли в близком будущем она возможна в каком-либо из крупных европейских государств; несомненно, она неразрывно связана с сильной партийной организацией, так как списки кандидатов должны составляться партиями.
Но если такая наиболее последовательная форма избрания по списку неосуществима сейчас и, вероятно, будет неосуществимой долгое время, то избрание по списку вообще тем больше приближается к ней, чем крупнее соответствующие избирательные округа и чем меньше в выборах действует местный и личный момент.
В конце концов, выборы по списку больше, чем единоличные, выражают идею, лежащую в основе представительного правления, – что всякий депутат представляет нацию в ее целом. Но эта система, с другой стороны, требует от нации большого политического напряжения, чем одноименные выборы.
В современных крупных государствах, вообще говоря, господствует вторая система; мы находим ее в Англии, Германии, Франции, Соединенных Штатах. Многие государства сделали опыт с избранием по списку и снова вернулись к одноименному, – Франция ввела его в 1885 г.[32] и отказалась от него в 1889 г., Италия имела его с 1882 по 1891 г.; такие же попытки мы находим в Греции, Голландии, отчасти Англии. Выборы по списку в настоящее время сохраняются в Австрии, Норвегии, Швейцарии, Бельгии, Португалии, Испании (хотя там преобладают теперь одноименные избрания) и Швеции (лишь в больших городах).
Тем не менее едва ли такое преобладание может дать ответ на вопрос о вероятном будущем того или другого способа. Во Франции, например, отказ от системы выборов по списку в 1889 г. произошел по совершенно случайным причинам – из-за страха перед движением в пользу генерала Буланже, получившего возможность, благодаря выборам по списку, ставить свою кандидатуру в целом ряде округов.
Избрание по списку тем более имеет шансы в будущем стать господствующей формой в конституционном государстве, что лишь при нем возможно так называемое пропорциональное представительство.
Мы не будем останавливаться на истории этой идеи, которая в глазах ее сторонников дает единственную возможность справедливой организации представительства. Они указывают на то, что всякий другой способ ведет к подавлению большинства меньшинством: все голоса, поданные за кандидатов партии, потерпевшей поражение, не дают никакого результата, а иногда – при искусственном распределении округов – вершителями дел страны являются избранники незначительной части всего населения.
Указывалось на то, какое несоответствие получается при мажоритарной системе между распределением представителей и избирателей по партиям: так, в Бельгии на выборах 1884 г. 36 000 клерикальных избирателей послали в палату 67 депутатов, а 22 000 либеральных избирателей – всего 2.
Дж. С. Милль находил, что для всякой демократии пропорциональное представительство обязательно и необходимо, иначе она не есть демократия в благородном смысле этого слова, а тирания большинства. Образовалась огромная литература, создавались специальные лиги для пропаганды идеи этой формы представительства; теоретически вырабатывались и практически применялись различные способы ее осуществления.
Сюда относится так называемый ограниченный вотум, – когда ни один избиратель не может подавать голос за все число выбираемых, – например, при 4 депутатских полномочиях каждый может вотировать лишь за 3.
Эта система, которую рекомендовал уже Кондорсэ, применялась после 1867 г. в Англии; она удержалась в некоторых штатах Америки и некоторых округах Испании; Италия приняла ее и затем отказалась от нее. Далее следует кумулированный вотум, когда всякий может или вотировать за нескольких кандидатов, или отдать все свои голоса одному; этот способ, впервые примененный в Капской Земле, употребляется также в некоторых штатах Америки; в Англии и Шотландии его применили к избранию школьных советов.
Близко подходит к нему так называемый способ простой множественности; более совершенным выражением его является система Гэра, который пропагандировал ее в Англии; ее ввели впоследствии в 1855 г. в Дании.
Сущность ее в следующем: всякий получивший известное число голосов в стране, – равняющееся частному от деления числа избирателей на число депутатских мест, – признается избранным; если известный кандидат получил уже требуемое число голосов, то прочие голоса, поданные за список, в котором этот кандидат стоит первым, присчитываются второму, стоящему в списке. Важный недостаток этой системы состоит в том, что здесь многое зависит от порядка, в котором вынимаются листы с именами кандидата.
Перечисленные способы представляют лишь грубые попытки дать представительство меньшинству. Гораздо более тонкой является система так называемой конкуренции листов: составляются определенные списки кандидатов различных партий, и каждой из них дается число депутатских мест, пропорциональное относительному числу поданных за список голосов.
Усовершенствованный профессором математики в Гентском университете Гондтом, этот способ был положен в основу новейшей бельгийской избирательной реформы, которая в смысле организации представительства меньшинства кажется наиболее совершенной; если и в больших государствах Европы введут пропорциональное представительство, то, вероятно, остановятся именно на системе Гондта.
Но нас занимает не технический вопрос, а более общий: как относится пропорциональное представительство к идее политического самоопределения? Расширяет ли его это представительство или, напротив, суживает?
При этом приходится говорить более или менее отвлеченно: вопрос пропорционального представительства, хотя и поднятый повсюду, далеко не получил еще в политической практике того значения, какое он имеет в теории.
Сама идея представительства меньшинства, по существу, конечно, не стоит ни в каком противоречии с демократией, если под последней не понимать демагогию, признающую лишь численное превосходство.
Национальная воля, осуществляемая в законодательстве, определяется победой более крупных интересов, более глубоких течений общественной мысли и чувства, – но победа не исключает права побежденных отстаивать себя до конца.
Надо сознаться, что терпимость к праву меньшинства имеет великое значение для жизнеспособности демократического строя, как и уважение к основным правам человека и гражданина: неограниченная тирания большинства есть прямой путь к тирании одного лица.
С этой стороны пропорциональное представительство, обеспечивая до известной степени меньшинство, может значительно способствовать прочности демократии, – тем больше, чем более широкими правами обеспечено данное народное представительство и чем менее оно имеет противовесов.
Страх, высказываемый многими, что при пропорциональном представительстве политическая жизнь страны чрезмерно раздробится среди мелких партий, и “тирания большинства” заменится “анархией меньшинства”, едва ли основателен; здесь все зависит от того, сосредоточивается ли политическая жизнь около крупных и основных интересов, господствующих над прочими и способных стереть второстепенные партийные различия.
Но есть и другая сторона дела, которая заставляет признать, что пропорциональное представительство способствует более полному политическому самоопределению; при нем ослабляется личный и местный характер выборов и дается им более принципиальная постановка.
Страна разбивается на обширные группы-партии, и каждая из этих партий представляется соответственно своей численности: такая идейная группировка, очевидно, более соответствует целям политических выборов, чем приурочение их к известным местным округам.
Наиболее совершенной формой являлось бы пропорциональное представительство от всей страны, составляющей как бы единый избирательный округ, причем каждый избиратель намечал бы весь список представителей и каждая партия получала бы число мест, пропорциональное числу поданных за ее список бюллетеней.
Конечно, это представляет огромные практические трудности, и на практике приходится учреждать не один, а много избирательных округов; но и при таком порядке активное участие избирателя, несомненно, значительнее, необходимость для него разобраться в программных вопросах, несомненно, настоятельнее, чем при одноименных выборах.
Указывают, что в этих случаях свобода избирателя стесняется тем, что кандидатов намечают партийные комитеты; но едва ли обыкновенный избиратель имеет много больше свободы при одноименных выборах, где кандидатов также выдвигают партии.
При выборах по списку и при пропорциональном представительстве он только сознательнее и отчетливее должен определить свое личное отношение к разделяющим партии вопросам и невольно отрешается от обывательских симпатий и антипатий. Это, несомненно, улучшает и облагораживает выборы.
Таким образом, формой представительства, дающей наиболее сильное выражение политическому самоопределению нации, является всеобщее право голоса, равное, тайное и прямое, соединенное с выбором по списку и пропорциональным представительством.
Последнее, как мы уже говорили, является пока исключением; остальные атрибуты всеобщего избирательного права в целом ряде стран Старого и Нового Света – в Германии, Франции, Испании, Швейцарии, Болгарии, Греции, Бадене, Соединенных Штатах, других американских республиках, Австралии – уже осуществлены, а в остальных странах, как мы видели, вопрос о всеобщем, равном, тайном и прямом голосовании стоит на очереди.
В глазах некоторых всякое другое представительство, поставленное рядом с этим, является ослаблением его правильности и отклонением от принципа всеобщности. Здесь мы переходим к другому вопросу первоклассной важности для политической морфологии, – к вопросу об одной или двух палатах.
[1] Весьма полное сопоставление взглядов см. у Duguit. Etudes de droit public. V. II. Ch. La Nation.
[2] Das Staatsrecht. I В. S. 133.
[3] В его книге La crise de l’Etat moderne. Сравни у Шеффле в Deutsche Kern-und Zeitfragen; замечательно, что он здесь высказывается гораздо определеннее в пользу этого представительства, чем в своей классической книге: Bau und Leben des socialen Korpers. Интересная критика новой литературы и самой теории у Chimienti. La vita politica. P. 213 etc.
[4] Идея представительства интересов всплывала также при пересмотре бельгийской конституции. Предлагалось, например, разделить палату на три равные части, из которых одна представляла бы капитал, другая труд, третья науку; каждая состояла бы из 72 депутатов.
Представительство капитала делилось бы на представительство движимости и недвижимости (в каждой категории по 36); последнее на представительство крупной и мелкой земельной собственности (по 18).
Бельгия в эпоху пересмотра ее конституции (в 90-х годах) стала настоящей лабораторией политической мысли, но многие произведения этой последней отмечены таким же искусственным педантическим характером, как и вышеприведенная схема.
Замечательно при этом, что если представительство интересов встречало горячую защиту у католиков социального направления, то, с другой стороны, Принс (в книге La democratie et le regime parlementaire) видел в нем единственное средство поставить преграду всемогуществу католической церкви, а известный социолог Де-Греф считал его наиболее соответствующим идеям социализма.
[5] Старый избирательный закон 1866 г. в Румынии точно так же создавал представительство интересов, приуроченное к четырем куриям.
[6] См. об этом у Pyfferoen. L’Electorat politique et administratif en Europe. Preface.
[7] Примером такой произвольности, конечно, может служить и закон 11 декабря 1905 г. о выборах в Государственную думу, и совершенно непонятно, на чем основывалась уверенность авторов объяснительной записки к этому закону, будто при нем “бытовые группы населения доводят до Государственной думы своих представителей в том же примерно численном соотношении, в каком степень влияния этих классов проявляется в действительной жизни”.
[8] Айртон, в противоположность Райнборо и левеллерам, отрицал ту мысль, что участие в законодательстве страны составляет естественное право граждан; он говорил, что следует допускать к этому законодательству лишь тех, кто выражает интересы страны, т.е. представителей землевладения и промышленности, но в пределах их класса должно быть полное равенство прав: человек с доходом в 40 шиллингов и с доходом 1000 шиллингов должны иметь равные голоса.
[9] Principes de politique. Ch. 6.
[10] Она имела своего горячего апологета в лице знаменитого юриста Гнейста, которого привлекало в ней, между прочим, соответствие с устройством рейхстага в старой Германской империи. См. его: Die nationale Rechtsidee von den Standen und das preussische Dreiklassenwahlsystem. Попытка прусского правительства в 90-х годах смягчить плутократически характер действующего избирательного права разбилась о сопротивление палаты господ.
[11] Это касалось лишь сельской Англии – представительства от графств, в городах же условия и формы выбора были очень разнообразны.
[12] Зак. 29 июня 1820 г. (“loi du double vote”).
[13] Английский избирательный закон весьма сложен и не может быть объяснен в двух словах. Подробности см. у Пифферуна. Европейские избирательные системы.
[14] По расчету, приведенному в недавно вышедшей книге Hatscheck. Englisches Staatsrecht. I B. S. 253, число избирателей в графствах увеличилось в 1884 г. с 1 245 000 до 3 485 000, тогда как в городах лишь с 1 946 000 до 2 184 000.
[15] Напр., в числе имуществ, дающих избирательное право, упоминается владение или наем судна известной величины.
[16] В Бельгии до реформы 1893 г. было 130 000 избирателей, после нее оно возросло до 1 170 000. В Голландии до реформы 1887 г. – около 135 000; после нее – до 350 000; после последней реформы Ван-Гутена в 1896 г. число их было 600 000 – 700 000. В Италии до реформы 1882 г. было около 600 000 избирателей; после нее – около 2 миллионов. В Англии в настоящее время число избирателей приближается к 6 миллионам.
[17] В Швеции уже в 1893 г. была сделана попытка лигой всеобщего голосования созвать так называемый народный риксдаг, избранный частью населения, не имевшей по закону избирательного права.
В Венгрии, где высокий ценз соединяется с крайней неравномерностью в представительстве отдельных национальностей, идеей всеобщего избирательного права воспользовалось недавно даже внепарламентское министерство Фейервари, надеявшееся с помощью этой реформы сломить оппозицию.
[18] Несправедливость образовательного ценза, поскольку он в Италии дает большое преимущество городскому населению над сельским, подробно разобрана у Luigi Palma. Corso di diritto constituzionale. V. I. P. 107.
[19] The American Commonwealth. V. II. P. 92 – 93.
[20] См. последнюю главу в Democracy and Liberty. V. И. Спенсер, напротив, относится к этой идее совершенно отрицательно. Justice. Ch. 20. Характерная французская точка зрения у Villey. Legislation electoral. P. 80.
[21] Вследствие этого закона в одном департаменте Сены 35% избирателей лишились права голоса.
[22] Совершенно неопределенно и уже в этом смысле нецелесообразно требование, предъявляемое § 30 датской конституции 1866 г. к избираемому в фолькетинг: он должен быть человеком добрых нравов.
[23] Защита избирательного права военных – у Denfert-Bochereaux. Des droits politiques des militaires.
[24] К. 1848. Ch. IV. § 28. К. 1852. Titre III. § 29.
[25] III. § 18.
[26] Ср.: Иеллинек. Плюральное избирательное право. – Надо заметить, что равенство может нарушаться неравномерностью избирательных округов, так называемой “выборной геометрией” (Wahlgeometrie), яркие образцы которой дают особенно Германия и Австрия.
Наиболее действительное средство борьбы с этим злом дает американский порядок, по которому избирательные округа перераспределяются сообразно с движением населения, удостоверяемым переписями, которые повторяются каждые 10 лет.
[27] Испанская конституция 1812 г., ставшая образцом для многих эфемерных конституций 20-х и 30-х годов в государствах Италии, установила трехстепенные выборы.
[28] Как мы увидим дальше, система косвенных выборов весьма часто применяется к составлению верхних палат.
[29] Taine. Du suffrage universel et de la maniere de voter. P. 44. Toqueville. Democratic en Amerique. V. II. Ch. 5.
[30] Mill J. S. On representative government. Ch. 9. Идея двухстепенных выборов вообще совершенно чужда английской политической мысли; гораздо более она привилась во Франции. Весьма интересны прения, посвященные этому вопросу на Франкфуртском парламенте 1848 г.: они дают исчерпывающий анализ преимуществ и недостатков обеих систем. См.: Мейер Георг. Избирательное право. Историческая часть. С. 150 – 155.
[31] Резкая критика выборов по списку у Тэна. Du suffrage universel. P. 10 – 12. Решительное его осуждение также у Saint Girons. Manuel de droit constitutionnel. P. 175.
[32] Мы не говорим здесь о более ранних опытах; scrutin de liste устанавливали конституция III г., закон 1817 г., конституция 1848 г.; собрание 1871 г. было избрано также по этой системе.
