Государственная власть, как сила, обусловленная сознанием гражданами их зависимости от государства, порождает в общественной жизни своеобразные явления и притом двоякого рода. Во-первых, она побуждает граждан совершать то, что они считают необходимым для государства, от которого сознают себя зависимыми.
На этом основано чувство патриотизма, готовность приносить жертвы для отчизны, стремление к государственной деятельности и т. п., — словом, все то, что собственно сплачивает людей в одно государство, и что служит конечной опорой его могущества.
Но этим не исчерпывается действие государственного властвования: оно приводит, во-первых, к тому, что граждане подчиняются велениям отдельных лиц, признаваемых органами государственной власти.
Разнообразные явления, вызываемые воздействием государственной власти, могут содействовать и препятствовать осуществлению человеческих интересов. Отсюда у людей естественное стремление воспользоваться и этой силой для осуществления своих интересов, стараясь придать ее проявлениям согласное со своими интересами направление.
Но как может человек подчинить эту силу служению своим целям? Конечно, так же, как он это делает и в отношении ко всякой другой силе, и в отношении к силам природы. Он вызывает действие этих сил там, где ему это надо, где ему это выгодно, и старается парализовать их действие, когда оно противоречит его интересам.
Чтобы вызвать действие силы, надо создать необходимые для того условия. Так, для действия механической силы надо располагать каким-нибудь двигателем и приспособлениями, с помощью которых можно вызвать ту форму движения, какая требуется в данном случае.
Власть основывается на сознании людьми их зависимости от государства. Поэтому, чтобы вызвать по своей воле действие власти, надо располагать возможностью вызывать в людях это сознание зависимости и придавать ему то или другое содержание. Такою возможностью располагает тот, кто в глазах других людей является лучшим выразителем и истолкователем того, что над нами властвует.
Так, если над человеком властвует представление о грозящей смертью болезни, знахарь или врач, в искусстве которого убежден больной, может пользоваться неограниченною над ним властью. Так, набожный человек, в особенности угнетаемый раскаянием в содеянном грехе, подпадает власти того, кого считает истолкователем божественной воли, посредником между людьми и божеством.
Точно так же сознание нашей зависимости от государства может быть направляемо так или иначе тем, кто в наших глазах является лучшим выразителем требований интересов государственного общения. Подобное значение приобретается людьми различными путями: успехом на войне, находчивою умелостью в разрешении трудных общественных вопросов, принадлежностью к роду, издавна стоящему во главе государства, и т. п.
И притом таким истолкователем не должен быть непременно один человек. Напротив, сложность и разнообразие отношений, из которых слагается государственное общение, естественно приводят к тому, что различные стороны государственной жизни находят себе и различных истолкователей.
Авторитет наших сограждан в вопросах государственной жизни основывается для нас далеко не всегда на вполне сознательном признании их лучшими выразителями требований государства. К этому основанию привходят обыкновенно в значительной степени и другие основания.
Мы нередко подчиняемся человеку просто потому, что ему подчиняются другие, и не только потому, чтобы мы всегда считали других верными ценителями, лучшими судьями, а и потому также, что самый факт подчинения других уже увеличивает силу этого человека и создает уверенность, что все так и сделается, как он хочет.
Поэтому наше сознание зависимости от государства заставляет нас подчиняться не только тому, кто по нашему собственному убеждению является лучшим выразителем и истолкователем требований и интересов государства, но также и даже чаще тому, кому подчиняется значительнейшая или влиятельнейшая часть наших сограждан.
Поэтому даже тогда, когда подчинение других имеет не политическое, а какое-нибудь другое, напр., религиозное основание, оно все-таки может для нас возвысить политическое значение данной личности.
Кроме того, нельзя упустить из внимания, что и чисто личные качества человека могут подчинять нас обаянию его личности. Ум, сила, энергия, родовитость, богатство составляют немаловажные шансы успеха и в политической карьере.
Таковы разнообразные основания, по которым в наших отношениях к государству мы подчиняемся суждению и воле других людей: личное их обаяние, зависимость от них значительной общественной группы, признание их нами самими лучшими выразителями и истолкователями требований государственного порядка.
Но воля таких лиц не составляет сама государственной власти. Их воля, в силу тех или других условий, получает только возможность направлять так или иначе действие государственной власти.
Государственная власть образует лишь объект их воли, как сила, обусловленная сознанием зависимости от государства, т. е. от такого общественного союза, который своею совокупною силою охраняет нас извне — от других государств, а внутри — от частных насилий, обеспечивая существование мирного общественного порядка.
Тех, кто является в глазах людей истолкователем и выразителем властвующей над нами идеи, обыкновенно называют ее представителями. Так, ученых называют представителями науки, художников — представителями искусства, не думая, конечно, при этом олицетворять науку или искусство и приписывать им особую волю, только выражаемую учеными или художниками.
В этом смысле и тех, кто представляется выразителем и истолкователем требований государства, мы назовем представителями государства, без того, чтобы этим непременно присваивалась государству властвующая над нами воля. Государство, как и наука, может в глазах людей иметь своих представителей, не будучи наделено волей.
К пользованию государственной властью как силой, могущей служить осуществлению человеческих интересов, стремится так или иначе каждый, и отдельные лица, и целые общественные группы, каждый по-своему стараясь направить действия власти.
Отсюда и по поводу пользования государственною властью, как по поводу пользования всяким другим объектом, возникает столкновение разнообразных, противоречащих друг другу, борющихся между собой интересов.
Сознание такого столкновения интересов, такой борьбы их между собою приводит к потребности их соглашения, к выработке начал, которыми бы определялось их разграничение, словом, к выработке юридических норм, регулирующих пользование государственною властью.
Юридическая нормировка пользования государственною властью приводит к установлению прав на власть и соответствующих им обязанностей повиновения. Это вносит еще больше осложнения в отношения государственного властвования. При чисто фактических отношениях властвования, подчинение не есть обязанность, а факт.
Я подчиняюсь в каждый данный момент тому, кто почему-либо возбуждает во мне сознание зависимости. Исчезает это сознание, прекращается и подчинение. В отношении же к имеющему право на власть, подчинение составляет обязанность, обусловленную правом, а не фактической наличностью сознания зависимости.
Распоряжениям полицейского подчиняются не потому, чтобы его считали лучшим выразителем требований государственного общения, не потому, чтобы ему подчинялись значительные общественные группы, не потому, чтобы он пользовался особым личным обаянием, а просто потому, что за ним признано право на осуществление определенных функций власти.
Обязанность подчинения его велениям поддерживается прежде всего именно сознанием права, а затем угрозой наказания или других невыгодных последствий, связываемых с неисполнением законных распоряжений.
Те лица, за которыми признается право распоряжения в определенном отношении властью, оказываются органами государственной власти.
Так как то, что выполняется органом, называется вообще его функцией, то и те акты власти, на осуществление которых имеет право данный орган власти, также именуются функциями органа власти, а вне отношения к тому или другому отдельному органу, их осуществляющему, они именуются и просто функциями власти подобно тому, как и все вообще функции, осуществляемые отдельными органами живого целого, называются функциями органической жизни.
Осуществление функций власти, по их сложности, требует обыкновенно совместной деятельности нескольких лиц и материальных средств. Поэтому органами власти являются по большей части не отдельные лица, а учреждения, имеющие более или менее сложный состав и устройство.
Обращаясь собственно к устройству государственных учреждений, мы видим, что из числа лиц, составляющих учреждение, одни решают, как именно распорядиться вверенной им функцией власти, другие — только содействуют так или иначе решающим. Поэтому организация государственных учреждений сама слагается из органов двоякого рода — решающих и содействующих.
Решающие органы и суть собственно прямые, непосредственные органы государственной власти, в тесном смысле слова органы власти (Amt, pouvoir). Органы содействующие не суть непосредственные органы государственной власти, а только содействуют решающим органам. Так, судья или судебная коллегия осуществляет функцию правосудия, канцелярия же и пристава содействуют им в этом, первая — подготовляя дело, последние — приводя в исполнение постановленный приговор.
Самое содействие может принимать три различные формы. Оно выражается или в подготовке дела собиранием фактических данных и справкой с законами, или в даче совета решающему органу, или, наконец, в исполнении постановленного решения.
Поэтому содействующие органы подразделяются на подготовляющие, таковы канцелярии; на совещательные, таковы различные советы, комитеты и т. п., и на исполнительные, каковы судебные пристава, исполнительные полицейские агенты, сборщики податей, войско и т. п.
Подготовляющее учреждение собирает собственно материалы, данные для решения. Совещательное — предлагает проект самого решения. Исполнительное — применяет материальную силу к действительному осуществлению решения. Не всегда эти различные функции осуществляются отдельными органами. Иногда один и тот же орган соединяет несколько из этих функций.
Так, в судебных учреждениях отсутствует обыкновенно особый орган для совещательной функции; у мирового судьи почти отсутствует орган подготовляющий, так как канцелярия у него имеет весьма слабое развитие. В других случаях, напротив, эти содействующие органы получают чрезмерное развитие, можно сказать, гипертрофируются.
Так, у нас все органы верховного управления суть органы, содействующие государю: Государственный совет, комитет министров, совет министров. Но, в той или другой степени, указанное различие отдельных категорий органов может быть замечено во всех государственных учреждениях — правительственных и судебных, безразлично.
Так, отсутствие совещательного органа, замечаемое ныне в судебных учреждениях, не есть вовсе необходимое условие их организации. В Риме и в судах были совещательные органы в лице так называемых асессоров. Дело в том, что в Риме судья не был вовсе юристом.
Между тем он не мог не чувствовать потребности в разъяснении юридических вопросов, и с этой целью он обращался за советом к сведущему юристу. Дача таких советов претору обозначалась словом assidere (отсюда assesor) и институт асессуры с течением времени получил официальное признание.
В организации парламента мы тоже найдем эти различные органы. Палаты являются органами решающими. Бюро, состоящее из председателей и секретарей, — орган подготовляющий. Комиссии, которым поручается предварительное обсуждение законопроектов, — совещательный. Пристава, квесторы — исполнительный.
В министерствах решающий орган — сам министр, подготовляющий — департамент; совещательный — совет министра и различные технические совещательные комитеты; исполнительных органов министерства, как центральные учреждения, не имеют. Исполнительные органы состоят при местных органах министерства, напр., акцизные надзиратели.
Обращаясь к устройству собственно решающих органов, мы находим три системы их организации. Во-первых, решающая власть может быть вручена одному определенному органу. Решающий орган может быть при этом организован двояким образом: или как орган единоличный, или как коллегиальный.
Единоличная организация имеется в том случае, когда власть решения предоставлена одному лицу, хотя бы он и был окружен рядом содействующих органов. Поэтому в неограниченной монархии законодательная власть имеет единоличную организацию, хотя бы при государе и были совещательные учреждения.
Коллегией называется совокупность лиц, которым предоставлено право решения по большинству голосов. Большинство бывает абсолютное, когда для постановления решения требуется, чтобы какое-либо мнение имело за себя больше половины всех голосующих, и относительное, когда принятым считается мнение, получившее наибольшее, сравнительно с другими, число голосов, хотя бы оно и было менее половины общего числа голосующих.
Абсолютное большинство бывает простое, когда достаточно перевеса хотя бы одного голоса, и квалифицированное, когда требуется определенное большинство, напр., 2/3, 3/4. Коллегиальная форма требует больших затрат материальных средств и ведет к более медленному производству, но зато более обеспечивает беспристрастное и всестороннее обсуждение дела.
Единоличная организация дает учреждению большую подвижность. Но решающее значение в выборе той или другой формы имеет действительность или недействительность ответственности должностных лиц для обеспечения законности.
Недействительность такой ответственности может обусловливаться или характером функций, напр., законодательных и судебных, или формой правления (неограниченная монархия). В этих случаях необходимо дать органу такое устройство, которое восполняло бы недействительность ответственности, предупреждая возможность злоупотреблений. А такая форма и есть коллегия.
Во-вторых, власть решающая может быть предоставлена не одному какому-нибудь органу, а совместно двум или нескольким так, что каждый в своем решении связан согласием другого. Так, в Риме власть правительственная была вверена нераздельно двум консулам.
Так, теперь власть уголовного суда вверяется совместно двум коллегиям коронных судей и присяжных заседателей, однако дело устраивается так, что одна из них решает вопрос о виновности, другая вопрос о наказании. Другой пример подобного рода: двухпалатная организация парламента.
Иногда эти органы, осуществляющие совместно решающую власть, могут представлять различную организацию, причем один останавливает власть другого. Так, в конституционных государствах решение законодательных вопросов вверено совместно парламенту (т. е. – коллегии) и единоличному главе исполнительной власти.
Третья система устройства решающих органов есть система инстанций. При этой системе власть решения предоставляется одному органу, но решение его не признается окончательным, а может быть, по требованию заинтересованных в том лиц или учреждений, пересмотрено другим органом, являющимся в отношении к первому высшей инстанцией.
Но, тем не менее, низшая инстанция не получает от этого характер только подготовляющего органа. Она постановляет настоящее решение; за необжалованием оно получает окончательную силу, и высшая инстанция не может принять непосредственно к своему рассмотрению дело, не рассмотренное низшей инстанцией. Обыкновенное число инстанций 2 или 3. Наиболее широкое развитие эта система находит себе в судебных учреждениях.
Совещательные учреждения имеют обыкновенно коллегиальную форму, но отличаются от коллегии тем, что не имеют решающей власти. По своему характеру они представляют три различных типа. Во-первых, советы правительственные, персонал которых имеет за собой лишь известный служебный опыт. Во-вторых, советы экспертов, составляющиеся из представителей научных или технических знаний.
В-третьих, советы с представительным характером, в состав которых входят представители местных, сословных, корпоративных или иных интересов. Советы правительственные учреждаются только при единоличных решающих органах. Советы представительные — только при таких решающих органах, в организацию которых не включен представительный элемент.
Наконец, советы экспертов имеют место при всякой организации решающих органов. Совещательные учреждения нашли себе особенно широкое развитие во французской конституции VIII года, которая в основу всей организации государства положила то правило, что действовать есть дело одного, а рассуждать — многих”.
Такая система представляет серьезные неудобства; такая организация советов, с одной стороны, не ограничивает возможности личного произвола, с другой — не может не ослабить ответственности решающего органа. Сказанное не применяется, однако, к советам экспертов, так как мнения их имеют совершенно специальное значение.
Органами подготовляющими являются бюро или канцелярии, но организация их не имеет общего юридического значения. Органы исполнительные имеют весьма разнообразную организацию. Наиболее крупным исполнительным органом является войско, находящееся в непосредственном распоряжении главы исполнительной власти.
Но для потребностей внутренней государственной жизни организуются и другие исполнительные органы, причем могут быть применены две различные системы, или каждому решающему органу придается особый исполнительный орган, или же исполнение решений всех решающих органов возлагается на один общий исполнительный орган (наша полиция). Первая система преобладает в Англии, вторая — на континенте, особенно в Германии и у нас в России.
Таковы основные начала устройства государственных учреждений. Что же касается их личного состава, то в различные эпохи политического развития народов он представляется весьма различным. Можно, вообще, различить три главные эпохи в историческом развитии государственных учреждений. Первая эпоха — это эпоха их зачаточного состояния.
Тут нет еще сколько-нибудь развитой системы постоянных, выделяющихся из общей массы народа, государственных учреждений. Задачи государственного управления представляются в эту первую эпоху еще крайне несложными и осуществляются непосредственно самим народом.
Так, органом законодательной власти, органом суда, органом, подающим советы князю, является весь народ, собирающийся в непосредственное народное собрание; войском — тот же народ, собирающийся на войну. Князь и подчиненные военачальники — единственные обособленные органы этой эпохи. Но они не выделяются резко из общей массы народа.
Вторая эпоха есть эпоха сословной организации. Управление государством тут становится делом особого сословия, дворянства, служилого сословия. Она занимает все существующие должности по государственному управлению. Многие должности делаются при этом даже наследственным достоянием отдельных родов.
Эта сословная организация, без сомнения, представляет, сравнительно с организацией предшествующей эпохи, значительный прогресс политической жизни. Сословие, специально призванное к службе государству, к участию в управлении, естественно, в течение ряда поколений, посвящающих себя все одному и тому же делу, приобретает большую способность к осуществлению этого дела.
Наследственная передача приобретаемых навыков, пример старших, семейные предания, самое воспитание, направляемое с малых лет на приготовление государственных деятелей, — все это обеспечивало дворянину большую способность к политической деятельности.
С другой стороны, энергия, усердие, преданность делу усиливается при этом тем, что к общим побуждениям патриотизма, нравственного долга, материальной заинтересованности тут присоединился специальный стимул – сословная и родовая честь.
Но, тем не менее, сословная организация, с дальнейшим развитием общественным, должна была неизбежно пасть. Она сама в себе носила начала разложения. Во-первых, учреждения, пополнявшиеся исключительно членами одного сословия, естественно являлись представителями не только государственных, но и специально-сословных интересов, а потому они не могли не вызывать своею деятельностью неудовольствия других сословий, устраненных от участия в государственном управлении.
И по мере того, как сословия эти усиливались, они стремились добиться участия в политической деятельности. Во-вторых, распадение сословной организации вызывалось и самым развитием специализации той подготовки, какая требуется для государственной службы.
По мере того, как прогрессивное развитие разделения труда и разнообразия задач государственного управления увеличивалось все более и более, той общей подготовки, какая обусловливалась общим сословным духом, оказывалось недостаточно.
Потребность в специальной технической подготовке чувствовалась все сильнее. В результате получилось образование особого класса лиц, для которого государственная служба получила значение профессии.
Таким образом, при новой организации государственного управления, долженствовавшей заменить собою прежнюю организацию, имели решительное влияние два новых факта: 1) стремление всех влиятельных членов общества устранить сословную замкнутость и изолированность должностных лиц государственного управления и подчинить их своему влиянию и 2) нарождение особого класса профессиональных чиновников.
Устранить это профессиональное чиновничество невозможно. Сложные задачи современного государственного управления требуют такой технической подготовки и такой затраты времени, каких можно требовать только от лиц, для которых государственная служба имеет значение профессии.
Но, с другой стороны, для того, чтобы государственное управление не осуществлялось исключительно в узких интересах одного класса, непосредственно принимающего участие в нем в качестве должностных лиц, необходимо и остальным классам населения дать известное влияние и участие в отправлении функции государственного управления.
В силу этого, состав современных государственных учреждений, естественно, является двояким. Государственные учреждения составляются, во-первых, из лиц, посвящающих себя государственной службе, как профессии, и, во-вторых, из лиц, являющихся лишь представителями интересов других классов.
Другими словами, в составе современных государственных учреждений различимы два элемента: элемент профессиональный и элемент представительный. Первый из них обеспечивает знание и опытность; второй противодействует рутине и духу сословности.
Эти два элемента в разной степени присущи всем различным органам государственной жизни. Отправление законодательства, управления, суда совершается одинаково при соучастии двух этих элементов. Соединение их совершается в различных формах.
Иногда они получают совершенно раздельное существование и притом так, что организуется два отдельных, решающих органа, которым совместно поручается осуществление известной функции. Так, в конституционных государствах функция законодательная вверена совместно народному представительству и правительству.
Функция суда вручается совместно коллегиям судей и присяжных. В других случаях два эти элемента образуют различные органы, но так, что один только из них есть орган решающий, а другой есть содействующий ему. Так бывает, когда при решающем органе, представляющем профессиональный элемент, имеется совещательное учреждение с представительным характером.
От этой системы раздельной организации двух элементов отличается система их соединения воедино, в составе одного и того же органа. Если дело идет о коллегиальном органе, то это достигается тем, что коллегия составляется частью из профессиональных чиновников, частью из выборных лиц, как это, например, мы видим в судебных коллегиях при системе шефенов.
При единоличной организации такое соединение достигается тем, что должность замещается лицом, соединяющим в себе оба элемента, и представительный, и профессиональный, как это, например, имеется при назначении должностных лиц, выполняющих профессиональные функции правительства и на неопределенное время, но из числа кандидатов, представляемых в определенном числе местным населением (прусские ландраты, наши земские начальники).
