а) Общие замечания
Высшее направление правительственных действий по охранению государственного порядка принадлежит министру внутренних дел.
Что касается текущих мер поддержания спокойствия, то обязанность их применения лежит на департаменте полиции Министерства внутренних дел и на органах местного управления: губернаторах, уездной и городской полиции и других учреждениях и лицах. В отношении борьбы с нарушителями порядка средства, которыми располагает правительство, весьма разнообразны.
Сюда относятся, между прочим: надзор за населением, производимый при помощи проверки паспортов; регулировка общественных собраний и союзов; надзор за печатью; надзор за отдельными подозрительными лицами; запрещение им проживания в определенных местностях; административное задержание, административная ссылка для русских подданных; высылка за границу иностранцев; пользование оружием со стороны чинов полиции и призыв войск.
Одни из этих мероприятий применяются при нормальном ходе общественной жизни, другие – в исключительных случаях. В некоторые моменты, когда порядок претерпевает глубокие и притом длительные потрясения, полномочия местных властей могут быть значительно расширены по сравнению со спокойными временами. При таких обстоятельствах наступает действие так называемых исключительных положений.
б) Меры полицейского надзора и принуждения
1) Паспортная система[1]. По русскому праву паспорт служит средством удостоверения самоличности (идентичности) лица и права проживания его в данном месте. Как известно, в России до настоящего времени некоторые категории не только должностных, но и частных лиц стеснены в праве свободного передвижения.
Паспорта имеют разные наименования и выдаются правительственными и сословными учреждениями. Паспорт есть документ личный, но в него могут быть внесены жена владельца и другие лица, находящиеся с ним в семейственных отношениях. По общему правилу обладание паспортом в месте постоянного жительства не обязательно. Правило это имеет, однако, лишь относительное значение.
Прежде всего, обладание паспортом и предъявление его полиции обязательно для проживающих в меблированных комнатах указанных законом городов; в местностях, объявленных на исключительном положении, и для рабочих особых фабричных и заводских районов. Помимо того, министру внутренних дел вообще принадлежит право обязывать жителей отдельных городских поселений предъявлять свои паспорта полиции.
Особый вид паспортов представляют собой заграничные паспорта. Выдача их производится губернаторами и градоначальниками и обусловливается представлением от полиции удостоверения об отсутствии законных препятствий к выезду.
Допускаются лишь временные заграничные отлучки (до 5 лет). Заграничные паспорта обложены налогом, чего нет в отношении обыкновенных паспортов. Для проживания в России иностранцы получают особые паспорта от губернаторов или градоначальников сроком на один год.
2) Регулирование союзов, обществ[2] и собраний[3] происходит на основании введенных в Свод законов Временных правил 4 марта 1906 г. Временными они называются потому, что соответственный закон предстоит рассмотреть Г. думе и Г. совету. Временные правила дают следующее определение различия между обществом и союзом.
Общество представляет собой соединение нескольких лиц, избравших предметом совокупной деятельности какую-либо дозволенную общую цель, не имеющую характера получения прибыли от предприятия. Союз – соединение таких обществ. “Такие общества вообще могут быть образуемы без разрешения правительственной власти”, говорит закон. Но положение это имеет лишь относительное значение.
Прежде всего для образования некоторых союзов и обществ требуется прямое разрешение начальственных лиц. Сюда относятся союзы и общества, преследующие религиозные цели, образуемые учащимися и служащими в правительственных учреждениях или на железных дорогах из своей среды. Для остальных косвенное разрешение заключается в правилах их образования.
Подлежащие действию названных правил общества делятся на: 1) общества, обладающие уставом и подлежащие внесению в особый реестр, и 2) таких особенностей не представляющие. Образование первых поставлено в более легкие условия. Всякое заявление учредителей общества должно быть в письменной форме представлено губернатору или градоначальнику.
Если дело идет об обществе безуставном, упомянутые должностные лица, в случае встреченного ими формального препятствия, передают вопрос на рассмотрение губернского или городского по делам об обществах присутствия.
Если в течение двух недель со времени подачи заявления не последует сообщения об отказе присутствия в удовлетворении заявления с точным указанием причин отказа, общество может открыть свое действие.
Что касается обществ второй категории, то для открытия их проект уставного общества прежде всего вносится в присутствие. Устав должен быть рассмотрен в течение 1 месяца. Присутствие или разрешает регистрацию общества, или отказывает в ней. Преимущества уставных обществ заключаются в том, что только они получаюсь права юридического лица.
С постановлениями присутствия губернатор или градоначальник может не соглашаться, и тогда в общем порядке дело через министра внутренних дел поступает на рассмотрение Сената. С другой стороны, определения присутствия могут быть обжалованы в Сенат определенными заинтересованными лицами.
Воспрещаются общества, преследующие цели безнравственные; воспрещенные уголовным законом или угрожающая общественному спокойствию и безопасности; управляемые учреждениями или лицами, находящимися за границей, если общества эти преследуют политические цели.
Несовершеннолетние и учащиеся в низших и средних учебных заведениях не допускаются к участию в обществах каких бы то ни было, а военные – в обществах политического характера. Действия общества и вся его внутренняя жизнь находятся под постоянным надзором полиции. В случае уклонения общества от обязательных условий деятельности губернатор или градоначальник может делать обществу соответственные указания.
Вопрос о закрытии общества подлежит рассмотрению присутствия. Лишь в исключительных случаях, если деятельность общества угрожает общественной безопасности или принимает явно безнравственное направление, местная высшая власть имеет право приостановить действия общества собственным распоряжением.
Некоторые несущественные уклонения от общих правил представляет образование профессиональных обществ. Закон определяет профессиональное общество в качестве такого, которое преследует цели выяснения и согласования экономических интересов, улучшение условий труда своих членов и поднятие производительности принадлежащих им предприятий.
Этой характеристикой и определяются отступления от общего порядка открытия и действий профессионального общества. Между прочим, заявление об образовании профессиональных обществ передаются губернатору через старшего фабричного инспектора или окружного горного инженера. В обществе могут участвовать несовершеннолетние; общества имеют право представлять подлежащим учреждениям ходатайства о своих нуждах и интересах и т. п.
Собрания делятся на публичные и непубличные. Непубличные могут быть устраиваемы свободно без всякого разрешения и не требуют никаких заявлений; публичные же подчиняются особым правилам.
Публичными собраниями считаются такие, которые доступны неопределенному числу лиц или хотя бы и определенному, но лично неизвестных устроителям собрания.
В отношении публичных собраний существуют следующие правила:
1) в помещениях, занимаемых учебными заведениями, могут быть устраиваемы публичные собрания только учебного характера или такие, которые разрешены уставами учебных заведений;
2) публичные собрания всякого рода под открытым небом допускаются не иначе, как с особого, каждый раз разрешения начальника местной полицейской власти;
3) устройство публичных собраний в закрытых помещениях – на расстоянии полуверсты, под открытым же небом – на расстоянии двух верст от места действительного пребывания императора или от места заседаний Государственного совета и Государственной думы во время их сессий – не допускается;
4) публичные собрания не могут быть устраиваемы в гостиницах, ресторанах и тому подобных заведениях;
5) желающий устроить публичное собрание обязан письменно заявить о том начальнику местной полиции не позднее определенного срока;
6) в заявлении должны быть точно означены день, час, место и предмет занятий собрания, а также имя, отчество, фамилия и место жительства устроителей собрания.
Те же сведения требуются, если в собрании назначено выслушивание доклада, сообщения или речи заранее определенного лица.
На собрание не допускаются вообще лица вооруженные, если оружие не присвоено им законом; малолетние, учащиеся в низших и средних учебных заведениях; а на политических собраниях не могут присутствовать военные.
Не допускаются собрания, цель которых противна законам или нравственности. Начальнику местной полиции предоставляется назначать для присутствия в публичном собрании должностное лицо.
Надзор за соблюдением порядка в публичном собрании возлагается на устроителей собрания. Устроители могут из своей среды выбрать одного или нескольких распорядителей, имена которых до открытия собрания должны быть сообщены полиции. Если собранием избран председатель, то обязанности по надзору переходят на него.
Лицо, на которое возлагается надзор за порядком в публичном собрании, обязано принимать меры к восстановлению нарушенного порядка. Если после двукратного предупреждения порядок в собрании не будет восстановлен, то надзирающий обязан распорядиться закрытием собрания:
1) когда оно явно отклонится от предмета его занятий;
2) когда в собрании высказываются суждения, возбуждающие вражду одной части населения против другой;
3) когда в собрании производятся неразрешенные денежные сборы;
4) когда в нем окажутся лица, в собрания не допускаемые, и эти лица не покинут собрания или не будут из него удалены и
5) когда нарушен порядок собрания мятежными возгласами или заявлениями, восхвалением либо оправданием преступлений, возбуждением к насилию либо неповиновению властям или же распространением преступных воззваний.
Публичное собрание, состоявшееся без предварительного заявления или разрешения, закрывается полицией. По объявлении публичного собрания закрытым участники его обязаны разойтись.
При неисполнении этого они удаляются мерами полиции. Действие правил о публичных собраниях не распространяется на: 1) собрания, устраиваемые по распоряжению правительственных лиц, 2) подготовительные собрания перед выборами в Г. думу и некоторые др.
3) Регулирование печати. До 17 октября 1905 г. печать в России находилась в очень тяжелых условиях. Существовала общая и специальная цензура; действовала концессионная система в отношении периодической печати; правительство было вооружено широкими правами в смысле воздействия на эту печать: правом предостережений, устранения от обсуждения отдельных вопросов, приостановки и окончательного прекращения газет и журналов.
В указанных стеснительных условиях громадный переворот произвели изданный в 1905 и 1906 гг. и введенные в Свод законов временные правила о повременных изданиях[4]. Однако, несмотря на внесенные новые начала, временные правила не коснулись некоторых старых законодательных постановлений о печати и потому в указанной области имеется раздвоенность.
Относительная вновь созданная свобода печати сосуществует со старой строгой цензурой, применяемой в отдельных случаях, и отчасти с концессионной системой в отношении периодических изданий.
По общему правилу цензура и предварительное административное разрешение отменены для всех непериодических изданий и для тех из периодических, которые выходят в городах.
Что касается появления неповременных изданий, то в отношении их действует следующий порядок. Каждое издание в течение определенного срока и в известном числе экземпляров должно быть представлено содержателем типографии местному комитету или инспектору по делам печати.
При обнаружении признаков преступления должностное учреждение или лицо может наложить арест на все отпечатанные экземпляры и передать дело на рассмотрение суда. Арест может быть наложен также на типографские принадлежности, заготовленные для печатания арестованной книги или брошюры.
Желающий выпускать в свет в одном из городов империи повременное (периодическое – выходящее не менее двух раз в год) издание обязан подать местному губернатору заявление с указанием:
1) города, где должно выходить издание;
2) наименования последнего;
3) программы, подписной цены, сроков выхода;
4) имени, отчества, фамилии и места жительства издателя и ответственного редактора;
5) типографии, в которой издание должно печататься.
Ответственным редактором может быть только русский подданный, достигший 25-летнего возраста, дееспособный и не подпадающий действию условий, препятствующих быть выборщиком в Г. думу.
В течение определенного срока губернатор или градоначальник обязан выдать особое свидетельство: один экземпляр его передается в типографию, которая без такого свидетельства не может печатать издания. Каждый номер газеты или журнала вместе с выпуском его из типографии должен быть представлен местному учреждению или лицу, заведующему делами печати.
В случае несоблюдения различных формальных требований закона, например, не указания на выпущенном номере адреса типографии, редакции и т. п. или в случае нахождения в нем признаков преступления учреждение или должностное лицо, заведующее печатью, имеет право арестовать номер с одновременным возбуждением против виновных судебного преследования.
Цензура сохранена: 1) по усмотрению министра внутренних дел для периодических изданий, выходящих вне городов; 2) для всякого рода сообщений об императоре, членах императорской фамилии и иностранных высочайших особах; 3) для театральных пьес и 4) всяких печатных произведений, привозимых из-за границы[5].
Кроме того, министру внутренних дел предоставлено воспрещать на определенный срок сообщение в газетах сведений о средствах военной защиты страны.
Сохранено требование разрешения для издания газет и журналов вне городов, для открытия всякого рода заведений типографского промысла и книжной торговли. Типографские заведения находятся под специальным надзором чиновников, их инспектирующих.
Они обязаны все крупные заказы записывать в особые книги и определенное число экземпляров отпечатанных произведений представлять должностным лицам, надзирающим за печатью.
4) Административная ссылка в определенные места Европейской и Азиатской России применяется главным образом при нахождении местности на исключительном положении. В случаях пользования этой мерой соблюдаются следующие правила.
Подлежащая власть, убедившись в необходимости высылки данного лица, представляет об этом министру внутренних дел с подробным объяснением оснований к принятию этой меры, а также предположений о сроке высылки.
Представления этого рода рассматриваются в особом совещании, образуемом при министре внутренних дел, под председательством заведующего полицией товарища министра, из четырех членов – двух от министерства внутренних дел и двух от Министерства юстиции[6].
Постановления совещания представляются на утверждение министра внутренних дел. При обсуждении о высылке совещание может вызвать для личных объяснений предназначенное к высылке лицо. Для безвыездного пребывания в месте, для высылки определенном, устанавливается срок в размере от одного года до пяти лет.
5) Административная ссылка обыкновенно соединяется с явным полицейским надзором[7], который устанавливается тем же порядком, как и ссылка. Однако надзор может быть на тех же условиях применен к определенному лицу и в месте его постоянного жительства без ссылки.
От лица, отданного под надзор полиции, отбирается паспорт, взамен которого ему выдается свидетельство на проживание в назначенной ему для того местности без означения, однако, в нем того, что лицо, его получающее, находится под надзором полиции.
Поднадзорный обязан жить в определенном месте и не имеет права отлучаться без разрешения надлежащей власти. Временные отлучки могут быть разрешаемы по особо уважительным причинам и при одобрительном поведении поднадзорного:
1) в пределах уезда – местным начальником полиции; 2) в пределах губернии – местным губернатором, и 3) в другие губернии – министром внутренних дел. Поднадзорному, получающему разрешение на отлучку, выдается проходное свидетельство и маршрут.
Отлучки поднадзорным могут быть разрешаемы только на известный срок и в точно определенную местность без права останавливаться в пути следования, за исключением случаев болезни или других подобных причин, о чем поднадзорный обязан немедленно заявить полицейскому начальству той местности, где он был вынужден остановиться.
Поднадзорный как в месте своего жительства, так и временного пребывания обязан являться в полицию по первому ее требованию. Местная полицейская власть имеет право входить во всякое время в квартиру поднадзорного и производить обыски. От местного губернатора зависит воспретить поднадзорному хранить у себя оружие.
Лица поднадзорные не могут состоять на государственной или общественной службе, но могут быть допускаемы к письменным занятиям в правительственных и общественных учреждениях по найму, с тем, однако, условием, чтобы всякий раз испрашивалось на то разрешение у министра внутренних дел. Лица поднадзорные не могут быть: учредителями, председателями и членами в частных обществах и компаниях.
Поднадзорным вообще воспрещается: 1) всякая педагогическая и публичная деятельность; 2) содержание типографий, библиотек и служба при них; 3) торговля книгами и торговля горячими напитками.
Лица поднадзорные не могут быть принимаемы в правительственные, общественные и частные учебные заведения иначе, как с особого на то разрешения министра внутренних дел; таким же порядком разрешается им врачебная, акушерская или фармацевтическая практика.
Лица поднадзорные могут ходатайствовать по судебным делам, относящимся только до них самих, их родителей, жен и детей. Все остальные занятия, дозволенные законом, разрешаются поднадзорным, но с тем, что от местного губернатора зависит воспретить их поднадзорному.
Министру внутренних дел предоставляется в каждом отдельном случае воспрещать поднадзорному непосредственное получение его частной почтовой или телеграфной корреспонденции. За неисполнение правил поднадзорные подвергаются аресту при полиции.
Не имеющие собственных средств к существованию получают от казны небольшое вспомоществование, а при хорошем поведении могут быть освобождены от лежащих на них стеснений.
6) Что касается ареста, то закон предписывает полиции задерживать лиц, обвиняемых или подозреваемых в совершении преступлений, но ближайшим образом не указывает форм ареста и гарантий личности. Такие указания имеются лишь для арестов, производимых в местностях, находящихся на исключительном положении.
А именно: местным начальникам полиции, а также начальникам жандармских управлений предоставляется делать распоряжения: о предварительном задержании, не долее, однако, двух недель, всех лиц, внушающих основательное подозрение в совершении государственных преступлений или прикосновенности к ним, а равно в принадлежности к противозаконным сообществам.
О всяком аресте и освобождении от ареста чины полиции и жандармы составляют немедленно постановление, копию с которого сообщают лицу прокурорского надзора, безотлагательно донося о аресте местному губернатору или градоначальнику, по письменному распоряжению которых срок предварительного ареста может быть продолжен до одного месяца со дня задержания.
7) Употребление оружия[8]. Каждый полицейский или жандарм может при отправлении своих служебных обязанностей употреблять оружие:
1) для отражения всякого вооруженного на него нападения;
2) для отражения нападения, хотя бы и невооруженного, но сделанного несколькими лицами или даже и одним лицом, но при таких обстоятельствах или условиях, когда никакое иное средство защиты не было возможно;
3) для обороны других лиц от нападения;
4) при задержании сопротивляющегося и убегающего преступника;
5) при преследовании бежавшего арестанта, когда невозможно настичь его или когда он силой противится задержанию.
В каждом из вышеозначенных случаев полицейский или жандарм обязан обо всех обстоятельствах и последствиях употребления им в дело оружия доносить при первой к тому возможности ближайшему начальству. Кроме того, оружием в определенных случаях может пользоваться стража лесная, таможенная, карантинная, тюремная и путевая, существующая на некоторых железных дорогах.
8) Призыв войск[9]. Войска могут быть призываемы гражданскими властями лишь в крайней необходимости при недостаточности полицейских средств для охранения порядка и внутренней безопасности, преимущественно в следующих случаях:
1) для охранения благочиния при церковных торжествах;
2) для содействия при тушении пожаров и вообще при народных бедствиях;
3) для принятия, препровождения и поимки беглых арестантов;
4) для задержания разбойников и других важных преступников;
5) для предупреждения или прекращения народных беспорядков.
Войска могут быть призываемы также для преследования вооруженных контрабандистов; для содержания караулов; для присутствия при исполнении судебных приговоров; для содействия судебным властям и в др. тому подобных случаях. Право призыва войск принадлежит генерал-губернаторам, губернаторам, градоначальникам, исправникам и полицеймейстерам.
Право это предоставляется также сенаторам во время обревизования ими губерний. Требование войск по главному правилу должно быть предъявлено военному начальству письменно; в крайних, однако, случаях допускается такое требование в какой угодно форме.
При выполнении мероприятий по прекращению беспорядков военный начальник, получив предложение приступить к тому, действует самостоятельно, пока не признает свою задачу выполненной.
Смотря по условиям момента, военный начальник может пускать в действие оружие с предупреждением о том или без предупреждения. Стрельба вверх или зарядами без пуль запрещается. Гражданская власть обязана принимать на себя заботы о раненых из среды неповинующихся.
[1] С. з., т. XIV, Устав о предупреждении и пресечении преступлений. Приложение к ст. 1181 по продолжению 1906 г.
[2] Ibid. Приложение к ст. 1151.
[3] Св. зак., т. XIV, Устав о цензуре и печати по продолжению 1906 и 1908 г. Примечание 3 к ст. 2 и приложение к ст. 14.
[4] Общее наблюдение за регулированием печати лежит на Главном управлении по делам печати Министерства внутренних дел, которому подчинены местные комитеты и инспектора по делам печати, а также состоящие при управлении особые цензоры драматических произведений.
[5] С. з., т. XIV (Уст. о пред. и прес. прест.) Приложение I к ст. 1 примеч. 2 и 34 (по продолж. 1906 г.).
[6] Ibid. Приложение II к ст. 1 прим. 2.
[7] С. з., т. VI, Приложение к ст. 688, Губернского учреждения.
[8] Ibid. Приложение к ст. 316 (примечание) по продолж. 1906 г.
[9] С. з., т. XIV, Приложение I к ст. 1 (примеч. 2) Устава о пред. и пресеч. прест., ст. 14-22.
