Ограниченная монархия представляет сочетание монархического начала с аристократическим и демократическим. В этой политической форме выражается полнота развития всех элементов государства и гармоническое их сочетание.
Монархия представляет начало власти, народ, или его представители, начало свободы, аристократическое собрание постоянство закона, сдерживающего, с одной стороны, произвол единичной власти, с другой стороны – необузданность свободы, и все эти элементы, входя в общую организацию, должны действовать согласно для достижения общей цели.
Идея государства достигает здесь высшего развития; но возможность осуществления идеи зависит не от теоретических соображений, а от жизненных условий, которые могут быть весьма разнообразны и далеко не всегда на лице. Об этом будет речь в Политике.
Самое устройство ограниченной монархии может быть различно, смотря по свойству тех аристократических и демократических Элементов, которые входят в его состав. Эти элементы могут иметь чисто политический характер, но они могут также корениться в других союзах, патриархальном, гражданском, религиозном, сохраняя свою силу в самом государственном строе.
Отсюда различные формы ограниченной монархии, характеризующие различные эпохи политического развития, древность, средние века и новое время. Выше мы уже видели существенные черты тех строений, которые мы назвали негосударственными. Здесь приходится к ним возвратиться.
Форма ограниченной монархии, свойственная древности, есть племенная монархия. Она составляет собственно переход от патриархально-теократического государства к чисто светской республике. При ослаблении теократического начала монархия выдвигается как представительница политической власти.
Она отступает от священных законов, совершает иногда политические преобразования во имя светских целей и ставит свою волю выше освященного обычаем порядка. Через это она переходит в тиранию и тем подготовляет собственное падение. Это явление повторяется, как в Греции, так и в Риме.
Происходя от героической монархии, носящей в себе частью племенной, частью теократический характер, ограниченная монархия древнего мира сохраняет все существенные черты последней. Во главе стоит царь, наследственный или выборный. Мы видели, что при ослаблении кровной связи родовое старшинство заменяется выбором.
В Спарте было два царя, принадлежавшие к двум отраслям дома Гераклидов. В Риме царь был выборный. В способе выбора выражались различные начала, входившие в состав царской власти. Выбор руководился междуцарем (interrex), который назначался невыясненным путем поочередно из знатных родов.
Междуцарь предлагал кандидата, а народное собрание изъявляло согласие. Этим актом выборному лицу вручалась племенная власть (potestas). Затем наступало религиозное посвящение (inauguratio). Авгур, в присутствии народа, над стоящим царем, допрашивал божество, которое знамениями выражало свою волю.
Наконец, после всего этого, актом народной воли (lex curiata de imperio), избранному и посвященному вручалась государственная власть (imperium). Он становилея верховным повелителем, военачальником и судьей.
Он же был и верховным первосвященником, соединяя в себе таким образом и светское и религиозное начала. Закон о вручении власти мог дать царю и обширные законодательные полномочия, чему пример представляют преобразования Сервия Туллия.
При всем том, царь не был неограниченным властителем. Он связан был неизменным религиозным законом, отступление от которого считалось святотатством. Рядом с ним стоял совет старшин, Сенат, или Герусия, с которым он должен был совещаться по всем важным делам.
Судил он также совокупно с советниками. Было и народное собрание, утверждавшее все важнейшие меры, и имевшее также участие в суде. В те первоначальные времена строго определенного разграничения прав, конечно, не могло быть. Священный закон и обычай заменяли юридические постановления.
Но чем более в обществе зарождались новые потребности, тем слабее становились эти ограничения. Государственный элемент, состоявший в праве повелевать, выдвигался все более и более.
Ограниченная монархия превращалась с неограниченную, чем самым подрывалось ее значение, Племенные союзы, вместе с теократическим началом, были еще слишком крепки, чтобы поддаться произволу властителя. Поэтому все эти монархии пали, уступая место республике.
Из совершенно иных элементов образовалась ограниченная монархия, возникшая из средневекового быта. Она приняла форму монархии с сословным представительством. Монархическое начало выработалось здесь не из патриархии, а из вотчинного устройства.
Вотчинник был владельцем земли, но живущие на ней вольные люди не были его подданными, обязанными безусловным повиновением государству. Они имели свои частные права, независимые от общественной власти, и весьма ограниченные обязанности, определяемые договором.
Вотчинник не мог распоряжаться ими по произволу; но в случае общего дела он должен был взывать к добровольному их содействию, если собственных частных средств было недостаточно. Это содействие было различно, смотря по призванию и положению лиц.
Группы вольных людей, связанных общими занятиями, а потому и общими интересами, образовали отдельные сословия с особенными правами. Каждое из них принимало участие в общем деле, насколько оно его касалось. Оно собственными силами отстаивало свои права и интересы и добровольно помогало вотчиннику.
Этот порядок сохранился, когда из вотчины образовалось государство. Политическое единство придало единство и сословным собраниям; с расширением государственных потребностей умножилось и число дел, требующих содействия сословий. Отсюда участие последних в государственной власти.
Однако это участие могло быть различно, смотря по тому, какого рода монархия образовалась из вотчины. В неограниченной монархии сословные собрания становятся чисто совещательными учреждениями. Монарх собирает сословных представителей для помощи и совета (aide et conseil).
Таковы были в значительной степени французские генеральные штаты; таковы же были вполне наши земские соборы. Но там, где сословия сохранили свои вольности, там сословные собрания не только давали помощь и совет, но и оберегали свои права. Тут произошло действительное ограничение монархической власти.
Главное право сословий состояло в согласии на уплату податей, без которых монарх не мог обойтись. Подать в средние века не считалась государственной обязанностью. Местные владельцы и города обязаны были весьма незначительною денежной платой в пользу верховного вотчинника; все, что требовалось сверх того, могло взиматься не иначе, как по добровольному их согласию.
Вследствие этого, с умножением государственных потребностей, государственные доходы стали в зависимость от сословий. Это было самое сильное средство ограничивать власть королей. Во Франции монархия сделалась неограниченной, когда высшие сословия уступили королю право произвольно облагать податями низшие.
В Англии, напротив, право согласия на подати сделалось источником всех остальных прав. Кроме того, так как сословия имели свои неотъемлемые вольности, то изменять и стеснять их также нельзя было иначе, как с их согласия. Поэтому всякий закон, который касался сословных привилегий, требовал их согласия. Отсюда развилось участие сословных представителей в законодательной власти.
Таким образом, из сословного представительства выработалось конституционное устройство нового времени. Однако последнее существенно отличается от первого. Одно основано на частных, корпоративных началах, другое – на началах государственных. Главные отличительные признаки следующие:
1. Право участия в сословных собраниях было привилегией, то есть, частным правом каждого отдельного сословия или корпорации, а не установлением общего государственного закона во имя общественной пользы.
2. Каждое сословие представляло только себя и действовало за себя. Отдельные сословные собрания могли постановлять частные решения и входить в частные соглашения с королем по касавшимся до их сословия делам.
3. Так как в основании лежало частное право корпораций, то нередко последние представлялись своими властями. При чисто совещательных собраниях ничего большего не требовалось.
Если же в собрание посылались выборные, то они были не настоящие представители, могущие действовать по собственному усмотрению, без всякой юридической ответственности, а уполномоченные, действующие по обязательному полномочию от своих избирателей, получающие от них содержание и ответственные перед ними.
4. Сословные собрания сзывались по мере нужды, без всяких. определенных правил.
5. Права собраний существенно состояли в защите вольностей, то есть частных прав своего сословия. Поэтому и участие их в законодательстве и финансовых делах ограничивалось частными вопросами и решениями, насколько они касались сословных прав.
Но здесь оно было полное. Иногда сословие само управляло кассой, составлявшеюся из взносов его членов, так что для общих расходов, кроме королевской казны, существовала еще казна сословная.
6. Отношения к королевской власти были договорные. Сословия давали королю деньги и помощь, а король подтверждал их вольности. Нередко свое согласие на взносы они соединяли с известными условиями.
7. Всякий, кто считал свои права нарушенными, имел право сопротивления. В Великой Хартии, которую английские бароны вымогли у Иоанна Безземельного, сказано, что бароны и народ, в случае отказа в удовлетворении их требований, могут захватить земли и имущество короля, оставляя неприкосновенными только его лицо и семейство.
Для надзора за исполнением условий был установлен комитет из двадцати пяти баронов, которые принимали прошения от обиженных и прибегали ко всем нужным мерам для восстановления нарушенного права. Все жители королевства должны были присягать, что они будут слушать их приказания. Подобные постановления заключала в себе и Венгерская Золотая Булла.
Сословные собрания могли обнимать все сословия или только некоторые. Средневековые сословия были дворянство, духовенство, горожане и сельчане. Последние редко принимали отдельное участие в собраниях, хотя встречаются тому примеры: в Виртемберге, в Тироле, в Фрисландии, в Швеции. Во Франции сельское сословие юридически сливалось с городским под именем третьего (tiers-etat); но сельские общины имели ничтожное представительство.
Города также далеко не все участвовали в собраниях; на это требовались королевские привилегии, которые давались не только важнейшим, но иногда совершенно неважным, по особой милости. Дворянство разделялось на высшее и низшее; эти два разряда могли заседать или вместе или раздельно.
Но встречаются формы ограниченной монархии, в которых в собраниях участвовали только дворянство и высшее духовенство. В таком случае происходит смешение монархии с аристократией. При этом может быть перевес или того или другого начала. Пример монархии, ограниченной аристократиею, представляет Венгрия до 1849 года. Пример аристократии с монархией во главе представляет Польша до ее разделения.
В Венгрии монархия, некоторое время избирательная, сделалась наследственной в Австрийском доме. Сословное собрание, Диэта, состояло из двух палат (tabulae): верхней, где заседали члены высшего дворянства, или магнаты, к которым присоединялись государственные сановники и епископы, и нижней, где заседали выборные от остального дворянства.
В последней присутствовали и представители некоторых городов, но без права голоса. Выборные получали инструкции от своих избирателей и могли быть ими сменяемы. Сами избиратели имели право присутствовать в заседаниях и выражать одобрение или неодобрение. Всякий закон должен был исходить от нижней палаты; верхняя имела только право согласия или несогласия.
Но в случае несогласия, обе палаты соединялись и постановляли совокупное решение. При этом и король имел право издавать указы без согласия Диэты. Так издан был урбариум Марии Терезии, определявший отношения помещиков к поселенным на земле их крепостным крестьянам. Король мог собственной властью взимать и косвенные налоги.
Но для прямых податей требовалось согласие Диэты, и составлявшее ее дворянство пользовалось своими преимуществами, чтоб избавиться от всяких тяжестей и все свалить на низшие сословия, которые именовались misera plebs contribuens. Весь гнет падал главным образом на подвластные национальности.
Немудрено, что при революции 1848 года австрийское правительство нашло поддержку в притесненных Славянах. Это движение, освободившее низшие классы и подчиненные народности, положило вместе с тем конец старой венгерской конституции.
В Польше, в отличие от Венгрии, монархия из наследственной сделалась избирательной, что окончательно ее ослабило и лишило государство всякой твердой точки опоры. Избрание принадлежало дворянству, которое посылало нунциев в Сейм. Уполномоченные избирались в местных сеймиках; но и сами избиратели присутствовали на общем Сейме и принимали участие в выборе короля.
Таким образом, на большой равнине Воля собиралось иногда до двухсот тысяч человек, и весьма часто избрание решалось силой или помощью чужого войска. При избрании монарху ставились условия, на основании которых он должен был править. Правительство состояло из короля, Сената и Палаты Нунциев. Последняя избиралась так же, как и избирательный Сейм. Она имела власть законодательную.
Сенаторы назначались королем пожизненно; с ними заседали также епископы и десять высших должностных лиц государства, которые также назначались королем и не могли быть им сменяемы. Кроме участия в законодательной власти, Сенат участвовал и в правительственных действиях.
Характеристическая особенность польской конституции состояла в том, что для выборов и решений Сейма требовалось единогласие. Мы видели, что это начало вытекало из средневековых понятий о свободе. Вольный человек повиновался не иначе, как по собственному согласию; обязанность меньшинства повиноваться большинству не признавалась.
Общее решение было делом взаимного договора. Поэтому каждый польский депутат мог остановить решение Сейма. Это право называлось liberum veto, свободным запретом. Оно простиралось до того, что несогласие одного лица не только останавливало тот закон, о котором шел спор, но делало недействительным все остальные постановления Сейма.
Разумеется, при таких условиях, решение большей частью становилось невозможным. А так как. иногда оно было необходимо, то в этих случаях Сейм обращался в конфедерацию, с согласия или даже без согласия короля.
Конфедерация была не что иное, как насильственное решение большинства: так как законным путем идти было невозможно, то надобно было употребить силу против непокорного меньшинства.
Если последнее было малочисленно, оно не смело противиться; но если оно было достаточно сильно, оно составляло антиконфедерацию, и тогда возгоралась междоусобная война.
Эта конституция, представлявшая в сущности только узаконенную анархию, ярко характеризует средневековые начала, от которых Польша не умела освободиться. Она пала вследствие неспособности установить у себя настоящую верховную власть.
История монархии с сословными собраниями, вообще, представляет картину непрестанных внутренних раздоров и борьбы королевской власти преимущественно с дворянством, которое имело наиболее силы и веса, а иногда и с горожанами, когда последние, как во Франции, являлись революционным элементом.
Но подобное устройство несогласно с государственным порядком, который требует единства воли и направления. Поэтому с развитием государственных начал, сословные собрания постепенно падают и вымирают. Однако в некоторых государствах, как-то в Швеции, в Мекленбурге, следы их сохранились до нашего времени.
В Германии, после 1813 года, было даже стремление устроить все государственное представительство на средневековых началах. Образовалась целая школа (Галлер, Ярке и другие), которая выдавала это устройство за нормальное, низводя государственное начало на степень частного.
Но в стране, которая служит образцом представительного правления в Англии, сословные собрания рано потеряли свой средневековый характер. Они преобразовались в народное представительство.
Монархия с народным представительством, или конституционная монархия, отличается от монархии с сословными собраниями тем, что ограничения монархической власти истекают не из частных привилегий отдельных сословий, а из понятия о народе как совокупном целом, участвующем в верховной власти. Здесь представительство не сословное, а народное; только здесь существует истинное представительное начало.
Из этого вытекают следующие отличительные черты народного представительства от сословного:
1. Каждый выборный считается представителем целого народа, а не какой-либо части, хотя бы он был выбран только отдельным округом. Причина та, что он представляет не одни только сословные или местные права и интересы, но является носителем известной доли верховной власти; последняя же принадлежит целому, а не частям.
2. Как носители верховной власти, выборные люди суть настоящие представители, а не уполномоченные от избирателей. Поэтому они не могут быть связаны инструкциями, но действуют по своему усмотрению и не ответствуют за свои действия.
3. Права их состоят не в защите вольностей, а в отправлении известной функции государственного организма; им вверяется известная отрасль верховной власти.
4. Как постоянные органы государственной власти, собрания сзываются постоянно и правильно.
5. Собрания действуют как органы верховной власти. Поэтому здесь не может быть договорных отношений между королем и палатами, не может быть и частных гарантий, какие устанавливались средневековыми хартиями. Верховная воля государства выражается в совокупном решении различных органов власти, на основании взаимных прав, определяемых основным государственным законом.
Таким образом, устройство конституционной монархии основано на распределении верховной власти между монархом и народом. Цель ее состоит в соглашении свободы с порядком и властью.
Однако это начало признается не всеми. Некоторые немецкие публицисты вовсе его отрицают. По их учению, вся верховная власть нераздельно сосредоточивается в лице монарха, а народ призывается только к содействию и участию в законодательстве. Эта теория вошла даже, как общее правило, в Венский Заключительный Акт 1820 года.
Цель этого постановления заключалась в возможно большем стеснении прав народного представительства в германских государствах. Но такой взгляд противоречит самому существу конституционной монархии. Полнота государственной власти не может сосредоточиваться в лице, которого власть ограничена.
Участвующие в решении, исходящем от верховной власти, суть участники самой власти; следовательно, верховная власть здесь очевидно разделена. Как скоро представительство входит в государственное устройство, как постоянный орган, так необходимо систематическое распределение верховной власти между всеми участниками верховной воли.
В совершенно противоположную односторонность впадают новейшие демократические толкователи английской конституции, которые, как Дайси, различают юридическое полновластие и политическое. Первое, по этому учению, бесспорно принадлежит парламенту, то есть королю и двум палатам; второе же всецело принадлежит народу, или большинству избирателей, которых воля всегда является преобладающей.
Эта теория, опирающаяся на практику парламентского правления, которая будет выяснена ниже, лишена серьезных оснований. Понятие о верховной власти есть понятие юридическое, относящееся к политической области. Оно является юридическим выражением государственных отношений. Поэтому политическое понятие не отличается от юридического.
Можно отличить только фактическое влияние от юридической власти; но влияние не есть право. В самодержавной монархии может господствовать всесильный министр или даже фаворитка; но из этого не следует, что они облечены верховной властью. Между тем из этой теории делаются совершенно ложные выводы, значение которых выясняется из рассмотрения устройства конституционной монархии.
Обыкновенно верховная власть в конституционной монархии состоит из короля и двух палат. Только в небольших государствах существует одна палата. Две палаты необходимы не только для большей зрелости решений, но и для предупреждения столкновений между монархом и представительством. Посредствующее тело, с аристократическим положением, умеряет страсти и дает большую силу решениям той или другой стороны.
Две палаты представляют собой и всю полноту общественных элементов. Мы видели, что во всяком обществе необходимо существуют элементы аристократические и демократические. Первые находят место в верхней палате, из вторых образуется нижняя.
Каков же состав обеих палат?
Нижняя палата основана на начале народного представительства. Поэтому депутаты должны являться представителями целого народа, а не сословий, интересов или местностей. Мы видели, что сословные собрания несовместны с истинным представительством. В настоящее время за них более не стоят.
Но некоторые немецкие публицисты продолжают отстаивать представительство интересов, утверждая, что каждый отдельный интерес должен находить своих защитников в собрании. Между тем отдельный интерес не составляет политического элемента, а потому не может быть источником государственной власти.
Частные интересы приобретают значение настолько, насколько они входят в состав общих интересов государства. Как лицо, облеченное властью, каждый выборный представляет общий интерес, а не частный. То же должно сказать и о представительстве собственности.
Мы видели, что собственность может служить признаком политической способности; но представительство собственности, как интереса, есть мысль, заимствованная из средневекового быта, когда подати могли взиматься не иначе, как с согласия владельцев. Сама по себе собственность принадлежит к области гражданской, а не государственной, а потому, так же как интерес, не может быть основанием власти.
Оба эти начала сохраняют свое значение в административной сфере; но в политической области могут иметь значение только те элементы, которые представляют политическое начало, то есть свободные лица. Мы видели, что основанием политического права служит свобода, под условием способности, а свобода и способность составляют принадлежность лиц.
Это и есть истинное основание народного представительства. Выбор распределяется по округам, для того чтобы различные части государства могли иметь своих представителей; но выборные являются представителями этих местностей, не как самостоятельных корпораций, а как органических членов целого.
Поэтому каждая местность должна иметь столько представителей, сколько она имеет значения в целом, то есть большая – больше, меньшая – меньше. А так как основной элемент представительства есть свободное лицо, то выборное право должно распределяться по округам сообразно с количеством народонаселения. Таково нормальное правило в устройстве народного представительства.
Это не значит, однако, что всегда и везде должны вводиться эти начала. Кроме чисто рациональных требований, есть условия исторические и практические, с которыми должно соображаться каждое законодательство. Сословия и корпорации составляют продукт истории и могут сохранять более или менее силы в настоящем. Где все общество зиждется на сословном начале, нельзя устроить политическое представительство помимо его.
Оно будет лишено настоящей почвы, а потому не будет иметь силы. В Англии политические права корпораций идут с древнейших времен. Билль о Реформе изменил их сообразно с новыми потребностями, но не уничтожил. Старое право всегда крепче нового, и здесь менее всего уместна ломка во имя рациональных начал.
Признавая основанием политического права свободу, ограниченную способностью, надобно определить последнюю. Это составляет самый существенный вопрос в конституционной монархии. Здесь нет, как в демократии, прирожденного права каждого гражданина на участие в правлении, ибо здесь не признается полновластие народа.
Свобода должна быть согласована с другими элементами; поэтому необходимо определение способности. Всеобщее право голоса, свойственное демократии, не отвечает существу конституционной монархии. Оно существовало во Франции во времена второй империи, потому что самая империя носила более характер демократической диктатуры; но при иных условиях, введение этого начала представляет всегда опасный эксперимент.
Внешним признаком способности обыкновенно служит известное имущество. Через это власть вручается зажиточным классам, более образованным и преданным умственной работе. Самый обыкновенный способ состоит в установлении одного общего ценза, по количеству платимых податей. Но иногда избиратели разделяются по разрядам, как в указанной выше прусской системе.
Здесь начало способности сочетается с началом свободы и может даже получить перевес над последним. Могут быть установлены и разные категории лиц, с различным количеством голосов.
Иногда к имущественному цензу присоединяется ценз образования, самостоятельно или в дополнение к первому. Нередко требуется также оседлость. Вообще, постановления могут быть весьма разнообразны. Выбор их зависит от соображений чисто политического свойства.
Представители должны отличаться еще большей способностью, нежели избиратели, ибо они имеют непосредственное влияние на правление. Поэтому часто для них требуется особый ценз избираемости, а также и более зрелые лета. Но иногда доверие избирателей считается уже достаточным ручательством за способность лица. Установление ценза заменяется также безвозмездным отправлением должности.
Отсутствие жалованья представителям делает эту должность доступной только людям достаточным; напротив, при жалованье даже бедные получают возможность заседать в палате. Первое начало – аристократическое, второе – демократическое. Выбор того или другого зависит, как от характера правления, так и от количества находящихся в обществе способных людей, принадлежащих к тому или другому разряду.
Кроме того, представители должны быть еще более независимы в своем положении, нежели избиратели. О частной зависимости здесь нет речи, но тем возможнее зависимость политическая. Поэтому обыкновенно исключаются из палаты чиновники, получающие жалованье от правительства или состоящие к нему в подчиненных отношениях.
В Англии, при занятии политических должностей, соединенных с званием членов палаты, производятся новые выборы. Но в Германии, где служащие пользуются значительной независимостью, они допускаются в представительное собрание.
Таков состав нижней палаты. Что касается до верхней, то состав ее может быть различен, смотря по различию существующих в народе аристократических элементов.
1. Члены верхней палаты могут быть наследственные. Это – положение самое независимое и самое аристократическое. Но оно предполагает существование в народе наследственной аристократии. Таковы английские лорды. Во Франции, во времена Реставрации, была учреждена наследственная палата пэров, из обломков старой и членов новой аристократии; но она просуществовала только до 1831 года.
Наследственные пэры обыкновенно заседают по личному праву, но они могут быть и выборные. Так, в Англии, кроме собственно английских пэров, имеющих личное право, в верхней палате заседают выборные от шотландских и ирландских пэров.
Последние избираются пожизненно, первые для каждой сессии. Назначение новых пэров всегда предоставляется королю, и это право присваивается ему безгранично. Это мешает палате превратиться в замкнутое сословие.
2. Члены верхней палаты могут быть назначаемы королем пожизненно. Срочное назначение несовместно с независимостью, требующейся от верхней палаты. Этот способ служит самым надежным обеспечением высшей способности. Иногда устанавливаются известные категории, из которых должно совершаться назначение, как-то: высшие сановники, судьи, богатые землевладельцы и фабриканты, ученые и т. п.
3. Высшие должностные лица могут становиться членами верхней палаты по самому званию. Так, в Англии епископы и лорд-канцлер суть непременные члены верхней палаты. Во Франции, во времена второй империи, в Сенате заседали кардиналы и маршалы.
4. Члены верхней палаты могут быть выборные от разных сословий и корпораций. Такого рода права даются дворянству, городам, университетам. Выбор, разумеется, производится на известный срок.
5. Члены верхней палаты могут быть выборные от народа. Обыкновенно при этом требуется высший ценз и большие условия способности. По бельгийской конституции, сенаторы должны иметь ценз в тысячу гульденов прямых податей и сорок лет от роду. Они выбираются на восемь лет и через каждые четыре года возобновляются наполовину.
6. В Норвегии само представительное собрание выбирает из себя членов верхней палаты. Последняя не имеет здесь аристократического характера, а установлена единственно в видах более зрелого обсуждения законов.
О составе верхней палаты в сложных государствах будет речь ниже.
Все эти различные способы, особенно первые четыре, могут сочетаться, вследствие чего верхняя палата получает сложную организацию. Такова верхняя палата в Пруссии.
Палаты сзываются и заседают в одно время. Это называется сессией. Срок созыва может быть назначенный законом или обычаем, или же он может быть предоставлен усмотрению правительства, которому всегда дается в этом отношении известная ширина. Королю же принадлежит право отсрочивать заседания и распускать выборные палаты.
Верховная воля выражается совокупным решением этих трех элементов. Поэтому здесь существенно важно определение их взаимных прав и обязанностей. Основными факторами являются два начала: 1) разделение властей и 2) единство управления. Первым определяется главным образом юридическая, вторым – фактическая сторона отношений.
Мы видели, что отрасли верховной власти суть власть законодательная, правительственная и судебная. Соединение их в одних руках, уничтожая всякие сдержки, ведет к неограниченному владычеству одного элемента; разделение их, напротив, обеспечивает свободу граждан и способствует установлению законного порядка.
Каждая власть воздерживает другие; таким образом устанавливается между ними равновесие, а с тем вместе рождается необходимость действовать совокупными силами, посредством общих совещаний. Смешанный образ правления основан именно на стремлении сочетать порядок и свободу. Поэтому разделение властей составляет коренное его свойство.
Из трех означенных властей, судебная редко принимает непосредственное участие в политических делах. Она имеет ввиду не общие интересы государства, а разрешение частных споров, составляющих собственное ее ведомство. Однако и в этих пределах она имеет весьма важное политическое значение.
Охраняя права граждан, она тем самым ограждает их от произвола и притеснений, следовательно, она дает в области приложения законов те же гарантии, какие законодательное собрание дает в установлении законов. Поэтому независимый суд составляет первую потребность конституционной монархии.
Борк говорил, что вся английская конституция существует для того, чтобы посадить двенадцать беспристрастных людей на скамью присяжных. Но иногда судебной власти предоставляется и высшая политическая роль, именно, когда она судит нарушения конституции.
Этим обеспечивается начало ответственности правительственной власти перед законом. Однако суждение о нарушении конституции высшими правительственными властями далеко не всегда предоставляется обыкновенным судам. Большей частью право обвинения присваивается нижней палате, а суд – верхней.
Так постановлено в Англии; то же было и во Франции во времена конституционной монархии. Причина та, что ответственность может быть не только юридическая, но и политическая, что выходит из компетенции обыкновенных судов.
Иногда, в видах изъятия юридической ответственности из-под влияния политических партий, господствующих в собраниях, для этих дел устанавливается особое верховное судилище. Но по Бельгийской конституции, нижняя палата обвиняет министров перед обыкновенным кассационным судом, которому предоставлено решение. То же имеет место и в Пруссии.
Затем остаются власти законодательная и правительственная. Первая предоставляется палатам, однако с участием короля, вторая – королю, однако не без влияния палат.
Присвоение палатам законодательной власти основано на том, что 1) закон есть общая норма, которой определяются права и обязанности граждан; следовательно, он касается всех.
2) Закон, для того чтобы прилагаться беспрепятственно и принести настоящую пользу, должен соответствовать потребностям общества, а эти потребности всего лучше известны его представителям.
3) Всесторонним обсуждением проектов представителями народа возбуждается к закону доверие, тем самым упрочивается его сила. Напротив, правительственная власть требует личного усмотрения, энергии и ответственности. Управление не есть дело многочисленного собрания; оно должно быть вверено единичному лицу или малочисленной коллегии.
Существо законодательной власти состоит в установлении общих норм. Однако не всякая общая норма принадлежит к ведомству палат. Законы разделяются на основные, обыкновенные и уставы, или постановления. Первыми определяется самая конституция, от которой палаты получают свое бытие.
Для изменений конституции созываются иногда особые выборные собрания, решающие вопрос усиленным большинством, как в Бельгии, или требуется согласие народа в виде плебисцита, как было установлено во Французской империи. Однако эти ограничения не составляют общего правила. В Англии вовсе нет различия основных законов и обыкновенных; парламент одинаково обсуждает те и другие.
Постановления отличаются от законов тем, что последними определяются основные права граждан и главные черты государственных учреждений; первые же дают подробные правила общественного порядка и определяют способы действия власти. Только законы в собственном смысле принадлежат обыкновенно к ведомству палат; издание постановлений, определяющих способы исполнения, предоставляется правительству.
Но и это разделение не признается в Англии: здесь парламент обсуждает не только законы, но и мельчайшие постановления, даже в приложении к совершенно частным случаям, например, разрешение общинам делить свои земли.
Подобные акты называются частными биллями (private bills). Результат тот, что парламент завален работой, которая отвлекает его от настоящего дела и которая могла бы быть гораздо лучше исполнена другими учреждениями.
С другой стороны, к ведомству законодательной власти принадлежит не одно установление постоянных норм, но также определение изменяющихся повинностей. Это дело самым существенным образом касается личности и собственности граждан; поэтому повинности должны определяться законом, однако не постоянным, а ежегодным, ибо нужды государства изменчивы, с чем вместе должно изменяться и количество требуемых средств.
Сюда относятся, главным образом, уплата податей и поставление рекрут, или, там где нет набора, как в Англии, право вербовать солдат и содержать войско. Общее правило то, что эти законы возобновляются ежегодно; но могут быть установлены и более продолжительные сроки, чем самым усиливается правительственная власть и ослабляется влияние законодательной.
Так как подати даются на потребности государства и количество податей определяется количеством потребностей, то с утверждением доходов неразрывно связано и утверждение расходов.
Вследствие этого, обсуждение государственного бюджета принадлежит к ведомству законодательной власти. Обыкновенно почин обсуждения финансовых законов присваивается нижней палате, как главной представительнице массы плательщиков.
Через это палаты получают влияние на правительственную власть. Управление требует денег и людей, а деньги и люди находятся в зависимости от палат, они могут сократить существующие расходы, ограничить средства власти. Без их содействия невозможно никакое новое предприятие.
Однако и правительство, при таких условиях, не лишается самостоятельности: ему принадлежит инициатива всякого действия; оно имеет право войны и мира; если на это нужны деньги и люди, то он может требовать их, когда дело уже начато и народная честь, а равно и государственная польза не допускают его прекращения.
В самых внутренних делах ему предоставлен значительный простор. Отказ в податях, как принудительная мера, есть революционное средство, которое противоречит государственным началам. Хотя в Англии оно считается возможным, однако эта теория, унаследованная от средних веков, никогда не прилагалась на практике.
Большинство европейских публицистов ее отвергают, и на деле она никогда не венчалась успехом. Точно так же немыслим отказ в военной силе, особенно когда война начата. Для большего обеспечения хода государственного управления иногда признается правилом, что старый бюджет продолжает действовать, пока не будет утвержден новый.
Но этим существенно умаляется значение народного представительства, а иногда возникают конфликты, продолжающиеся много лет. Такова была конституционная распря в Пруссии до войны 1866 года, и такова же продолжавшаяся до последнего времени конституционная борьба в Дании. В тех же видах военный бюджет утверждается иногда на известное число лет.
Подчиняясь, таким образом, некоторому влиянию законодательной власти в области управления, правительственная власть, с своей стороны, воздействует на последнюю. Это воздействие состоит в том, что королю предоставляется участие в законодательстве. Оно проявляется в троякой форме:
1. Правительству принадлежит инициатива законов. На этот счет существуют, впрочем, различные правила. В Англии правительство, за исключением финансовых законов, вовсе не имеет этого права; оно предоставлено членам палаты.
Но так как министры сами члены палаты и, кроме того, они проект всякого закона могут представить через членов своей партии, то в сущности та же цель достигается иным путем. Во Франции, напротив, по Хартии 1814 года, а также и по конституциям обеих империй, народные представители вовсе не имели инициативы законов; последняя всецело принадлежала правительству.
Во второй империи самые изменения предположенных правительством проектов могли совершаться не иначе, как с согласия Государственного Совета, составленного из назначенных правительством лиц. Законодательное Сословие могло только целиком принять или отвергнуть предложенный закон.
При первой империи оно не имело даже права обсуждать представляемый закон: оно только выслушивало доводы правительственных ораторов и затем безмолвно принимало или отвергало предложения. Подобные ограничения, без сомнения, оставляют только призрак представительства.
2. Участие правительства в законодательной деятельности проявляется в том, что министры или особые уполномоченные лица могут защищать или опровергать предложенные законы перед палатами. Это предполагает право министров являться в палаты для объяснений.
Вообще, это право признается в конституционной монархии. Однако в Англии доступ в палаты имеют только их члены, вследствие чего, когда глава министерства принадлежит к верхней палате, является необходимость иметь в нижней специального руководителя прений.
3. Королю принадлежит право утверждать или не утверждать принятые палатами законы. По самому существу монархической власти, которая есть верховная, право отвержения (veto) присваивается ему безусловно. Только во французской конституции 1791 года за королем оставлен был лишь отлагательный отказ.
В случае принятия того же постановления двумя следующими затем законодательными собраниями, закон получал силу и без королевского утверждения. Такая же отлагательная власть установлена и в Норвежской конституции. Но в этом можно видеть приближение к республиканскому правлению.
Новейшие английские публицисты утверждают, однако, что по установившемуся обычаю, король не имеет права отвергать закон, принятый обеими палатами. Но подобное ограничение неизвестно английской конституции. Пятьдесят лет тому назад, самые либеральные государственные люди и публицисты, как, например, лорд Брум, ничего о нем не знали, а с тех пор английская конституция не изменилась.
Конечно, прилагать это право никогда не приходится. При строго консервативном направлении верхней палаты, всякий сколько-нибудь радикальный закон будет ею отвергнут, если не оказывается настоятельной необходимости его принять. Но из того, что право не прилагается за отсутствием повода, отнюдь не следует, что оно не существует.
Те же демократические публицисты признают за нижней палатой право отказывать в податях, хотя это право никогда на деле не прилагалось. Без сомнения, если бы представился повод, английский король мог бы повторить слова Леопольда I Бельгийского, который заявил, что он никогда бы не дал своего согласия на закон, через меру возбуждающий народные страсти.
Таким образом, обе власти, законодательная и правительственная, имеют свой определенный круг действия; но им дается взаимное влияние друг на друга для сохранения единства в управлении. Этим, однако, не исключаются столкновения. Как та, так и другая власть может выйти из положенных ей границ. Спрашивается: какие же существуют способы воздержания?
Король, по существу монархической власти, не подлежит ответственности; особа его священна и неприкосновенна. Как же возможно воздержание незаконных его действий? Это совершается посредством ответственных министров.
Всякое распоряжение короля имеет силу, только когда оно скреплено министром. Через это последний принимает на себя всю ответственность за действие и может быть подвергнут обвинению и суду.
Обвинение, как уже было сказано, принадлежит палате представителей, которая является ближайшей защитницей прав народа; суд же предоставляется или верхней палате, или более беспристрастному политическому собранию, или особо устроенному для того судилищу, или, наконец, высшей инстанции обыкновенных судов, в Бельгии – кассационному суду, в Пруссии – высшему трибуналу королевства.
Закон об ответственности министров представляет, впрочем, некоторые затруднения, вследствие неизбежного на практике смешения юридической ответственности и политической. В некоторых конституциях точно обозначаются преступления, за которые министры могут быть подвергнуты ответственности: так, в Пруссии, перечисляются нарушения конституции, подкуп и измена.
В других конституционных государствах ответственность остается неопределенной; она обнимает и действия, противоречащие интересам государства. Но последние трудно подвести под юридическое понятие. Самое надежное против них средство заключается в парламентском правлении, о котором будет речь ниже.
Кроме преграды, состоящей в ответственности министров перед народным представительством, есть и другая, о которой уже упомянуто выше. Она заключается в независимом суде. Подданный, который отказывается исполнить незаконное распоряжение правительственной власти, подлежит суду, и суд может его оправдать, тем самым распоряжение лишается силы.
Но для этого необходимо, чтобы столкновения властей с гражданами, имеющие политический характер, подлежали независимому суду, а не административной юстиции, которая более или менее находится в руках правительства. Этого рода сдержки правительственной власти получили полное развитие в Англии. Важнейшую роль играет здесь суд присяжных.
С своей стороны, народные представители, как носители части верховной власти, точно так же безответственны за свои решения. Что же делать, когда палата переходит за пределы своей власти или действует революционным путем? Во-первых, она может быть воздержана верхней палатой, менее подверженной страстям, ибо только постановления обеих палат имеют силу закона.
Во-вторых, король не только вправе не утвердить постановлений, но он может распустить палату, с тем, однако, чтобы в известный срок произвести новые выборы, ибо иначе народное представительство может совершенно исчезнуть.
Право распускать палату основано на том, что она имеет власть производную и временную; следовательно, можно сделать воззвание к избирателям. Но подобное право может принадлежать только власти, от нее независимой, то есть королю.
Что касается до верхней палаты, то от нее менее всего можно ожидать превышения власти, ибо, играя посредствующую роль, она имеет наименее силы. Однако, если она не в состоянии сделать положительное зло, то она может быть помехой мероприятиям, требующимся государственной пользой.
Против этого существуют следующие средства: во-первых, если палата выборная, король может ее распустить; во-вторых, если члены назначаются королем, то он может назначить такое количество членов, которое перевесит упорное большинство. И эти права могут принадлежать только королю, как носителю верховной власти, и никому другому.
Поэтому совершенно неверно мнение новейших английских демократических публицистов, будто король, по требованию министерства, опирающегося на большинство нижней палаты, обязан, в случае сопротивления верхней палаты народной воле, назначить потребное количество лордов. Такой обязанности, уничтожающей всякие сдержки, английская конституция никогда не знала и не знает. Это дело чисто личного усмотрения.
Однако всего этого мало для установления единства в управлении. Беззаконные действия могут быть уничтожаемы; каждая власть может держаться в законных пределах, а между тем палаты и правительство могут идти в разлад с значительным ущербом для государства. В видах общественного блага необходимо, чтобы власти действовали согласно.
Правительство тогда только достаточно сильно и пользуется доверием народа, когда оно опирается на представительство. Что же делать в случае упорного разногласия? Палата может быть распущена, даже неоднократно, а избиратели могут опять выбрать оппозиционное большинство.
Практика конституционных государств выработала в этом случае особенный прием, именно: назначение министерства из партии, составляющей большинство в нижней палате. Это – так называемое парламентское правление, в силу которого министерство держится, только пока оно пользуется поддержкой большинства народных представителей.
Как же скоро оно потеряло эту опору, оно выходит в отставку, или же, с согласия короля, распускает палату и делает воззвание к избирателям. Но если последние снова выберут большинство, враждебное министерству, последнее должно уступить.
Это устройство – не юридическое, а фактическое, не закон, а обычай, вытекающий из положения дел, из необходимости единства в управлении. За королем остается неограниченное право назначать в министры кого ему угодно, но в силу обычая и благоразумия он всегда призывает предводителей большинства, ибо иначе невозможно единство в управлении и страна подвергается раздорам.
Парламентское правление установилось в Англии, классической стране парламентаризма, и оттуда перешло в другие европейские страны. Оно существовало во Франции во времена Людовика-Филиппа; оно существует в Бельгии, в Италии. Его приняла даже современная республиканская Франция.
Но оно не признавалось во времена второй Империи, не признается и в Германии. Французская Империя достигала той же цели иным путем, ибо у правительства было всегда покорное большинство.
В Германии же независимость министерства от большинства палаты возводится в систему; это выдается за требование монархического начала, в силу которого вся верховная власть сосредоточивается в руках монарха, а народное представительство призывается только к содействию по некоторым делам.
Но мы видели уже, что эта теория – не что иное, как стремление совместить две вещи несовместимые: королевское полновластие с разделением власти. На практике это ведет только к постоянным раздорам. При таком правлении между правительством и народом никогда не может быть согласия.
Парламентское правление – не что иное, как правление, согласное с желаниями страны, выраженными законным путем. Где народу предоставляется участие в правлении, без этого, в конце концов, нельзя обойтись.
При всем том, подобное решение задачи не всегда возможно. Парламентское правление требует весьма высоких условий, которые встречаются не везде. Нужны крепкие и дисциплинированные партии, имеющие своих признанных вождей.
Необходимо притом, чтобы их было всего две, ибо при раздроблении партий никогда не составится прочное большинство и правительство будет подвержено всем случайностям беспорядочного голосования. Вместо сильного правительства явится шаткое и слабое.
Вообще, при низком политическом уровне общества, о парламентском правлении не может быть речи. Здесь, волей или неволей, королевская власть всегда будет иметь перевес и останется направляющим центром и двигателем всей государственной жизни.
Но политическое развитие народа рано или поздно неизбежно приводит к парламентскому правлению. Это не всегдашнее и непременное условие, но это венец конституционной монархии.
Этим не уничтожаются и необходимые сдержки. Теория, смешивающая парламентское правление с полновластием народа, грешит в своем основании. Парламентское министерство не есть простая комиссия нижней палаты, назначенная путем косвенных выборов, как утверждают некоторые новейшие английские публицисты.
Вся сила министерства заключается в том, что оно назначается помимо палаты и имеет власть от нее независимую. Только во имя короля оно может распустить палату. Самый состав министерства выходит из тесных рамок представительного собрания. Во главе его может стоять лицо, которое не только не принадлежит к нижней палате, но и не имеет в нее доступа.
Министерство должно иметь поддержку нижней палаты, но опорой его служит более широкая, не юридическая, а фактическая организация партии, имеющей представителей в обеих палатах и в массе народа. Все это устройство представляет только практический способ установить единство управления, не имеющий ничего общего с юридическим понятием о народном полновластии.
Нет сомнения, однако, что через это главный центр влияния переносится в нижнюю палату, а политическое значение королевской власти значительно умаляется. От нее отходит все деятельное управление, которое переносится в министерство, состоящее в зависимости от народного представительства. Король остается королем, но не правит непосредственно. Это обозначается французским изречением: “Король царствует, но не правит” (le roi regne et ne gouverne pas).
В чем же состоит царствование в отличие от правления?
1) Король остается знаменем государственного и народного единства, символом высшей власти, а потому предметом народной любви и уважения. Эти нравственные начала всегда сохраняют высокое значение и в политической области.
2) Он является хранителем основного закона; уважая власть, поставленную над всеми, все другие держатся в пределах своего права.
3) Как блюститель общих интересов государства и народа, он может устранить всякую меру, противную этим интересам. Он может не утвердить возбуждающего страсти закона, даже в противность мнению министерства и палат; он может не согласиться на начатие войны или на заключение мира, и верховная его воля не подлежит нарушению.
4) Пока министерство и палаты действуют согласно, он обыкновенно не вмешивается в управление; но как скоро происходит столкновение, король является судьей. Он решает, должно ли министерство подать в отставку или распустить палату.
Если верхняя палата противится политике, защищаемой министерством и имеющей за себя большинство представительства, то от короля зависит назначение или неназначение потребного количества членов, которым может измениться состав верхней палаты, – огромное преимущество, которым значительно стесняется власть палаты представителей; без короля она не может провести свои взгляды.
5) При несогласии с политикой министерства и палат король может назначать от себя новое министерство и затем распустить выборную палату. Так поступил Георг III в 1783г. при отставке Фокса и назначении Питта. Последний несколько раз имел против себя большинство; но, наконец, палата была распущена, и избиратели своим приговором одобрили политику одного из величайших английских министров.
Наконец, 6) даже в обыкновенных делах, король, по своему положению, всегда может иметь на них огромное влияние. Стоя над партиями, непричастный их борьбе, он их воздерживает, умеряет, дает советы и направления. Это закулисное влияние может даже переходить границы благоразумия, как и было в царствование Людовика-Филиппа.
Таким образом, королевская власть получает здесь особенный характер. Правительственная власть раздвояется: деятельная ее часть, состоящая собственно в управлении, вверяется министерству и становится наряду с законодательною властью.
Королевская же власть, участвуя в законодательстве утверждением законов, в правительственной – назначением министерства и верховными решениями и советами, в судебной – назначением судей и правом помилования, становится выше всех прочих властей.
Это – четвертая власть, вновь умеряющая, или княжеская, которая, при разделении властей, представляет государственное единство, воздерживает партии, успокаивает страсти, охраняет права и интересы меньшинства, имея всегда в ввиду высшее благо целого, а не какой-либо части. Король, возвышаясь над всеми, есть ключ конституционного правления и высший представитель государства.
