В нашем прежнем процессе производство предварительного исследования по всем делам и во всех его моментах составляло обязанность общей полиции. Учреждение 1860 г. сохранило за ней предварительное следствие, передав формальное следствие новому органу – судебным следователям, в составе судебного ведомства образованным.
Уставы, сообщив формальному следствию значение следствия судебного, разделили предварительное следствие на дознание и предварительное следствие в новом уже значении.
Первое осталось в руках полиции, второе передано судебной власти, получив для разных частей судебной системы различную организацию.
В мировых установлениях мировой судья есть суд решающий и вместе с тем производящий предварительное производство; часть последнего труда он может возлагать на полицию, обращаясь к помощи ее, но затем он не принимает никакого участия не только в решительном, но и в предварительном производстве общих судебных установлений, что глубоко отличает наше право как от французского, так даже и от английского.
Для общих судебных мест учреждена совершенно особая система органов предварительного производства; члены ее суть судебный следователь, окружной суд в распорядительных его заседаниях и, наконец, судебная палата в качестве камеры предания суду.
Основные положения и редакционная комиссия 1863 г. имели в виду возложить дознание на полицию, а предварительные следствия – на судебных следователей.
Но при отсутствии полиции или бездействии ее комиссия 1863 г. проектировала принятие отдельных следственных действий, не терпящих отлагательства, возложить на мирового судью; это предположение отвергнуто Государственным советом, который нашел, что уравнивать мировых судей с полицией было бы неправильно и стояло бы в противоречии с этой должностью, подчинив ее власти окружного суда и даже прокурорского надзора[1].
Сделанные соединенными департаментами замечания были совершенно правильны: предположения комиссии 1863 г. сближали мировых судей с полицией, а не с английским мировым институтом; на них ими возлагалась подчиненная, заменяющая деятельность дознания, а не самостоятельная судебная деятельность по разрешению вопросов предварительного производства.
В заседании соединенных департаментов статс-секретарь Валуев ходатайствовал о сосредоточении дознания и предварительного следствия в руках одних и тех же органов, предлагая или возложить производство их по маловажным делам на полицию, а по делам большой важности – на судебных следователей или же, упразднив должность судебных следователей, возложить обязанности их на мировых судей.
Но соединенные департаменты не признали возможным согласиться и с этими предположениями по следующим основаниям[2]:
„Принимая во внимание, что предположения министра внутренних дел составляют прямое отступление от основных положений преобразования судебной части, соединенные департаменты находили, что предположения эти могли бы быть оставлены без обсуждения, если бы важность возбужденных ими вопросов не требовала особого соображения.
Основания, приведенные статс-секретарем Валуевым к коренному изменению учреждения судебных следователей, состоят существенно в накоплении у некоторых следователей дел, не получающих своевременного движения, и в частых пререканиях между следователями и полицейскими чиновниками относительно круга их действий.
Но замечания эти вовсе не служат опровержением коренных начал рассматриваемого учреждения, а доказывают только, что в некоторых местах число судебных следователей несоразмерно с большим количеством возникающих в тех местах следственных дел и что отношения полицейских чиновников к судебным следователям не определены еще надлежащим образом.
С учреждением мировых судей, к которым отойдут все следствия по делам, подлежащим их разбирательству, и в том числе обширный разряд дел о кражах, мошенничествах и лесных порубках, судебные следователи будут облегчены в своих занятиях настолько, что едва ли могут встретить какие-либо затруднения в своевременном производстве предварительных следствий.
Равным образом, если законом вменено будет в обязанность полицейским чинам исполнять поручения следователей по дознанию и розыску о происшествиях, заключающих в себе признаки преступления, если полицейские чины будут по следственной части в подчинении у прокуроров и если по их предложениям чины эти будут привлекаемы к ответственности перед судебными местами в упущениях и неправильных действиях по следствию, то, без всякого сомнения, устранены будут и поводы к столь вредным для следственной части столкновениям и пререканиям между полицейскими чинами и судебными следователями”.
Указав затем, что с учреждением судебных следователей предварительные следствия стали производиться значительно лучше и что „судебные следователи пользуются в общественном мнении таким доверием, которым не могли похвалиться полицейские чиновники”, соединенные департаменты находили невозможным соединять деятельность полицейского сыщика с судебной деятельностью следователя.
„Как в дознании и розыске никто не может заменить полицию, которая находится в непосредственном соприкосновении с населением и при самом исполнении своих многоразличных обязанностей по полицейской части открывает преступления и проступки, так и в судебной части предварительного следствия никто не может заменить судью, и тем менее может занять его место полицейский чиновник как низший орган обвинительной власти, от соединения которой с судебной властью в руках одного следователя нельзя ожидать беспристрастных с его стороны действий.
Это соображение тем важнее, что Основными положениями не указано назначение при предварительном следствии защитников обвиняемым”.
„Что же касается до второго предположения статс-секретаря Валуева, то сколь оно ни представляется увлекательным с первого взгляда в том внимании, что сосредоточивает следственную власть в руках одних мировых судей, которые таким образом были бы действительными хранителями мира и тишины в своих участках, но ближайший разбор этого предположения открывает и в нем весьма существенные недостатки.
Начать с того, что хотя нечто подобное существует в Англии, где институт мировых судей пользуется заслуженной известностью, однако и там следственная часть находится далеко не в блестящем положении.
Главный недостаток системы производства следствий мировыми судьями заключается в том, что судьи эти, по большей части не имеющие основательного юридического образования, не могут производить исследования важных преступлений с той отчетливостью, какая, без сомнения, необходима в делах, от правильного разрешения коих зависит, с одной стороны – общественная безопасность, с другой – судьба подсудимого.
Но если возложение производства следствий на мировых судей было бы вредно для успехов следственной части, то оно было бы еще вреднее для самих мировых учреждений. Не говоря уже о невозможности возлагать на них исполнение чрезмерных обязанностей, необходимо принять во внимание, что хорошим мировым судьей может быть только тот, к кому население будет всегда иметь возможность обратиться и найти у него защиту.
Но можно ли ожидать сего от людей, которые будут вечно в разъездах для производства осмотров, освидетельствований, обысков и других следственных действий? Такой порядок привел бы к одному из двух: или судья не производил бы сам следствия, возложив большую часть его на полицию, что было бы, конечно, нежелательно, или же производил бы сам следствия, но по этой причине никогда бы не был на месте, а это еще менее желательно.
Равным образом нельзя не согласиться, что мировой судья должен быть совершенно независим и самостоятелен. Но с возложением на него производства следствий он должен будет действовать под надзором прокурора и его товарища. Сверх того, окружной суд будет иметь право поручать ему как дополнение следствий, так и собрание различных сведений.
Одним словом, должность мирового судьи сделается столь зависимой и беспокойной, что никто из людей состоятельных и достаточных не пожелает быть мировым судьей. Таким образом, предлагаемая система имела бы прямым последствием то, что у нас не было бы ни хороших следователей, ни порядочных мировых судей”.
Что касается судебной полиции, то у нас ее не существует, так что расследование уголовных дел лежит на общей полиции. Прежняя полиция наша построена была по коллегиальному и выборному типу. Она делилась на земскую и городскую.
Земская полиция управлялась земским судом, который под председательством выборного земского исправника состоял из непременного заседателя и двух сельских заседателей. Управление городской полицией принадлежало особому присутствию из полицмейстера или городничего, двух ратманов и двух приставов.
Исполнительными агентами земской полиции были становые приставы, подчиненные им сотские и десятские, избиравшиеся крестьянскими обществами и утверждавшиеся: сотские – губернскими правлениями, а десятские – становыми приставами; по городской полиции – частные приставы, квартальные надзиратели, городовые унтер-офицеры и низшие полицейские служители.
Между земской и городской полициями не было никакой связи, и преследуемому земской полицией стоило въехать в черту городского поселения, чтобы стать в безопасность от преследования: за чертой города прекращалась ее власть, для сношений же с городской полицией требовалось так много времени, что в течение его можно было скрыться куда угодно.
Конец этой розни стремятся положить Временные правила 25 декабря 1862 г., которыми все виды местной полиции объединяются в одну уездную; только для некоторых особо указанных городов остались особые городские полиции.
Другое крупное нововведение этих правил состояло в устранении выборного порядка, признанного не согласным с задачами полицейской организации: он сохранился только для сельской полиции.
Во главе уездной полиции поставлено уездное полицейское управление, образованное в составе уездного исправника, помощника его и общего присутствия управления; городское полицейское управление состоит из полицмейстера, его помощника и общего присутствия управления; там и здесь, таким образом, подле коллегиальных органов поставлены единоличные: начальником уездной полиции считается исправник, городской – полицмейстер, коллегии же существуют при них для разрешения некоторых указанных законом вопросов.
Подведомственные полицейскому управлению исполнительные чиновники полиции суть: в уездах – становые приставы и учрежденные с 1878 г. в помощь им полицейские урядники[3]; в городах, посадах и местечках – городские приставы, их помощники и надзиратели.
Нижние чины полиции суть: сотские, десятские и полицейские служители. Сельскую полицию составляют волостные старшины и сельские старосты (ст. 63, 85 Общего положения о крестьянах).
Правила 25 декабря, изменяя организацию полиции, сохранили как прежнее смешение наружной полиции с сыскной, так и практиковавшийся порядок рекрутирования полиции из нижних воинских чинов, совершенно неподготовленных к полицейской службе.
Это в связи со скудным жалованием весьма неблагоприятно отражалось на полицейской деятельности, результаты чего должны были всего раньше проявиться в крупных центрах населения. Закон 23 сентября 1866 г. (Свод законов, т. II, ч. I – Общие губернские учреждения, ст. 473-487, 1502-1564) положил начало внутреннему преобразованию полиции, начав с петербургской.
Здесь уже сказалось влияние английской реформы. Во главе петербургской полиции поставлен обер-полицмейстер[4] с тремя подчиненными ему полицмейстерами. Кроме полиции наружной учреждена полиция сыскная, для целей судебного розыска служащая. Полицейский резерв имеет задачей подготовку опытных для полицейской службы нижних чинов.
К делу предварительного исследования с 1871 г. призвана и особенная полиция, жандармерия; прокуратуре предоставлено право давать ей поручения этого рода по всяким делам, но она главным образом выступает в делах о преступлениях политических и преступлениях, учиненных на железных дорогах.
По делам о нарушениях казенных уставов общую полицию дополняют, а частью и заменяют должностные лица отдельных управлений – лесного, акцизного, таможенного и др.
[1] Журн. соед. деп. Госуд. совета. 1864. № 4. С. 29: „Полиция в следственных своих действиях поставлена в подчинение прокурорам, а такого подчинения нельзя допустить в отношении к мировым судьям без ущерба в их самостоятельности, необходимой для судьи.
Поэтому невозможно установить ни замены мировыми судьями полицейских чиновников в случае их отсутствия, ни наблюдения мировых судей за такими действиями полиции, которые поверяются судебными следователями и производятся под надзором прокуроров, тем более что это привело бы к непрестанным столкновениям между мировыми судьями, с одной стороны, и судебными следователями и прокурорами – с другой”.
[2] Журн. соед. деп. Госуд. совета. 1864. № 47. С.25-29.
[3] Анциферов К. Д. Урядники и институт сельской полиции / Журн. гражд. и угол. права. 1881. № 1.
[4] Впрочем, с того времени глава столичной полиции неоднократно переменял свое название и ныне называется градоначальником; при нем состоят помощник, совещательное присутствие и канцелярия.