Государственная область, или территория, есть пространство земли, на которое распространяется государственная власть.
Область составляет необходимую принадлежность народа, образующего государство. Она отделяет государство от других и дает ему самостоятельное место на земном шаре. Будучи вещью, она не входит в союз, как составной его элемент, но является необходимым его придатком.
Пространство области определяется ее границами, границы же определяются отношениями к соседям, то есть международными трактатами. Поэтому учение о государственных границах, об их расширении и способе приобретения новых земель относится к международному праву. Здесь мы должны определить внутренние существенные признаки государственной области, ее состав и отношение к государственной власти.
Из самого понятия о государственной области вытекают следующие положения:
1. Все, что заключается в пределах территории, подчиняется полновластию государства; однако не в том смысле, что все это составляет принадлежность земли. Такое воззрение существовало в средние века. Князь считался собственником территории, и все, что находилось в ее пределах, подчинялось ему, как состоящее в его владениях.
Отсюда правило: воздух делает крепостным (Luft macht eigen). Это – воззрение частного права. По понятиям государственным, напротив, земля составляет принадлежность народа, образующего государство, а потому власть, господствующая в народе, распространяется и на землю.
Государственной власти присваивается известная сфера деятельности, пределы которой определяются пространством области. Отсюда изменение, сделанное в титуле французского короля после революции: прежде он назывался королем Франции, что означало его владельческие права; после он стал называться королем Французов, что означало его государственную власть.
2. Всякая другая власть исключается из государственной территории. В средние века опять это начало не признавалось. Земля считалась собственностью князя, а в праве собственности возможно совместное существование прав нескольких владельцев: одному принадлежит полная собственность, другому право пользования или сервитут.
В государстве это не мыслимо. Область означает сферу действия государственной власти, а две верховные власти совместно существовать не могут; одна необходимо должна устранить другую. Подобное столкновение старого права с новым было поводом к войне, которую первая коалиция вела против Франции в 1792 году.
Некоторые немецкие князья имели ленные владения в Эльзасе. Французское законодательное собрание отменило эти права, как несовместные с государственными началами, и определило владельцам денежное вознаграждение. Этот односторонний акт государственной власти был сочтен немецкими князьями за нарушение права и послужил предлогом к войне.
Как исключение, в виде юридической фикции, признается и в настоящее время экстерриториальность иностранных послов, их свиты и жилища. Они считаются как бы состоящими на территории своего государства. То же относится и к военным кораблям.
Так как государство составляет единое целое, то и государственная область едина. Поэтому основной закон всякого государства состоит в нераздельности государственной территории. В средние века и это начало не признавалось. В то время княжеские владения делились по началам частного права между наследниками умершего князя.
Эта нераздельность не мешает, однако, территории состоять из нескольких частей, которые все вместе образуют одно целое. Деление может быть не только административное, на провинции, губернии, округи и тому подобное, но и политическое. Государство может состоять из нескольких отдельных государств, образующих одно целое. Таковы союзные государства, о которых будет речь ниже.
Из единства области вытекает, далее, ее неотчуждаемость. Это опять основное начало государственного права. Этим, однако, не означается, что отчуждение части территории фактически и юридически невозможно. Война и вообще международные отношения нередко заставляют государства делать подобные уступки.
Но это совершается по внешнему принуждению, силой исторических событий, которые изменяют состав государства и которым государство противостоять не может. Начало неотчуждаемости территории устраняет только те частные способы отчуждения, продажи, промены, уступки, которые существовали в средние века.
Пока на землю смотрели как на собственность, с нею можно было обращаться как с вещью. Но как скоро земля признается принадлежностью живущего на ней народа, так подобное отношение к ней становится невозможным. Народ нельзя отчуждать, как собственность.
Поэтому даже в международных отношениях, когда совершается добровольная уступка области, основным правилом должно быть согласие на то жителей. Этого требовал еще Гуго Гроций в XVII веке. Но в первый раз это правило было приложено в наше время при уступке Савойи и Ниццы по трактату, заключенному между Пиэмонтом и Францией.
Конечно, при завоевании, побежденных не спрашивают. Тут действует одно право силы. До признания высших нравственных требований международное право еще не дошло. Что касается до пустопорожних земель, то они могут отчуждаться свободно. Где нет жителей, там земля остается чистой вещью, которой государство распоряжается по своему изволению.
Как же определяется отношение государственной власти к области? Какого здесь рода юридическое начало?
Некоторые публицисты, например Блунчли, исходя от положения, что здесь господствует публичное, а не частное право, называют это отношение не собственностью (dominium), а властью (imperium). С этим нельзя согласиться, хотя тут есть доля истины. Слово imperium происходит от imperare, повелевать.
Но земле повелевать нельзя; повеление может относиться только к людям. Земля есть область власти; но власть распространяется на людей в этих пределах именно потому, что земля составляет принадлежность живущего на ней народа как целого, то есть государства.
Поэтому здесь следует различать два начала: 1) полновластие над людьми в пределах территории; это так называемое территориальное право, или, лучше, территориальная власть; 2) право распоряжаться самой землей и состоящими на ней вещами для общественных целей.
Это право, будучи вещным, подводится под понятие собственности государства в отношении к своей территории, но это собственность особенного рода, вытекающая из публичного, а не из частного права.
Принадлежность целой области целому государству по публичному праву совместна с принадлежностью частей частным лицам, входящим в состав государства, то есть, частной собственности.
Отдельное лицо может распоряжаться своей собственностью для всех своих частных целей, государство же распоряжается областью для целей общественных. Эти два права могут прийти в столкновение; в таком случае частная собственность должна уступить.
Вследствие этого превосходства, территориальная собственность называется верховной (dominium eminens), однако не в смысле средневекового частного права, по которому всякая частная собственность признавалась исходящей в виде лена от верховной собственности князя, а в том смысле, что государственное право имеет перевес над частным.
По публичному праву, государство имеет над совокупностью своей территории только те вещные права, которые вытекают из существа его как государства. Основание их заключается в общей пользе. Частная же собственность существует рядом с публичной, совершенно от нее независимо.
Она имеет свою исходную точку – права личности и свои начала, определяемые законом, устанавливаемым верховной властью, но не проистекающие из собственности государственной.
Как отдельное лицо, с своей естественной свободой и вытекающими из нее правами, существует независимо от верховной власти, подчиняясь только установленному ею закону, так и частная собственность, имеющая свой корень в личной свободе, существует независимо от государства, подчиняясь только высшим его требованиям. Тут сталкиваются два элемента – лицо и союз, из которых каждый имеет свою сферу и которые требуется согласить.
Соглашение состоит в следующем.
Из права верховной собственности вытекает: 1) право брать часть имущества граждан на общественные потребности. Это не есть плата за право пользования землей, как ленные доходы в средние века, или как подати, доселе существующие в некоторых восточных государствах, где монарх считается собственником всей земли и распорядителем всякой промышленной деятельности.
По публичному праву, государство взимает с собственности граждан не плату за пользование, а подать для удовлетворения своих нужд. Право взимания податей может иметь различные основания: личное и вещественное. Его можно рассматривать, с одной стороны, как право государства требовать с каждого своего члена участия в общих расходах.
Это мы видели выше. На этом начале основаны все личные подати, например, прежняя наша подушная. Но в настоящее время подати обыкновенно падают на имущество, кому бы оно ни принадлежало, подданному или иностранцу. В косвенных податях нельзя даже определить, кем они окончательно уплачиваются, продавцом или потребителем.
В самых прямых налогах, хотя они уплачиваются владельцем имущества, последний может вознаградить себя из наемной платы или на цене продаваемых произведений, так что и здесь окончательно неизвестно, на кого падает подать.
Поэтому взимание податей следует рассматривать не только как личное, но и как имущественное право государства, вытекающее из верховной собственности, в силу которой государство выделяет себе ту часть доходов, которая необходима для общественных целей
Это – право эластическое; оно определяется размером и разнообразием целей, тогда как при частных отношениях, например при аренде земель, плата за право пользования определяется договором и зависит от экономических условий.
Поэтому в последнем случае расход владельца зависит от дохода, тогда как в первом, наоборот, доход зависит от расхода: берется то, что нужно. В этом отношении частная собственность, несмотря на свою независимость, подвергается существенным ограничениям в пользу государства.
Единственная ее защита состоит в вытекающем из справедливости требовании равномерного распределения податей, а в представительном порядке она охраняется правом граждан участвовать в определении доходов и расходов. В одних странах это право ограничивается местными налогами, в других оно распространяется и на государственные.
С правом взимать подати тесно связано и право налагать повинности на частную собственность в пользу государства. Сюда относятся, например, запрещение делать постройки вокруг крепостей, право государства добывать материалы из частных земель для постройки государственных дорог, также бечевники, устанавливаемые вдоль рек.
Такого рода повинности и ограничения могут налагаться в видах общественной пользы и без присвоения чего-либо государству. Таковы, например, ограничения лесного хозяйства в видах предупреждения истребления лесов.
Из этой же верховной собственности вытекает и право государства выделять из народного достояния некоторые вещи или отрасли в исключительное свое пользование. На этом основаны государственные регалии и монополии. И здесь это выделение определяется не частным правом собственности, а общественной пользой.
Иногда регалия состоит только в праве концессии. Так например, в государствах, где право собственности на недра земли отделяется от права собственности на поверхность, государство от себя дает частным лицам концессии на разработку рудников.
Основание этого права заключается не в том, что государство есть собственник недр земли, тогда как частные лица владеют только поверхностью (так смотрели на это право в средние века, и это воззрение удержалось еще в некоторых законодательствах), а то, что общественная польза требует для этой отрасли промышленности особых условий разработки.
Наконец, на том же праве верховной собственности основана и экспроприация для общественной пользы. Она существует во всех законодательствах, хотя не везде высказывается в виде общего начала. В римском праве экспроприация вовсе не признавалась, по крайней мере в виде общего правила.
Должно полагать, что для построения дорог и других потребностей Римляне прибегали к частным актам, как это и ныне делается в Англии, где общего закона об экспроприации нет, а требуется всякий раз особый акт парламента, которым определяются способы и условия. В других странах, напротив, для этого предмета существуют общие законы, которые прилагаются административной властью.
Во всяком случае, основное правило экспроприации состоит в том, что она должна совершаться для общественной пользы и с справедливым вознаграждением. Иначе это – конфискация, которая составляет нарушение права, несовместное с правильным гражданским порядком.
Французское законодательство требует, чтобы вознаграждение непременно было предварительное, другие – только по мере возможности. Этим ограждается право собственности, которое, уступая общественной пользе, сохраняется, однако, неприкосновенным, ибо превращается в соразмерную цену. Так разрешается столкновение общего права с частным.
Все изложенные права государства суть права имущественные, которые объясняются только верховной собственностью государства на совокупность территории и всех находящихся на ней имуществ. Это такие права, которые принадлежат государству, как государству, во имя общественной пользы, а не как субъекту частной собственности.
Но это же самое верховное право собственности переходит в полную собственность, как скоро оно не встречается с частным правом. Это мы и видим в экспроприации. С устранением частной собственности вещи переходят в полную собственность государства. То же имеет место в регалиях.
На этом основании государство признается субъектом собственности на вещи, никому не принадлежащие. Однако здесь могут быть разные системы. Римское право не признавало за государством этого права. Там общее правило было, что вещь без хозяина принадлежит первому, кто ею завладеет (Res nullius cedit primo occupanti).
Этим узаконяется естественно принадлежащее человеку право налагать свою волю на все произведения природы, пока нет чужого права, ему препятствующего. Здесь государство ограничивается принадлежащей ему сферой общих интересов, предоставляя гражданскую’ область полной свободе. Совершенно иное воззрение господствовало в средние века.
Здесь сила вотчинного права распространялась на все; оно охватывало не только вещи, никому не принадлежащие, но и наследство иностранцев, что называлось jus albinagii (droit d’aubaine). Из этого вотчинного права развилось признаваемое новыми законодательствами право на вещи, никому не принадлежащие.
Так, во французском гражданском кодексе постановлено: “les biens qui n’ont pas de maitre, appartiennent a l’Etat”. Отсюда и право на выморочные имущества. Где нет наследников, собственником становится государство. Другие законодательства признают право государства главным образом на земли.
Поэтому пустопорожние земли вообще считаются собственностью государства. Даже в Соединенных Штатах, где государственное начало всего менее развито, пустопорожние земли делятся на участки и продаются государством в частную собственность. В этом верховном праве можно видеть требование общественной пользы.
Пустопорожние земли составляют общий фонд для будущих поколений. Государство налагает на них руку, не с тем, чтобы присвоить их себе, а с тем чтобы регулировать занятие и предупредить расхищение. Отсюда вытекает и концессия рудников.
Таким образом, право собственности государства на территорию является с двояким характером: относительно совокупной территории оно составляет верховное право собственности (dominium eminens); относительно же тех имуществ, которые не находятся в частных руках, это – полное право собственности.
Первое состоит в вытекающем из существа государства верховном праве распоряжаться всеми вещами, находящимися в пределах территории, для общественной пользы; во втором случае государство является таким же собственником, как и частные лица, почему и права его определяются одинаковыми началами.
Как юридическое лицо, составляющее субъект частного права собственности, государство есть казна (fiscus). Казенное право пользуется некоторыми преимуществами перед частным, но вообще оно следует началам гражданского права.
Есть, однако, третий вид государственной собственности, находящийся как бы посредине между обоими. Это – право на вещи, состоящие в общем употреблении. Таковы дороги, судоходные реки и т. п.
Французское право отличает этот вид государственной собственности словом общественное имущество (domaine public), от имущества государственного, или казенного (domaine de l’Etat).
Юридические начала, которым следуют эти два рода собственности, совершенно различны: казенное имущество, как всякая частная собственность, служит доходной статьей, отчуждается, подлежит давности; общественное имущество, напротив, служит для общего пользования, не отчуждается и не подлежит давности. Отчуждаемым оно становится, только когда решением подлежащей власти оно перестает быть имуществом общественным и переходит в разряд казенных.
Следовательно, здесь государство является собственником не в качестве частного лица, владеющего имуществом, а как представитель целого общества. Это не верховное право собственности, а полное право собственности, принадлежащее государству, как таковому, но не по частному праву, а по началам публичного права.
Собственно, только верховное и общественное право вытекают из существа государства как такового; они одни необходимы для исполнения его целей. Присвоение же государству собственности, наравне с частными лицами, там, где она не служит непосредственно общественным целям, представляет не более как остаток средневекового частного права.
Государство есть субъект не частных, а публичных прав. Если пустопорожние земли присваиваются ему в видах общественной пользы, то окончательная цель этого присвоения состоит в регулировании частного занятия при переходе земель в частные руки.
В области гражданской, лицо с присущей ему свободой и вытекающая из нее частная собственность составляют основание всего общественного быта. Вещи, предназначенные для общего употребления или служащие фондом для общего пользования, являются только исключением.
Поэтому и национализация земли, в смысле присвоения государству всех земель, есть не более как праздная мечта, равно противоречащая и природе государства и существу гражданского общества. Она коренится только в путанице понятий.
