Политическое право в собственном смысле состоит в участии граждан в действиях власти. Сюда принадлежат две категории прав: 1) участие в решениях, лично или через представителей; 2) доступ к должностям.
На первом основано разделение граждан на деятельных и страдательных, или политически полноправных и неполноправных. Первые пользуются политическими правами, вторые – нет. Но и действительные граждане могут иметь различные права: участие в действиях власти может ограничиваться местными делами и подчиненными сферами или же оно может простираться и на участие в верховной власти. Это зависит от образа правления.
В обоих случаях участие граждан в действиях власти может быть или непосредственное или через выборных. Первое может предоставляться всем или только некоторым. Мы уже видели то и другое в непосредственной демократии, в аристократии и в смешанных республиках. Те же явления встречаются и в административной области. Непосредственное участие граждан в управлении представляет у нас мирской сход.
Мы находим его и в общинах Северной Америки. Личным правом голоса в решении дел нередко пользуются и члены высшего сословия, как в политической, так и в административной области. Так, иногда в областных и в общинных собраниях участвуют, по собственному праву, дворяне, крупные землевладельцы и лица, наиболее обложенные податями.
Что касается до избирательного права, то здесь следует рассмотреть, как оно проявляется и действует. Это определяется избирательными законами, которые устанавливают условия и порядок выборов.
Прежде всего необходимо определить условия правоспособности для избирателей. Это зависит от той сферы, на которую распространяется действие права. Во многих государствах установлены одинаковые условия правоспособности в политической области и в административной.
Так, в демократиях, где политическим правом пользуются все, одни и те же избиратели естественно имеют право голоса и в общих выборах и в местных. Иногда и в конституционных монархиях установляется в обоих случаях один общий ценз. Однако нельзя признать подобное устройство рациональным.
Очевидно, что для участия в местных делах требуется меньшая способность, нежели для участия в делах государственных. Даже в пределах местного управления требуется меньшая способность для участия в общинных делах, близко знакомых всем, нежели для областных, где интересы крупнее, а потому требуют более обширных соображений.
Кроме того, самое начало способности имеет различное значение в различных сферах государственной жизни. Наибольшее значение принадлежит ему в политической области, где господствует общий государственный интерес, требующий общего разумения.
Напротив, в административной области, которая гораздо ближе к частным интересам, избирательное право, кроме начал свободы и способности, определяется и степенью участия каждого в совокупном интересе. Здесь поэтому вполне уместно представительство интересов, которое в политической области составляет ненормальное явление и противоречит собственно государственным началам.
На этом основании в административной сфере дается иногда право голоса и женщинам, ибо, владея собственностью, они имеют интерес в расходах. У нас они своим голосом не пользуются лично, а передают его по доверенности мужчинам; но новейший английский закон о местном управлении предоставил им личное участие в выборах.
Это начало собственно не государственное, а подходящее к частному праву. На том же основании, избирательное право соразмеряется иногда с количеством собственности, как это делается в компаниях на акциях.
Так, в Англии, в местном управлении общественной благотворительностью и другими отраслями, избиратели, до последнего времени, имели от одного до шести голосов, по количеству собственности; только изданный в нынешнем году (1894) закон отменил все множественные голоса.
Впрочем, это последнее начало может иметь ввиду и политическую цель, именно – предоставление перевеса зажиточным классам. Мы уже видели, что ценз по степеням устанавливается и в политической области.
При издании избирательных законов весьма важно знать наперед, хотя приблизительно, количество и качество избирателей. Здесь невозможно действовать наобум, ибо от большей или меньшей широты избирательного права зависит успех или неуспех самих выборных учреждений.
Но для того чтобы не идти впотьмах, надобно примыкать более или менее к установленному порядку и к существующим группам, ибо только отсюда можно получить сколько-нибудь определенные данные. Чисто теоретическое законодательство всего менее здесь уместно.
Вторая задача избирательных законов состоит в определении избирательных округов. Отдельные местности являются живыми членами государственного организма. В местных делах каждая имеет свое особое управление; в общих делах они должны участвовать сообразно с своим значением в целом.
Распределение народного представительства по округам дает, вместе с тем, возможность гражданам сговориться насчет выборов. При этом может проявиться и все разнообразие направлений, господствующих в обществе, с устранением, однако, тех, которые имеют характер совершенно частный или случайный.
Округ соединяет в себе разнообразие элементов, которые должны прийти к общему соглашению. Поэтому только то направление имеет право на политическое представительство, которое успело привлечь на свою сторону большинство в тех или других местностях.
Избирательные округи могут быть или те самые, которые существуют для местного управления, или чисто искусственные, установленные единственно для политических выборов. Последнее нельзя считать рациональным; это – случайное соединение людей, друг друга не знающих. Оно может быть иногда допущено лишь в видах удобства.
Но и обыкновенные административные округи могут быть больше или меньше. Выборы могут производиться в общинах, в уездах, в областях. Чем меньше округ, тем более меньшинство имеет возможность провести своих кандидатов. При весьма незначительных делениях может случиться даже искусственное преобладание меньшинства.
Положим, например, что народонаселение в 100000 человек распределяется на 10 избирательных округов, по 10000 человек, выбирающих каждый одного представителя. Положим далее, что в шести округах по 6000 человек принадлежат к одной партии, а по 4000 к другой; в четырех округах, наоборот, по 9000 принадлежат ко второй, а по 1000 к первой.
Во всех округах в совокупности большинство составляет 60000, а меньшинство 40000; тем не менее первое будет иметь четырех представителей, а второе – шесть, тогда как при одном общем округе все десять представителей были бы от большинства, а меньшинство не имело бы ни одного.
Понятно из этого примера, какое влияние распределение округов может иметь на исход выборов. Отсюда старание правительств и партий устроить это дело сообразно с своими видами. Во Франции, во времена второй Империи, это практиковалось в обширных размерах.
Города раздроблялись на участки, которые произвольно соединялись с селами, где большинство было обеспечено за правительством. Но еще с большей беззастенчивостью подобные выкройки округов производятся в демократической Северной Америке. Там они получили техническое название gerrymandering, от фамилии лица, которое с особенным искусством упражнялось в этих проделках.
Величина округа имеет значение и для самого характера представительства. Чем больше округ, тем больше в нем преобладает точка зрения общих государственных интересов, но зато тем отдалённее отношение избираемых к избирателям.
Поэтому здесь сильнее проявляется влияние общих политических партий, тогда как местные влияния отходят на задний план. Напротив, чем меньше округ, тем теснее связь выборного с избирателями, тем последние могут выбирать сознательнее, наконец, тем больше для них удобства; но зато местные интересы могут получить преобладание над государственными.
Из этого ясно, какую существенную задачу избирательных законов составляет определение округов и как важен в особенности вопрос, какой власти предоставляется это право: законодательной или правительственной.
Произвольное изменение округов правительством дает последнему самое сильное средство действовать на выборы. Но так как последние должны выражать свободное мнение страны, то подобный порядок нельзя считать нормальным.
С определением округов связано и распределение по ним представителей. Каждый округ может выбирать одного, как ныне делается во Франции, или нескольких, смотря по количеству населения, или, наконец, целый список, что называется выбором по списку (scrutin de liste). Чем больше округ, тем, разумеется, большее количество представителей приходится выбирать. Выгоды и невыгоды обоих порядков те же, которые указаны выше.
Когда определены округи, нужно составить списки избирателей. Обыкновенно ведутся постоянные списки, в которых ежегодно делаются нужные изменения. Существенный вопрос состоит в том, кому поручается ведение списков и чем обеспечиваются права граждан.
Обыкновенно списки составляются общинными, окружными или корпоративными властями. Во Франции этим заведуют мэры, в Англии – шериф и общинные власти, в Пруссии – ландраты и бургомистры. Они проверяются или высшими административными властями, или особенно назначенными для того лицами.
Таковы в Англии ревизующие юристы (revising barristers). Списки должны быть заблаговременно обнародованы, так чтобы неправильно исключенные могли жаловаться. Жалобы на неправильное внесение или исключение могут приноситься и сторонними избирателями, ибо это вопрос публичного права, касающийся всех.
Первоначально жалоба приносится или той административной власти, которая составляет списки, или образуемой для этого особенной коллегии. Но и здесь высшая гарантия права заключается в возможности апеллировать к суду. В Англии это достигается учреждением ревизующих юристов с апелляцией высшему суду (Court of common pleas).
Во Франции, даже во времена второй Империи, избиратели могли жаловаться мировому судье, с апелляцией в Кассационный Суд. Эта гарантия тем нужнее, чем более самое составление списков находится под влиянием администрации.
Выборы требуют приготовительных действий; происходят совещания избирателей, объяснения кандидатов. Без этого подача голосов совершается впотьмах. Для того чтобы борьба была возможна, необходима свобода. Избирательные совещания и циркуляры кандидатов должны быть изъяты от мер, стесняющих свободу собраний и печати.
Это и делается во всех странах, где выборы имеют настоящее значение и не превращаются в пустую формальность, руководимую правительством. Но даже при полной свободе, какая существует в Англии и Америке, эти приготовления требуют сложной организации и нередко огромных издержек для печатания и распространения воззваний и объявлений, для найма агентов и помещений.
Это в значительной степени ставит выборы в руки богатых людей. При этом возможны крупные злоупотребления, против которых направлены разнообразные законы о подкупах.
Самое производство выборов нуждается в организации. Необходима управляющая ими коллегия, или бюро. Оно составляется или из местных властей, как в Англии, иногда под председательством судьи, как в Бельгии, или из лиц назначаемых правительством, как в Пруссии, или, наконец, из лиц, избираемых самими избирателями, как было установлено во Франции при июльской монархии. Иногда заседателями или счетчиками становятся старшие и младшие члены избирательной коллегии.
Подача голосов может быть тайная или явная. Первое основано на том, что выбор есть личное право, которое руководится совестью, второе – на том, что это публичная обязанность, которая должна исполняться под контролем всех.
Первое ограждает независимость лица от всяких посторонних влияний, второе признает, что выборным правом должно пользоваться только лицо, которое в политической своей деятельности может поступать независимо.
Но последнее есть предположение, на деле неосуществимое; а так как выборное начало в основании своем есть право, то тайная подача голосов во всяком случае заслуживает предпочтения.
Явная подача голосов бывает гуртом или поименно, поднятием рук или разделением голосующих, с запиской в протокол. Тайное голосование совершается: 1) посредством записок; 2) баллотировкой. Последняя требует предварительного предложения кандидатов. Она возможна только в сравнительно небольшом собрании.
В Англии, в местных выборах, записки рассылаются по домам, что составляет слишком большое облегчение для избирателей. При всяком голосовании исход выборов решается счетом, и здесь особенно важен контроль над теми, кто заправляет выборами и считает голоса.
При тайном голосовании нужно, чтобы записки подавались действительно закрытыми и чтобы голоса считались правильно. Лучшей гарантией слежки присутствие самих избирателей при ящике.
Когда же выборы продолжаются несколько дней, необходимо, чтоб и ящики и самая комната, где они хранятся, были запечатаны. Во Франции, во времена второй Империи, запечатанные ящики отсылались для счета в главный город, что легко могло давать повод к злоупотреблениям.
Выборы могут быть непосредственные или по степеням. Последний способ состоит в том, что первоначальные избиратели выбирают из выборщиков, которые уже, в свою очередь, выбирают представителей. В этой системе предполагается, что народ неспособен избирать представителей, потому что имеет мало понятия о политических вопросах, но способен избирать доверенные лица, которые могут столковаться.
Через это выборы переходят в руки более возвышенного класса. Но в политических выборах это в сущности только лишняя операция, ибо действие партий начинается с первой инстанции, которая и определяет исход.
Этот способ избрания имеет значение при малоразвитой политической жизни, вообще там, где нужно избирать доверенные лица, но он не уместен там, где вопрос идет не столько о качествах лица, сколько о его направлении. Кроме того, при таком порядке, меньшинство или совершенно вытесняется, или может искусственным образом превратиться в большинство.
Мы видели, что при мелких округах меньшинство может иногда получить более представителей, нежели большинство. Если затем все выборщики соединяются для выбора новых лиц, то очевидно, что меньшинство будет иметь перевес, а большинство останется вовсе без представителей.
Особенное значение эта система получает там, где избиратели разделяются на классы, как в Пруссии. Так как все три класса выбирают одинаковое число выборщиков, то очевидно, что перевес получают высшие.
От выбора по степеням отличаются те, которые производятся выборными коллегиями, например, местными палатами в Сенат Соединенных Штатов или выборщиками от общинных советов в нынешний французский Сенат. Таково же у нас избрание губернских гласных уездными земскими собраниями.
Подобная система может иметь основанием различные политические и административные соображения. Отделяя избранного от массы избирателей, она вместе с тем возвышает уровень представительства.
Наконец, выборы подлежат проверке. В народном представительстве она предоставляется самому собранию, которое утверждает или уничтожает выборы. Иногда то же право предоставляется и местным собраниям, например у нас, по положению 1864 года, земским учреждениям.
Но обыкновенно жалобы на неправильность выборов приносятся высшей административной власти и рассматриваются порядком административным или административно-судебным.
Таковы права избирателей и устройство выборов. Что касается до избираемых, то для них нередко устанавливаются особые условия. Таковы: 1) пол. Только мужчины допускаются к выборным должностям. В настоящее время существует сильная агитация в пользу распространения этого права на женщин, но доселе она не увенчалась успехом.
2) Возраст. Там, где для пользования избирательным правом требуется только совершеннолетие, для избираемости полагается иногда высший возраст, например, в Бельгии 25 лет для Палаты Представителей и 40 лет для Сената.
3) Иногда требуется высший ценз. Так, например, в Англии до 1858 года для представителей требовалось 600 фунтов ст. дохода в графствах и 300 в городах. Бельгийская конституция устанавливает ценз избираемости в Сенат в 1000 гульденов прямых податей.
Но иногда, наоборот, от избираемого не требуется никакого ценза, тогда как он требуется для избирателей. Так, в Англии законом 1858 года отменены все условия избираемости. Но безвозмездное отправление должности делает ее доступной только состоятельным людям.
В настоящее время принадлежность к известному сословию не составляет уже условия избираемости. Но это начало играло важную роль как в древности, так и в средние века. В Риме первоначально все высшие должности замещались патрициями; только мало-помалу, вследствие упорной борьбы, к ним получили доступ и плебеи.
В средние века общее правило было, что каждое сословие избирает представителей от себя. И теперь еще там, где сохранилось сословное устройство, высшему сословию может быть предоставлено исключительное право на занятие известных должностей. Но в этом можно видеть только остаток отживающего порядка.
Тот же переворот совершился и в порядке назначения в должности от правительства. И здесь сословное устройство влечет за собой привилегированное положение высшего сословия, как относительно занятия должностей, так и относительно сроков службы. У нас, до конца ХVII века, препятствие возвышению людей незнатных полагало местничество.
Но польза государства требует назначения способнейших, к какой бы категории граждан они ни принадлежали. Поэтому высшее политическое развитие рано или поздно ведет к тому, что государственные должности делаются одинаково доступны всем при исполнении известных условий.
Главное заключается в достаточном образовании. Вследствие этого, даже при сохранении сословий, устанавливается общий для всех ценз образования. Посредством него доступ к должностям становится всеобщим правом.
